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法律援助理论调研研究
法律援助制度改革思考
------重庆市秀山县法律援助中心 马学林 张斌
1内容摘要：法律援助制度是现代社会文明进步的标志，它符合我国发展社会主义民主、健全社会主义法制的要求。我国的法律援助制度于1994年初萌芽，经过1996年的《刑事诉讼法》和《律师法》在法律上确认，至2003年9月国务院《法律援助条例》颁布实施而正式建立，加之2012年2月21日司法部部务会议审议通过《办理法律援助案件程序规定》，可谓对法律援助体系的进一步完善。在以“依法治国”为主题的十八届四中全会背景下，法律援助必将更加绽放光彩，法律援助制度改革势在必行。
关键词：法律援助 制度 改革 思考 重构
法律援助这一新兴法律制度已成为我国法律体系中的一个有机组成部分，并在政治、经济和社会生活中发挥着越来越重要的作用。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“完善法律援助制度“的任务，但是，由于这项制度建立时间尚短，受实践上不成熟和认识上初浅的限制，仍有许多不够完善之处，在一定程度上影响了法律援助制度在推进加强和创新社会管理中作用的充分发挥，有必要改革。
一、完善法律援助机构框架
法律援助制度应由权力机关设立的专门部门来统领3。由人大部门权力机关的专门机构来统一领导、协调司法机关、政府相关部门和社会力量及资源，符合我国宪法和政体，能较好地解决和处理在法律援助体系中政府和司法机关之间的关系。同时，按现行法律援助制度的设计安排，省(自治区、直辖市）级、地市级法律援助机构既要具体办案，又要行使行政管理职能。行使行政管理职能要有行政权能，按行政法原理，非行政主体要行使行政职权要么被权力机关授权，要 12 作者简介：马学林 秀山县法律援助中心，联系电话***，邮箱：963310685@qq.com 张斌，秀山县司法局副局长，*** 3吴健，《对法律援助制度改革的几点思考》，《江海纵横》，2009年第一期 法律援助理论调研研究
么受行政主体依法委托，而现行法律、法规并没有授权法律援助中心行使监督管理某一区域内法律援助工作的职权，《法律援助条例》系行政法规，它也没有规定司法行政机关可以委托法律援助中心代为行使对法律援助工作的监管管理职能。如果由人大的专门机构来统领法律援助工作，并通过专门立法设立或授权某一社会组织行使管理法律援助的社会事务职能，则可从法理上解决这一问题。另外，随着法律援助范围的扩展，必然会发生涉及诉讼或非诉讼的行政案件，如果法律援助中心系行政主体或受行政主体委托，依法理不得代理状告行政主体的案件，如果法律援助中心代理受援人，一则受援人无异于“与虎谋皮”，二则法律援助中心构成双边代理，会失去公信力。如果这一中心变成由权力机关依法设置的独立于政府等行政主体和司法机关的部门或机构，则情况完全不同，法理上没有任何障碍。
二、必须重新配置法律援助资源
重新配置法律援助资源，包括国家力量的整合，社会力量的推动，财力人力的保障等。从国家力量的进一步整合看，《法律援助条例》出台后，法律援助服务局限于法庭诉讼过程和非诉讼事项的帮助，忽视了在刑事侦查阶段和法庭诉讼前对犯罪嫌疑人及有需要法律援助的人群的帮助4。如果将司法救助纳入到法律援助，且援助行动由一个机构统领，则完全有可能像不少国家那样，在刑事侦查机关、检察机关和法院设立值班律师办公室，为那些遭到警察和侦查人员询问的人或者在庭审前需要帮助的人群提供免费的及时的法律咨询和帮助。
三、必须制定专门的法律援助法
我国法律援助工作近几年取得了显著成就，但同建立法律援助制度有数百年历史的西方发达国家比较起来，我国的法律援助制度起步很晚，尚处在一个探索阶段。纵观世界范围内那些法律援助制度比较发达的国家，都有健全的法律援助体系作保障。我们应从我国实际情况出发，结合国情，开阔视野，借鉴西方国家的法律援助制度，制定专门的《法律援助法》。把分散在宪法、民事诉讼法、刑事诉讼法和部门法、地方法有关法律援助的规定集合于专门法中，根据实践时发现的当前法律援助制度里欠缺的问题，重新定夺，与时俱进，因地制宜。专门法中应当包括法律援助的性质、任务、类型、服务人员的权利义务和责任以及奖惩 4 白春花 ,《论中国法律援助制度的国家责任》，[期刊论文]-湖南第一师范学报2005(2)法律援助理论调研研究
