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《政府绩效评价与政府会计》读书心得
从1998年至今，我国财政进行了部门预算改革、国库集中支付制度建设、政府采购制度改革与完善、绩效预算的试点、收支两条线制度完善等一系列变革。财政制度变革要求更高的政府会计技术支撑，因而财政制度变革成为政府会计问题产生的直接原因。我国政府会计改革滞后于公共财政改革，现行的政府会计制度存在许多问题，削弱了政府会计的反映与监督功能，不利于巩固现有的公共财政改革成果，也不利于公共财政制度改革的深化。通过阅读学习会计准则研究文库丛书《政府绩效评价与政府会计》，对当前我国政府会计改革的研究成果有了进一步的理解，特别是结合自身的研究方向，从会计理论的视角，对政府会计的概念框架和改革思路有了新的认识。
一、政府会计改革中基本概念的界定
根据国际会计准则委员会（IASC）的规定，政府会计是指用于确认、计量、记录和报告政府和事业单位财务收支情况及其受托责任的履行情况的会计体系。随着西方新管理理论在政府管理领域的不断深化，人们对于政府受托责任的履行情况越来越关注。而我国现有的以收付实现制为基础的政府预算会计，由于核算对象不全面、核算方法不合适、缺乏审计、信息披露不公开等诸多原因已不能满足公众对于政府受托责任的全面、客观的了解。理论界对我国政府会计改革的研究始于上世纪九十年代，从最初的对政府会计核算方法提出质疑，到现在对于政府会计改革的基本概念已基本达成了共识。这些基本概念对于构建我国政府会计概念框架以至未来我国政府会计的发展都有着重要的作用。
（一）明确政府会计目标及财务报告目标 政府会计首先应明确自己的公共主体责任，政府拥有公共资金管理者和使用者的双重身份；其次应明确将业绩评价作为自身的责任，客观真实地反映政府“投入——产出”的绩效；最后政府会计有将政府财务报告公布于众，接受外部监督质询的责任，从而提高行政管理的效率和效果。由此，政府会计的目标应为经济、效率、效果。具体来说，政府会计的目标是通过对政府资产、负债进行全面、客观、公正的确认、记录、计量，以反映政府的受托责任履行情况，强调政府部门提供服务的效率和效果。政府财务报告的目标就是要全面反映政府的经济行为及其对资源产生的现实后果和未来影响，以帮助政府这一内部使用者了解其现状，评价其行为，为未来的资源配置决策和政府行为的改进提供依据，同时也帮助外部使用者了解政府履行受托责任的状况。
（二）政府会计的确认基础应逐步改变为权责发生制
我国现行的政府预算会计的核算采用收付实现制。这种会计计量方式只在收到现金和支付现金时进行会计记录，与单位当期真实的收益情况不符。主要表现在：不能真实、完整地反映政府实施国库集中收付制度和政府采购制度后出现的新业务，不能全面客观地反映政府债务，会计信息的相关性不足。从国际上政府会计改革的趋势来看，无论是从政府职能转变还是从国际合作的角度看，引入权责发生制已是大势所趋。
（三）政府会计的会计主体应在政府预算会计研究对象的基础上，有所增减
现行政府预算会计的会计主体包括政府总预算会计、行政单位会计和事业单位会计。政府总预算会计仅记录拨款交易，而拨款的使用情况则由行政和事业单位分别核算，因此不能完整地反映政府财政的总体情况。随着市场经济的不断发展，现有的核算对象已不能全面客观地反映政府会计。本文总结各方观点后得出如下观点：（1）事业单位应根据改革后的单位性质重新界定是否划入政府会计核算对象中。对于仍属于事业编制和重新归类为行政编制的事业单位，仍然在政府会计核算对象中。而对于归类为企业性质的事业单位，则不应再包括在政府会计核算对象中。（2）政府会计应增加固定资产、政府对外投资、基本建设等会计核算。（3）社会养老保障金也应归入政府会计核算对象中。
