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试论项目项目申请报告的编写与专家评估
（2017年10月升级版）
作者 于国续
内容摘要：国务院和国家发改委2014年发布的《政府核准的投资项目目录》和《政府核准投资项目管理办法》，进一步明确了当前政府核准投资项目核准的重点。
项目申请报告是项目核准的基础，专家评估是政府核准的重要咨询依据。为规范当前的项目申请报告的编写和评估工作，作者根据自己对相关文件的学习和领会，并结合个人参与的审查和编写的实践，对项目项目申请报告的编写与专家评估提出了自己的观点，以期为项目核准工作尽其所能。本文是在2014年11月版和2015、2016年修改版的基础上，根据2017年10月前最新发布的政策进行的修改和补充，形成2017年10月升级版。
关键词：核准 项目申请 评估
2016年至2017年10月间，国务院和国家发改委陆续发布了关于项目校准的政策文件，主要有：
2017年3月8日发布《企业投资项目核准和备案管理办法》国家发改委令第 2 号令，自2017 年 4 月 8 日起施行。同时明确《政府核准投资项目管理办法》（国家发展改革委令第11 号）同时废止。
2016年12月12日国务院发布《关于发布政府核准的投资项目目录》（2016年本）的通知，国发〔2016〕72号，自发布之日起执行。国务院于2014年10月31日发布的《政府核准的投资项目目录（2014年本）》即行废止，2017年4月 13日《国家发展改革委关于发布项目申请报告通用文本的通知》发改投资〔2017〕684号，同时明确《国家发展改革委关于发布项目申请报告通用文本的通知》（发改投资〔2007〕1169号）即行废止。
在项目核准政策上，这些文件与2016年之前发布的文件有较大的调整。为适应项目核准政策的调整，进一步贯彻执行政府核准的投资项目核准的重点和核准的放权，把握好项目核准的程序和质量，有必要对笔者编写的“试论项目项目申请报告的编写与专家评估”（2014年11月版和2015、2016年修改版）进行升级。
项目申请报告是项目核准的基础，专家评估是核准的重要咨询依据。根据笔者的实践，项目申请报告的编写和专家评估工作，与目前进行的投资体制改革和
行政审批制度改革，加大简政放权力度的形势，尙存在一定的不协调。为规范当前的项目申请报告的编写和评估工作，作者根据自己对相关文件的学习和领会，并结合个人参与的审查和编写实践，对项目项目申请报告的编写与专家评估提出了自己的观点，以期为项目核准工作尽其所能，限于水平，不当之处，敬请批评指正。
1、项目申请报告编制与评估（审查）的背景 1.1 历史回顾（2014年前）
1）2004年7月16日，国务院发布了《关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号），决定“对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制”，明确“企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告”。
2）为落实国务院[2004]20号文度与之相配套，国家发改委于2004年9月15日发布了《企业投资项目核准暂行办法》，国家发改委19号令（现已废止）。
3）2004年，国家发改委发布了《企业投资电力工程项目核准细则（试行）（征求意见稿）》（以下简称电力细则，未检索到正式稿）是配套国务院[2004]20号）和国家发改委第19号令的。2004开始，火电项目的申请报告基本上按电力细则编制（现已弃用）。
4）2007年5月28日国家发改委发布了《国家发展改革委关于发布项目申请报告通用文本的通知》发改投资[2007]1169号（以下简称通用文本）。该通知是配套国家发改委第19号令的，现已废止。
5）在2007年以后编制的火电项目的项目申请报告，正文部分均采用通用文本，已不再采用电力细则，但保留了“火电工程项目项目申请报告附表”。
6）国家发改委于2008年6月2日发布了《关于企业投资项目咨询评估报告的若干要求》和《企业投资项目咨询评估报告编写大纲》2008年 第37号公告，用以规范项目申请报告的评估工作。
7）国家发改委于2012年8月16日印发《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资 [2012]2492号），第二条“国家发展改革委审批、核准或者核报国务院审批、核准的在中华人民共和国境内建设实施的固定资产投资项目(简称“项目”下同)，适用本办法”。第三条 “．．．．．．社会稳定风险分析应当作为项目可行性研究报告、项目申请报告的重要内容并设独立篇章”。
8）国家发改委于2014年5月14日发布第11号令《政府核准投资项目管理办法》（自2014年6月14日起施行）（以下简称11号令），指出“本办法自2014年6月14日起施行（现已废止）。《企业投资项目核准暂行办法》（国家发改委第19号令）（以下简称19号令）同时废止。