机制，对经费管理、“经济困难”全国标准等问题加以明文规定。对整个弱势群体适用同一部法律法规不能照顾到每类个体。建议对残疾人、经济困难群体、老年人、妇女、未成年人、农民工的法律援助“量体裁衣”，分别制定有关的法律援助法规。为了适应法律援助国际化的发展趋势，我们在援助国内弱势群体的同时，也应该关注国际弱势人群，在法律中添加用于解决外国人法律援助案件的法律法规。
四、法律援助经费保障问题与对策
（一）法律援助经费收入来源构成和补贴支出两个标准。一方面有省级财政和地方财政对法律援助进行经费保障，但法律援助经费在支付时又依据不用的标准进行“补贴”，这样造成了当地截留了大部分或部分法律援助经费，给法律援助事业和工作开展带来极大的隐患。这也是当前全国各地普遍存在的棘手和瓶颈问题。
对此中央应统一制定标准，规范经费收入和支出。对用两个标准以各种理由截留挪用法律援助经费的行为和个人给予法律制裁，才能从源头杜绝经费用到实处而不是泛泛而谈。
（二）不同主体办案支付办案补贴不统一的问题。按照现行各地办理法律援助案件的主体主要可分为社会力量（律师事务所和法律服务所人员、高校志愿力量）和法律援助机构专职人员（法律援助工作者）两种，在争取经费时按照一个标准向上“争资”，在发放时搞区别对待，这样对各地经过经过近十几年发展培养壮大的法律援助专业机构人员是极大的浪费和极大的不公平，基于法律援助机构人员的“特殊身份”，有的事业编有的参公身份但对于法律援助工作都是兢兢业业，但办理案件的补贴待遇却是截然不同，造成法律援助队伍人才的浪费和法律援助经费的极大浪费。好钢没用在刀刃上，经费被挪用。
建议研究指定专门的法律援助机构办理法律援助案件支付补贴办法，一方面要事实就是、因地制宜，一方面要兼顾公平和效率，体现这类人群的价值，从而极大的发挥这支专门专业的法律援助力量的最大价值和积极性。参照社会力量办理标准与补贴支付办法通过中央部门专门立法予以规范，杜绝了各地“私立法“，截留克扣法律援助机构人员办案补贴。法律援助理论调研研究
五、法律援助专业化发展中存在的问题5
法律援助是一项专业性很强的工作，实现规范与专业化是法律援助工作发展的一个永恒主题，只是在不同的发展阶段有不同的要求。各地积极开展法律援助专业化建设取得了一定成效，但由于主观或客观的原因，法律援助专业化建设现状与工作实际需要相比仍有一定差距，主要表现在以下几个方面：
（一）基层法律援助机构经费短缺和经费监管机构不健全从根本上制约了专业化建设的进程。
西部一些省份基层法律援助机构自成立以来基本依靠中央或省级财政的拨款或中国法律援助基金会等社团组织的资助款项，本级政府经费投入问题长期得不到解决，有些省市还取消了法律援助人员的办案补贴，对法律援助工作开展无疑是雪上加霜，与我国的国情和群众对法律援助的渴求期待不同步。极个别的省份反映由于经费严重不足，少数机构被迫以案养案，通过办理收费案件所得维持机构运转。由于经费紧张，相当部分区县级法律援助机构没有专门的接待室，既不利于保护当事人的隐私，也影响正常工作的开展。一些法律援助中心所处的楼层较高，没有无障碍措施，不利于残疾人等行动不便的群众前来咨询或申请法律援助。大部分基层机构没有专门的档案室。
法律援助经费监督力度亟待加强。多数地方法律援助机构没有独立建账，由司法行政部门统筹开支，存在司法行政机关或多或少占用、挪用法律援助经费，法律援助机构不能按时足额发放办案补贴等问题。
（二）法律援助机构专业化建设中存在的问题比较突出，机构性质及职能定位需要进一步研究。
目前较多的问题是法律援助机构性质定位。性质定位不清不仅导致上下级法律援助机构之间管理体制不顺，还影响了优秀的人才加入法律援助队伍。一些事业性质的法律援助机构工作人员工资待遇上与同属于司法行政部门的行政编制人员有较大差别，导致法律援助机构人员不稳定，业务骨干缺乏。
