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中院判例 行政协议属于行政复议的受案范围
裁判要旨：国有土地使用权出让合同由土地行政管理部门与土地使用者签订，适用国家土地管理法律、行政法规和部门规章对其进行规范、调整，并由土地行政管理部门对合同的履行进行监督管理，是一种比较典型的行政合同。行政合同属于行政行为的一种，当事人认为行政行为侵犯其合法权益有权申请行政复议。安徽省六安市中级人民法院行政判决书（2017）皖15行终81号上诉人（一审被告）六安市国土资源局，住所地安徽省六安市梅山南路政务中心五楼，组织机构代码00322498—2。法定代表人李修俊，该局局长。委托代理人张俊，该局政策法规与执法监察科科长。委托代理人李力，安徽金六州律师事务所律师。被上诉人（一审原告）六安市锦润房地产开发有限公司。法定代表人朱军芳，该公司总经理。委托代理人刘伟，该公司员工。委托代理人储彪，北京圣运律师事务所律师。
六安市锦润房地产开发有限公司（以下简称景润公司）诉六安市国土资源局（以下简称市国土局）土地行政复议决定一案，安徽省六安市裕安区人民法院于2016年8月29日作出（2016）皖1503行初29号行政判决，宣判后市国土局不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2016年11月1日公开开庭审理了本案，上诉人市国土局的委托代理人张俊、李力，被上诉人景润公司的委托代理人刘伟、褚彪均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
六安市国土资源局于2016年2月18日作出六国土资复（2016）1号《行政复议决定书》，决定对锦润公司的复议申请予以驳回。锦润公司一审诉称，原告因与国土局土地行政合同纠纷一案，于2015年5月向被告提起行政复议。被告作出的国土资复（2015）2号《行政复议决定书》对实体审理后，却以不属于行政复议范围为由对原告的复议申请决定不予以受理。原告对该决定不服，向法院提起行政诉讼，经（2015）六裕行初字第00023号《行政判决书》，判决撤销上述复议决定书，并责令被告在60日内对原告的申请重新作出决定。2016年2月19日，原告收到六国土资复（2016）1号《行政复议决定书》，被告以原告的复议申请不属于其法定职责为由，作出了驳回复议申请的复议决定。原告不服该行政复议决定，认为依法属于被告职责，请求撤销被告的行政复议决定并重新作出。市国土局一审辩称，一、原告的相关诉请不属于行政复议的范围。双方签订的土地出让合同是平等主体间的民事行为，争议属于民事纠纷，不符合行政复议的范围；
二、原告已处分其实体权利，无权主张解除合同，且会严重损害国家和他人的合法权益；
三、被告重新作出的行政复议决定合法。综上，请依法驳回原告的诉讼请求。一审法院认定，2011年6月29日自然人徐惠竞买取得裕安区新安镇编号（2011-59）地块的国有土地使用权，2011年7月8日锦润公司（法定代表人徐惠）与六安市裕安区国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。2015年5月26日，原告锦润公司以六安市裕安区国土资源局违反国家明令禁止的“毛地”出让属违规供地为由，向市国土局申请行政复议，请求中止双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》，返还土地出让金760万元，赔偿直接经济损失1660.6万元。2015年8月18日市国土局经审理作出六国土资复（2015）2号《行政复议决定书》，对原告的复议申请不予受理。锦润公司对决定不服，提起行政诉讼，一审法院作出（2015）六裕行初字第00023号《行政判决书》判决：
一、撤销被告市国土局2015年8月18日作出的国土资复（2015）2号《行政复议决定书》；
二、责令被告市国土局在60日内对原告复议申请重新作出决定。市国土局收到行政判决书后，于2016年2月18日重新作出六国土资复（2016）1号《行政复议决定书》，决定认为六安市锦润房地产开发有限公司的行政复议申请不属于其法定职责，驳回原告的行政复议申请。一审法院认为，《行政复议法》第六条第十一项规定“…认为行政机关的其它具体行政行为侵犯其合法权益的”。本案中，裕安区国土资源局与六安锦润房产公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，属于行政合同。被告市国土局作为上级行政机关对行政合同签订过程中涉及公共利益的行政管理行为负有审查责任。原告锦润公司认为裕安区国土资源局违规进行“毛地”出让，侵犯其权益，向市国土局申请行政复议，符合法律规定，属于行政复议范围。案经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，判决：