9）2014年12月10日《国务院办公厅关于印发精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案的通知》(国办发〔2014〕59号)，要求对于属于企业经营自主权的事项，一律不再作为企业投资项目核准前置条件，并要求2014年底前公布取消。
10）2014年12月31日国家发展改革委中央编办《关于一律不得将企业经营自主权事项作为企业投资项目核准前置条件的通知》 发改投资[2014]2999号，进一步明确一律不再作为企业投资项目核准的前置条件的详细目录。
11）2014年10月31日，国务院关于发布政府核准的投资项目（2014年本）的通知，国发〔2014〕53号（现已废止）。
1.2 截至2017年10月的最新文件
1）2016年12月12日国务院关于发布政府核准的投资项目目录（2016年本）的通知，国发〔2016〕72号，自发布之日起执行。
2）2016年11月30发布《企业投资项目核准和备案管理条例》中华人民共和国国务院令第673号，自2017年2月1日起施行。
3）2017年3月8日发布《企业投资项目核准和备案管理办法》中华人民共和国国家发展和改革委员会令第 2 号令（以下简称发改委2号令），自2017 年 4 月 8 日起施行。同时明确《政府核准投资项目管理办法》（国家发展改革委令第11 号）同时废止。
4）2017年4月 13日《国家发展改革委关于发布项目申请报告通用文本的通知》发改投资〔2017〕684号（以下简称2017年通用文本），同时明确《国家发展改革委关于发布项目申请报告通用文本的通知》（发改投资〔2007〕1169号）即行废止。
2、项目申请报告编制与评估的原则 2.1 编写
1）项目申请报告主要内容应满足发改委2号令第十九条的要求。
项目申请报告应当主要包括以下内容：
（一）项目单位情况；
（二）拟建项目情况，包括项目名称、建设地点、建设规模、建设内容等；
（三）项目资源利用情况分析以及对生态环境的影响分析；
（四）项目对经济和社会的影响分析。
项目申请报告通用文本由国务院投资主管部门会同有关部门制定，主要行业的项目申请报告示范文本由相应的项目核准机关参照项目申请报告通用文本制定，明确编制内容、深度要求等。
2）项目申请报告格式及内容深度还应满足2017年通用文本的要求包括附件1和附件2。
3）关于项目概况
发改委2号令强调项目申请报告应重点阐述项目的外部性、公共性等事项，包括维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公众利益、防止出现垄断等内容。项目的市场前景、经济效益、资金来源、产品技术方案等均由企业自主决策、自担风险，项目核准机关不得干预企业的投资自主权”。
2017年通用文本附件2强调，项目概况，包括“项目的市场前景、经济效益、资金来源、产品技术方案等内容，只是供项目核准机关在核准审查过程中了解情况，不必在项目申请报告中进行详细分析和论证”。项目概况是为拟建项目的核准咨询评估提供项目背景基础。
为此，项目申请报告中有关项目概况的内容，不应过多引用可研报告的论证比选过程，应予精炼和简化，篇幅不应过多。
需要提醒的是2014年左右有些项目单位提交审查的项目申请报告，项目概况大量引用甚至照搬可研报告、加入了带有审批制色彩的附表，对可研的支持性文件不加筛选的照搬，致篇幅过于冗长，竞达300多页，而核心内容只有区区30多页，完全是本末倒置。至今，项目单位提交审查的项目申请报告虽然有所改善，但仍是不容忽视的。
4）项目申请报告应提供评估（审查）的必要信息。根据发改委2017年2号令，项目核准机关主要根据以下条件对项目进行审查：
“第三十五条 项目核准机关应当从以下方面对项目进行审查：
（一）是否危害经济安全、社会安全、生态安全等国家安全；
（二）是否符合相关发展建设规划、产业政策和技术标准；
（三）是否合理开发并有效利用资源；
（四）是否对重大公共利益产生不利影响。”
为此项目申请报告的内容深度应与其对应展开论述，为评估（审查）提供必要的信息，这是项目申请报告的核心内容和重点所在。
5）目前项目申请报告推荐的目录结构
根据2017年通用文本的内容深度要求和层次结构，建议的项目申请报告的目录结构如下：
一、项目申请报告文本
第一章 项目单位及拟建项目情况 1.1 项目单位情况 1.2 拟建项目情况 1.2.1 项目概况 1.2.2 相关发展规划 1.2.3 产业政策与行业准入 1.2.4 前置性要件落实情况 第二章 资源开发及综合利用分析 2.1 资源开发方案 2.2 资源利用方案 2.3 资源节约措施 第三章 生态环境影响分析 3.1 生态和环境现状 3.2 生态环境影响分析 3.3 生态环境保护措施 3.4 特殊环境影响 第四章 经济影响分析
4.1 社会经济费用效益或费用效果分析 4.2 行业影响分析 4.3 区域经济影响分析 4.4 宏观经济影响分析
第五章 社会影响分析 5.1 社会影响效果分析 5.2 社会适应性分析 5.3 社会稳定风险分析 5.4 其他社会风险及对策分析