法律援助机构名称不统一。部分区县级法律援助机构名称为“法律援助律师事务所”。或者“法律援助中心”和“律师事务所”两块牌子并存，很容易使群众对免费的法律援助和市场化的法律服务产生混淆。少数机构甚至没有挂法律援 5张文海，《法律援助专业化发展问题研究》，中国法律援助网，2010.10.28 法律援助理论调研研究
助的牌子。个别地方区级机构设置了两套体系，法律援助管理科和法律援助中心并存，运转并不顺畅，法律援助管理部门职能作用并没有充分发挥，增加了工作环节，影响了工作效率。区县级机构的主要职责是受理、审查、指派、办理案件，一个机构完全能够承担，是否有必要在区县级机构设置两套体系值得进一步考虑。6
相当部分法律援助机构编制缺乏，没有专职的法律援助人员，现有人员的知识结构、业务能力与工作岗位要求不相适应。还有一些机构的人员配备由司法局内部调剂解决。外来人口集中地区法律援助机构严重缺编，人员超负荷工作的现象普遍存在。一些地方把关不严，不具备管理和办案能力的人员进入到法律援助的队伍。
法律援助工作站如何充分有效发挥职能也需要进一步探索。目前，工作站在受理法律援助申请和进行非诉讼援助等方面开展了一些工作。工作大多依托司法所成立，工作人员身兼数职，工作职能之间存在交叉。一些地方法律援助案卷和人民调解案卷混合放置、区分不明显。人民调解和法律援助的宗旨都是解决纠纷，司法所工作人员在处理一起纠纷中可能具有多重身份。如何充分发挥法律援助工作站的职能作用，理顺法律援助和人民调解、安置帮教等职能之间的关系需要重点思考和解决。
（三）法律援助办案质量有待于进一步提高，质量监督力度有待于进一步加大。
部分法律援助人员思想认识不到位，不会见被告人即提供辩护意见，庭审准备不够充分，不能全面收集证据，代理意见和辩护词简单。一些法律援助人员的法律知识和业务水平难以适应专业化法律服务的需求。有的区县反映犯罪嫌疑人或被告人往往被羁押在偏僻地区，交通十分不便，会见当事人困难，有时仅靠阅卷就提供辩护意见。法律援助办案补贴标准普遍较低，不足以支付办案成本，需要办案人员垫付办案费用，单方面强调法律援助义务难以有效调动律师、基层法律服务工作者的积极性，在很大程度上影响了法律援助服务质量。
法律援助案件质量监督不到位。一些法律援助机构没有专门的案件质量监督制度，或者是有制度但不能做到严格执行。案件指派后缺乏对案件的后续跟踪和 6 《中国司法》2007年第四期，法律出版社 法律援助理论调研研究
监督指导，对当地有影响的疑难复杂案件集中研究论证不足，监督手段有限。
（四）法律援助机构衔接机制需要进一步加以规范和完善。
一些法院在实施司法救助时，对法律援助机构受理的案件没有做到免除审查和缓交、减交诉讼费用。少数群众因交不起相关费用，不能及时立案和取得相关证据材料，甚至有的案件在审理过程中面临撤诉的困境。刑事法律援助中，犯罪嫌疑人或被告人不知道有申请法律援助的权利，诉讼权利保障无从谈起，法律援助人员会见被告等方面仍存在一定障碍，部分地方仍按照相关手续、层层报批，到相关单位查阅复印案件材料时仍被收取一定费用，法律援助成本居高不下，一些案件只能通过法律援助机构进行个案协调，部门之间未建立长效工作机制。
六、进一步推动法律援助专业化发展的对策建议
（一）提高思想认识，以改革创新的精神投入到专业化建设中。
法律援助与构建社会主义和谐社会紧密相关，法律援助在实现民主法治、公平正义等方面具有独特的功能和重要作用。法律援助机构要认识到专业化工作的重要性和长期性，立足现状，抓住工作中的薄弱环节破题，以改革创新的工作面貌不断开创法律援助新局面，努力使各个阶段法律援助发展状况与群众的法律需求相适应，与经济社会发展相适应7。
（二）加强法律援助队伍建设，理顺内部管理体制，推动机构专业化发展。针对目前普遍存在的法律援助机构性质、人员编制不一的问题，司法部要继续与编办、人事部、财政部沟通协调，争取早日出台相关政策，推动法律援助机构专业化建设。同时，地方司法行政机关也要加强与相关部门之间的沟通协调，逐步解决本地法律援助机构人员规范管理问题。对于西部地区存在的人员不足问题，可以通过发展壮大法律援助志愿者队伍等措施加以解决。
（三）完善法律援助规章制度体系，确保已经制定的规章制度得到切实的贯彻执行。