一、撤销被告六安市国土资源局2016年2月18日作出国土资复（2016）1号《行政复议决定书》；
二、责令被告六安市国土资源局在60日内对原告六安市锦润房地产开发有限公司的复议申请作出决定。案件受理费50元，由被告市国土局负担。市国土局上诉称，1、一审判决认定的“毛地”出让问题超出被上诉人复议请求范围，属事实认定错误，违反了不告不理的审理原则；
2、被上诉人与裕安区国土资源局签订的土地出让合同属于民事合同，原审判决认定系行政合同错误；
3、被上诉人已处分了出让土地的实体权益，如解除合同会严重损害国家及他人的合法权益；
4、被上诉人已重新作出复议决定，依法应予维持。请求撤销原判，改判维持上诉人作出的六国土资复（2016）1号《行政复议决定书》；本案的一、二审诉讼费用由被上诉人承担。景润公司辩称，1、被上诉人的申请属于行政复议范围，上诉人应当受理，本案暂不涉及“毛地”出让等实体处理问题；
2、土地出让合同属于行政合同；
3、土地出让合同并未全部履行，仅有土地使用权证，土地没有实际交付；
4、本案针对的是重新作出的复议决定，一审作出的相应判决正确合法。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。市国土局向一审法院提交了下列证据材料：
1、裕安区国有建设用地使用权公开出让公告（裕国土资（2011）14号）；
2、裕安区国有建设用地使用权公开出让公告备案表、竞买申请书、国有建设用地使用权公开出让竞买报价单、徐惠身份证、安徽行政事业单位资金往来结算票据；
3、公开出让成交确认书；
4、国有建设用地使用权出让合同、营业执照、组织机构代码；
5、裕国用（2012）第C．S：9587号国有土地使用证。1-5号证据证明：l、裕安区国土资源局将2011-59号地块挂牌出让，原告竞得该地块，并签订国有建设用地使用权出让合同，合同双方为平等的民事主体；
2、裕安区国土局就该地块的国有土地使用权这一用益物权的内容进行约定，是民事行为而不是行使行政职权的行为；
3、原告已领取国有土地使用证，系合法的土地使用权人。
6、六安市锦润房地产开发有限公司股东会决议；
7、金寨农村商业银行个人借款合同、金寨农商银行最高额抵（质）字（2014）第0065号最高额抵押（质押）合同；
8、裕土他项（2014）204号土地他项权利登记申请审批表；
9、裕土他项（2015）292号土地他项权利登记申请审批表。6-9号证据证明：
1、原告以土地使用证为他人借款提供抵押担保，系行使民事权利的行为；
2、原告在抵押期限届满之前无权主张解除合同，其行为严重损害国家公共利益和抵押权人的合法权益。
10、行政复议申请书、朱军芳身份证、营业执照、组织机构代码、EMS回执；
11、行政复议答辩状；
12、行政复议决定书、行政复议决定书签收凭证；
13、（2015）六裕行初字第00023号行政判决书；
14、六国土资复（2016）1号行政复议决定书；
15、EMS快递单。10-15号证据证明被告依据人民法院的生效判决，依法重新作出复议决定。景润公司向一审法院提交的证据材料有：
1、《行政复议申请书》，证明原告曾向被告申请过行政复议；
2、六国土资复（2015）2号《行政复议决定书》，证明被告曾对原告的行政复议申请以不是行政案件范围为由决定不予受理；
3、六安市裕安区人民法院（2015）六裕行初字第00023号《行政判决书》，证明证据2的复议决定经过人民法院生效判决，是属于行政机关行政复议的范围，并判令被告在60日内重新作出行政复议决定；
4、六国土资复（2016）1号《行政复议决定书》，证明被告以上一次理由完全相同的理由驳回原告的申请，没有履行自己的法定职责。上述证据材料均已随案移送本院，二审中上诉人、被上诉人重审了一审时的质证意见，经审查一审法院对案件事实和证据的审查认定符合法律规定，本院予以确认。本院认为，本案当事人争议的焦点是涉案的国有土地使用权出让合同是否行政合同，以及对该土地出让合同有异议能否申请行政复议的问题。国有土地使用权出让合同由土地行政管理部门与土地使用者签订，适用国家土地管理法律、行政法规和部门规章对其进行规范、调整，并由土地行政管理部门对合同的履行进行监督管理，是一种比较典型的行政合同。行政合同属于行政行为的一种，当事人认为行政行为侵犯其合法权益有权申请行政复议。涉案的《国有土地使用权出让合同》由裕安区国土资源局与景润公司签订，景润公司对该土地出让合同不服，有权向上级行政主管部门申请行政复议。市国土局认为不属于行政复议范围，作出的不予受理决定与法相悖，一审法院判决予以撤销正确，本院予以维持。市国土局上诉所持“不是行政合同、不属于行政复议范围”的理由不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人六安市国土资源局负担。本判决为终审判决。
审判长 颜 凯审判员 张西湖审判员 刘莹洁二〇一六年十一月十四日书记员 崔世敏