二、附件
三、附图 2.2 专家评估（审查）2.2.1评估专家
对项目申请报告的专家评估结论是为核准机关核准项目提供的重要咨询依据。咨询单位在接到评估任务后，首先要选择评估专家。
正如前所述，专家评估的重点应是从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断和不正当竞争等角度进行评估论证，项目的技术方案的合理性和可行性等不是评估的任务。评估专家应按照客观、公正的原则对所参与的项目提出审查意见，并对该意见负责。
为此，评估专家的人选除了应具有相关行业的专业技术背景及良好的职业道德外，重要的是尚应熟悉项目核准的有关法律法规、政策规范，最好还具有编写项目申请报告和（或）参与评估的经历和丰富的实践经验，以便按评估的核心内容和重点，对项目申请报告提出准确的评估意见。评估专家应避免在企业自主决策、自担风险的内容，特别是在技术方案的合理性和可行性的细节上花费过多精力。2.2.2 评估要点
1）形式评估
主要包括对项目申请报告的格式和内容深度进行评估；核实申报材料是否齐全或是否符合有关要求，包括附件出文单位的级别是否适当等等。
核查前置要件的支撑文件是否齐全，经鉴别对于属于企业自主决策、自担风险的支撑文件建议予以删减。
2）要素评估
根据发改委2017年2号令，项目核准机关对于“项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技 术方案等，应当依法由企业自主决策、自担风险，项目核准、备案机关及其他行政机关不得非法干预企业的投资自主权”。重点从以下方面对项目进行审查：
（一）是否危害经济安全、社会安全、生态安全等国家安全；
（二）是否符合相关发展建设规划、产业政策和技术标准；
（三）是否合理开发并有效利用资源；
（四）是否对重大公共利益产生不利影响。” 3 附件、附图 3.1 项目申请报告附件 3.1.1 核准前置要件
根据发改委2017年2号令，项目核准前置要件在《国务院办公厅关于印发精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案的通知》（国办发〔2014〕59号）和国家发展改革委中央编办《关于一律不得将企业经营自主权事项作为企业投资项目核准前置条件的通知》（发改投资[2014]2999号）的基础上进行了大面积的精简。
发改委2017年2号令第二十二条明确：
项目单位在报送项目申请报告时，应当根据国家法律法规的规定附具以下文件：
（一）城乡规划行政主管部门出具的选址意见书(仅指以 划拨方式提供国有土地使用权的项目)；
（二）国土资源(海洋)行政主管部门出具的用地(用海)预审意见(国土资源主管部门明确可以不进行用地预审的情形 除外)；
（三）法律、行政法规规定需要办理的其他相关手续（根据国办发〔2014〕59号，对于发电项目，此项无要求）。3.1.2 申报单位资质
营业执照（三证或五证合一）3.2 附图
项目申请报告一般需要附总平面布置图。4 小结
4.1 项目申请报告的编制
1）项目申请报告主要内容应满足发改委2号令的要求。
核准重点的调整和项目核准放权到省级或地方政府核准后，项目申请报告的编写和审查应适应简政放权的形势，与时俱进，把握好核准的程序和质量。
2）项目申请报告格式及内容深度还应满足满足2017年通用文本的要求包括附件1和附件2。
3）项目申请报告的编制与评估应对项目的外部性、公共性等事项，包括维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公众利益、防止出现垄断等内容进行重点阐述和评估。“外部性、公共性”事项是项目申请报告的核心内容和重点所在。
4）对于项目的“内部性”因素，即项目的市场前景、经济效益、资金来源、产品技术方案等内容，均由企业自主决策、自担风险。项目申请报告引用可研报告和有关专题报告的相关内容，只是为项目申请报告提供项目背景。项目概况的内容，不应过多引用可研报告的论证比选过程，应予精炼和简化，篇幅不应过多。4.2 项目申请报告的评估
1）项目申请报告的评估专家应熟悉项目核准的相关法规、政策和标准规范，最好还具有编写项目申请报告和（或）参与评估的经历，具有一定的行业专业背景，以便按评估的重点提出准确的评估意见。
2）项目申请报告的评估的重点应是从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断和不正当竞争等角度进行评估。
3）项目的技术方案的合理性和可行性等不是项目申请报告评估的任务，应避免在企业自主决策、自担风险的内容，即在技术方案的合理性和可行性的细节上花费过多的时间。
4）项目申请报告的附件，应重点突出土地资源利用等核准前置要件的支持性文件，对于企业经营自主权事项的支持性文件经辨别和筛选后可以从简。4.3 说明
本文系根据2017年10月之前国务院和国家发改委最新发布的文件编写，今后国家如有新的文件或地方政府制定有有关的规定，项目申请报告编写时应予以贯彻执行。