制度建设和狠抓落实是法律援助机构专业化运行和保障办案质量的两个关键因素。目前法律援助的建章立制工作还不能满足实际工作的需要。表现为还没有形成完整的制度体系，一些机构“重硬件轻软件”，在重要工作环节缺乏必要的制度对其加以规范，影响了法律援助的高效运行。在实际工作中，要确保各项 7 《中国司法》2009年第二期，法律出版社 法律援助理论调研研究
制度落实到位。一些地方工作不规范，不是因为缺少制度，而是因为在工作中将规定置于一边，自行其是。要将“纸上的制度”变成“规范实际操作的制度”，就必须牢固树立办案质量是法律援助的生命线、办案数量服从办案质量的意识，自觉地践行各项规章制度，为人民群众提供合格的法律援助服务8。
（四）完善法律援助工作衔接机制，优化法律援助外部环境。
目前，法律援助机构与相关部门的工作衔接不畅、相关规定得不到全面的贯彻执行是比较普遍的现象。为此，司法行政机关和法律援助机构要借助各种机会、采取多种方式向有关部门宣传《法律援助条例》及配套规定，通过具体的协调工作，争取他们的理解和支持。特别要研究制定执行有关规章的操作性规定，形成协调配合的长效工作机制。要发挥人大、政协监督和参政议政的职能作用，督促政府及相关部门职责的落实。要积极争取人大、政协对法律援助工作的调研和考察，形成全社会共同关心法律援助的局面。
（五）完善司法行政机关对法律援助工作的监督管理体制和法律援助机构的服务体制。
司法部已经明确授权法律援助中心对全国法律援助工作进行监督和管理，而对于省级法律援助管理机构，考虑到我国财政实行分灶吃饭、分级管理和部分法律援助案件由地方办理难度较大的实际情况，可以组织和协调处理高级法院指定辩护的案件和一些在本省影响较大、地方法律援助机构办理确有困难的案件，但要明确不能由这些机构内部的工作人员办理。
《法律援助条例》中规定法律援助机构的服务体制可以“根据需要确定”，是指各直辖市、设区的市和县级地方司法行政部门确定本行政区域内的法律援助机构的布局和数量，经济落后、律师资源稀缺、目前设立法律援助机构确有困难的地区，司法行政部门可以指派本部门内专业人员代行法律援助，也可以委托律师事务所组织实施。法律援助机构相互之间是平等的服务主体，没有层级差别。
（六）以政府投入为主导、多渠道筹措资金、完善法律援助经费监管机制，为专业化建设提供强有力的物质保障。
必要的经费是法律援助制度存在的物质保障。没有足够的经费投入，法律援助就有可能成为一句空话。务必要提高法律援助专职人员的待遇。虽然《法律援 8金源 适应新形势新要求进一步提高法律援助工作水平 [期刊论文]-出国与就业2009(16)法律援助理论调研研究
助条例》规定“县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支付，保障法律援助事业与经济、社会协调发展”，但就目前来看，法律援助资金严重匮乏却是个不争的事实。解决这一问题，除依靠政府加大投入，保障一定比例的主要资金外，必须完善机制，加大宣传，多方位、多渠道的筹措资金。这样，才能更好地满足广大公民对法律援助的需求。
笔者认为想单纯依靠政府的财政拨款实施法律援助显然有些力不从心，只有通过多种方式筹集资金，才是解决这一问题的关键。可以依靠以下几种渠道：
第一，财政拨款。这是占主导地位的基金模式，各地方政府要加大法律援助资金的投入力度，不能仅依靠中央财政的拨款。《法律援助条例》虽然规定了县级以上人民政府应当提供财政支付，但是，目前绝大多数法律援助所需要的经费尚未纳入地方财政预算，这点急需改善。必须保证各级政府将法律援助资金列入到财政预算之中，每年按时按量拨款，而且该经费不必经过申报审批程序，可以成立专门小组或派专人监管，保证专款专用。中央财政拨款应更多地用来缩小由于各地区经济发展不平衡所带来的地方政府拨付援助经费上的差距，从而使不同地区的公民享受一定程度上的平等待遇。
第二，专项提取。从律师协会、公证员协会、法官协会、检察官协会等社团的会费中提取一定比例的资金，由各地司法行政机关会同律师协会共同确定每个律师应当资助的份额，以体现专业协会和专业人员对社会应承担的责任和应尽的义务。
