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全国法院系统 第十九届学术讨论会征文
行政诉讼时效中断制度研究 ——兼论无漏洞的司法救济
江苏省徐州市九里区人民法院
姜 旭
二００七年七月二十日
作者简介：
姜旭，男，1965年生，大学学历，曾在《人民法院报》 发表过《破产企业（房产）抵押合同无效简析》、《大中型企业有讼不诉原因之调查》；《法学天地》发表《第三人有偿担保之管窥》；《沈阳工业大学学刊》发表《基于人性尊严的无漏洞司法救济研究》；《法官之友》发表《基于司法权威的民事裁判文书论证研究》；《徐州审判》发表《关于行政诉讼庭审的思考》、《裁判文书制作之我见》；《中国法院网》发表《中国法官素质和裁判文书制作之我见》等。
论文独创声明
本人郑重声明：所呈交的论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。及我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，特此声明。
作者签名：
日期：2007年7月20日
行政诉讼时效中断制度研究
——兼论无漏洞的司法救济
论文提要：
文章以一线审判实践为背景，展开了对行政诉讼时效中断制度研究。文章分三部分研究行政诉讼时效中断制度。第一部分以无漏洞司法救济、维护社会和谐为视角，指出了目前上访等不安定因素的症结所在，论证了建立行政诉讼时效中断制度的必要性；第二部分以我国现实的需求和法律为依据论证了建立行政诉讼中断制度的可行性；第三部分提出了建立行政诉讼时效中断制度的构想。
最后得出结论 ：无漏洞的司法救济要求“有权利必有救济”，而现实却存在“有权利未必救济”，这就是司法救济的漏洞。行政诉讼时效中断制度缺失，正是造成这一漏洞的重要原因之一。建构行政诉讼时效中断制度是弥补这一漏洞之需，也是构建和谐社会的需求。建构行政诉讼中断制度首先应考量中断事由和中断效力。建议将权利人作为权利关系第三人参加诉讼、申请复议、行政复议决定、行政机关承诺满足权利人请求以及权利人被限制人身自由等，这些事实构成起诉期限的绝对中断事由，起诉期限自上述事由发生时中断，自上述事由消灭时重新起算。权利人因为管辖选择错误而被法院、行政复议机关不予受理或驳回的，行政机关同意考虑权利人请求的可以作为起诉期限的相对中断事由，权利人可选择是否补正该事由，从而使权利人获得应有的法律救济。只有不断地致力于无漏洞司法救济制度的完善，才能更好地实现行政诉讼的终极目标，才能有效遏制目前上访案件大幅度上升的势头，才能不断地接近依法治国的目标，实现构建和谐社会的宏伟目标。全文9346字。
以下正文：
数年前，作者从从业十余载的民商事审判转行从事行政审判。承办的第一件行政案件需要向中院汇报，牵扯到起诉期限。汇报中作者一口一个诉讼时效，被告知，行政诉讼无诉讼时效，应当是起诉期限。当时羞愧万分，遂留心学习，愈发迷茫，形成此文。
【案例一】李某，家住某市B区，一家五口人。2002年4月B区政府政策拆迁。由于拆迁部门的失误，没考虑李家的实际人口情况，在安排回迁房时仅按被拆迁房屋的面积给李家安排了一套38平米房子。李因此多次找拆迁部门说明情况，要求给予合理安排。拆迁部门表示“保证给你一个满意答复”，但无回音。2003 年 10 月，李某向B区人民法院提起讼，要求法院判令拆迁部门重新作出补偿决定。一审法院认为，原告已超过3个月的起诉期限，故裁定驳回其起诉。李某不服，上诉至市中级人民法院，二审法院裁定驳回上诉，维持一审裁定。1 【案例二】2004 年7月27日，家住A市C区的郝某向A市D区法院提起行政诉讼，要求撤销D区交警支队2004年4月20日作出的处罚决定。D法院经审查裁定郝某超起诉期限3个月，驳回其起诉。郝某向法庭陈述其理由：自己于2004年7月11日向A市C区法院就该处罚决定提起行政诉讼，但C区法院2004年7月26日告知其没有管辖权，应到D区法院起诉。因此，郝某认为超过起诉期限不是自身原因造成，但D区法院仍然裁定驳回郝某的起诉。2 【案例三】1997年至1998年间，束某因张贴标语、发传单，被某公安分局送至市精神病院四次，一次未被医院接收，一次送至省城鉴定未果。12 中国法院网http://www.daodoc.com/datalib/2003/NewItem/DL/DL-456401 13 法国行政法规定行政诉讼必须在受攻击的决定作出以后2个月内提起。由于起诉期间很短，为了保护当事人的利益，规定在下述情况下，可以延长起诉期间: 第一、原告在行政决定后2个月内请求行政救济，被拒绝时，在接到拒绝通知后2个月内仍可对原来的行政决定提起行政诉讼。