（四）政府会计计量的模式应逐步以公允价值为基础取代以历史成本为基础
采用历史成本的计量模式所反映的成本信息无法真实反映政府的资产负债情况，也不利于政府做出预算决策。因此，对于政府会计的计量模式应逐步采用公允价值模式。在公允价值核算方法下，对固定资产应计提折旧。当然，由于我国市场经济体制尚不完善，法人治理结构未真正建立，企业操控利润的行为时有发生，因此，在采用公允价值计量模式时应充分考虑谨慎性、可靠性原则。
（五）政府会计的资产、负债各要素需合理界定，分别核算
政府资产、负债各要素的分类有多种方法，比较普遍的分类方法是将资产分为金融资产、实物资产和无形资产。金融资产是可供政府用于清偿债务或承诺为未来活动提供资金的资产，主要包括金融债权、货币、黄金以及基金组织分配的特别提款权等。实物资产通常包括流动实物资产和非流动实物资产。前者比如存货，后者比如固定资产。而政府无形资产所包含的范围通常较广，包括政府拥有或控制的，能为国家带来利益的，没有实物形态的非货币性资产的总称。
二、政府会计改革的思路
（一）采用分阶段、分行业、分部门的方法循序渐进地引进权责发生制
尽管权责发生制比收付实现制更能满足现行政府会计核算的要求，但是由于我国市场经济体制尚未完全建立，各种配套的法律法规、制度尚不完善，因此引入权责发生制应采用分阶段、分行业、分部门进行。具体来说，可以首先改革与当前的财政预算管理不相适应的内容，并制定相应的会计核算规范、制度，做到对现行预算会计制度进行适当的补充和完善。在此基础上，研究制定我国的政府会计体系和政府财务会计报告制度。新制度出台后, 可先在部分地区和部门试行，待条件成熟后再全面推开。
（二）结合我国国情，合理借鉴基金会计的研究方法
基金会计是指政府会计以基金为基础，按照基金种类进行会计核算与报告的会计体制或模式。它的典型代表是美国，这种会计模式最大的特点是有助于分清主体，划清责任。对每一项具有限定用途的财务资源都可作为一个独立的会计主体，这就保证了专款专用，便于加强政府财务资源的管理。因此，基金会计可以是政府会计今后探索改革的一种模式。在我国现阶段，可以先从已有的基金项目（比如社会养老金）开始，借鉴国外较为成功的案例，结合我国的特殊国情开展基金会计核算。然后逐步推广到非基金项目，最后在所有政府会计领域全面展开，实行基金会计核算。
（三）重视政府无形资产的确认、记录、计量
政府的无形资产范围广泛，种类繁多。包括各种自然资源、人文资源、历史资源、社会资源等。随着经济时代的来临，无形资产特别是政府无形资产的重要性日益突出。它是一个国家持续竞争力的内在动力，是迎接知识经济的核心竞争力。然而长期以来，由于无形资产的确认、计量较为困难，因此在我国政府会计中较少反映。随着人们对无形资产重要性的认识越来越深刻，在政府会计中合理引入无形资产已刻不容缓。具体的无形资产的确认、记录、计量同样可以按照不同类别的资产，根据其特点采用与之相适应的具体核算方法。
（四）完善政府财务报告制度
目前，我国的政府财务报告存在诸多不足。一方面，我国目前的行政事业单位会计报表中没有现金流量表，这就不能较好地了解单位的现金周转情况，也无法揭示投资活动和单位筹资产生的现金变动情况及原因，不利于管理者合理调度和使用资金。编制依据是： 资产+支出=负债+净资产+收入。这种将时点会计信息与期间会计信息混杂在一起的编制方法，既不符合资产负债表的定义，也不能满足会计信息质量的明晰性要求。因此，建立全面客观的政府财务报告势在必行。同时，我国采用的预算报告制度也没有向公众公开的规定，这样不仅不利于公众知情权、监督权的展开，也不利于政府加快服务效率、效果的改进速度。
2012年11月