第三，社会捐赠。法律援助既是一种国家行为也是一项社会公益事业。虽然我国已在1997年5月成立了法律援助基金会，专门负责募集、管理和计划使用国内外包括单位、团体、个人的捐赠，并通过开展公益活动，如义卖、晚会义演、社会募捐等方式筹集辅助法律援助事业。但笔者认为，目前的宣传力度仍然不够，应广泛开展宣传活动加大舆论引导，使全社会都了解法律援助工作的意义，关心支持法律援助工作，尽其所能捐赠资金。
第四，被援助人赞助。《司法部关于开展法律援助工作的通知》第八条规定：“受援人因需援助案件或事项的解决而获得较大利益时，应当向法律援助机构支付服务费用。”即要求被援助的民商事案件的当事人，在诉讼结束之后，从自己胜诉所取得的资金总额中，拿出一定比例，如2%或5%，作为支持国家法律援助法律援助理论调研研究
事业发展的赞助金。尽管如此，能够保证这样做的寥寥无几，可以借助香港“法律援助指导计划”的有关做法，由受援人在获得法律援助的同时，签署“承诺书”，表明其在胜诉获利后愿意付给法律援助中心一定比例的服务费用，以保证这一规定落到实处9。
第五，在经济发达地区实行律师交纳法律援助金制度。是指律师每年交纳一定数额费用作为法律援助专项经费的制度。对发达地区律师尤其是其中客观上没有履行法律援助义务的律师要求其交纳法律援助金是可行的。2003年专职律师承办一件法律援助案件的经费仅为308.21元，不足与支付律师在办理法律援助案件时所需的交通费、差旅费、通讯费、文印费以及调查取证费，更为重要的是，律师在承办法律援助案件的时候付出了昂贵的机会成本——律师在承办案件的时候丧失了承办其它有偿案件的机会。假定律师在可以从有偿案件中获利5000元，即其机会成本的货币表现为5000元，远高于律师所获得的办案经费308.21元，作为理性经济人的律师权衡利益之下难免内心不愿承办法律援助案件，这也是社会律师缺乏办理法律援助案件热情的重要原因。实践上，青岛、桂林、北京等城市已经实行了这方面的做法，并收到了律师的欢迎和好评。
第六，发行法律援助福利彩票。司法部法律援助中心曾同有关部门协商争取在福利彩票公益金中划拨一定比例用于法律援助事业，这个想法目前因现有的所有福利彩票公益金都已有规定用途而没有实现。既然已有的彩票公益金都有规定的用途，那么可以考虑发行法律援助福利彩票。这样一方面可以彰显法律援助的公益性，促使社会公众意识到自己对公益事业的社会责任；另一方面，彩票本身包含的不菲奖金也足以吸引布满中奖期待的公众踊跃购买。按照通行国际经验，一个国家正常的彩票销售发行规模大约为其国内生产总值的1%左右。以此计算，我国彩票发行潜力可达1000亿元。发行法律援助福利彩票是可行的。
第七，其他途径。除了以上方式，法律保险制度惩罚性损害赔偿费、提交对执业律师的强制性免费服务要求等，都可以成为实施法律援助的资金来源。此外，还有学者建议将罚金、没收的取保候审保证金及其利息、对保证人处以的罚款等，也通过适当的途径用于法律援助事业。
9白春花 法律援助制度的基本理念分析--民事法律援助与刑事法律援助理论基础之比较 [期刊论文]-河南司法警官职业学院学报2003(2)法律援助理论调研研究
结束语
法律援助作为一项神圣而伟大的“民心工程”，作为法律界的“希望工程”，作为惠泽人民的“光彩事业”，法律援助制度虽然在我国的发展只有短短十几年，但取得了显著成就，诚然，我们应该看到也应该重视法律援助所面临的困境，反思法律援助制度的诸多不足和缺陷，尤其是法律援助的规范化、专业化程度不高，影响制约了法律援助工作的深入开展及法律援助制度的科学发展。法律援助制度要想走得更远，获得长足的发展与进步，早日实现与国际接轨，真正担负起围绕中心、服务大局的重要职能作用，法律援助必须向规范化、专业化方向发展。
（作者简介：
马学林，男，宁夏人，1977年生，西南民族大学诉讼法专业研究生，秀山县法律援助中心副主任
张斌，男，重庆秀山人，秀山县司法局副局长，1976年生，***）
参考文献：
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[9]周济生 论法律援助制度的国家责任 [期刊论文]-河南司法警官职业学院学报2003(2)
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