第二、原告在行政决定后2个月内向无管辖权的法院申诉，在其申诉被拒绝仍可向有管辖权的法院提起行政诉讼。
以上两种延长只在申请行政救济和提起诉讼管辖错误发生在可以提起诉讼期间以内，而且只能对一次行政救济和诉讼错误给予延长。11这里起诉期限的“延长”实际上是我们所称的中断。
德国《法院组织法》第60条（1）未能遵守法定期限且无过错者，依其申请应恢复期限。……(3)已延误的期限结束一年之后不得提起申请，但一年期结束前因不可抗力不能提出申请时除外。……（5）恢复期限后不可撤销。12行政诉讼时效中断制度的建构
因为诉讼时效中断制度由中断事由和中断效力构成。所以建构行政诉讼时效中断制度主要是确定中断事由和中断效力。
3.1 诉讼时效中断事由分析
建构诉讼时效中断制度的核心是建构中断事由，明晰中断事由是建构行政诉讼时效中断制度的基础。中断事由决定了中断效力及其法律后果。
3.1.1中断事由与中断效力的定义
行政诉讼起诉期限中断事由是指发生在起诉期限进行中的足以阻断起诉期限进行的能体现权利人行使权利意愿的法定事由。中断效力即上述中断事由引起的使已超过的起诉期限全部归于无效，自中断事由消灭时起，111
2王名扬著:《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第644页，第60条。
《联邦德国的先法与行政法》，德国技术合作公司和中国国家行政学院。起诉期限重新开始计算的法律效果。在起诉期限中断后，重新起算的起诉期限内再次发生中断事由的，起诉期限可以再次中断，但不得超过法定的最长权利保护期限。13
3.1.2绝对中断事由和相对中断事由
依据各种中断事由阻断起诉期限的制约力的强弱，中断事由划分为绝对中断事由和相对中断事由。绝对中断事由是指具有阻断起诉期限的绝对制约力的事由，即只要发生该事由，起诉期限就无条件的中断，待该事由消灭后，起诉期限重新起算。相对中断事由仅具有阻断起诉期限的相对制约力，发生该事由不必然阻断起诉期限进行，能否阻断最终还要取决于此后有无一个补正行为(补正行为通常为权利人一定期限内起诉的行为)，若有补正行为，则溯及至该事由发生时，使该事由确定地构成中断事由，反之，该事由则不构成中断事由。
3.2 中断效力分析
中断效力分析依据中断事由，有中断事由才产生中断效力，绝对事由和相对事由产生的中断效力不同。行政诉讼中的中断效力应该有：起诉由于管辖错误而被法院裁定不予受理的中断效力、作为权利关系第三人参加诉讼产生的中断效力、行政复议产生的中断效力和被限制人身自由的中断效力等。
3.2.1提起行政诉讼的中断效力分析
当事人提起诉讼后就会产生相应的法律后果：判决、撤诉、驳回或不予受理。根据一事不再理原则，权利人再次起诉该行政行为时法院是不会受理的。所以不存在中断效力。
3在《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第41条、42条。在不同情况下分别为2年，5年和20年。但是如果起诉由于管辖错误而被法院裁定不予受理的，该事由视为相对中断事由。因为繁杂难辨的官僚体制所产生的司法管辖的模糊不清，不应当由行政相对人承担不利的后果致使其丧失司法救济的机会。目前多数国家立法都把管辖选择错误作为中断事由，进而产生中断效力。
3.2.2 第三人参加行政诉讼的中断效力分析
第三人参加诉讼时，可分为权利关系第三人、义务关系第三人和事实关系第三人。
作为权利关系第三人参加诉讼，实践中法院常常在判决中告知权利关系第三人另行起诉。因为权利关系第三人主动参加到他人之诉中，这是其行使权利的方式。如果参加诉讼发生在起诉期限内，自然可以作为绝对中断事由，产生中断效力。
作为义务关系第三人参加诉讼，因为本诉所争议的就是义务关系第三人受益的行政行为，义务关系第三人是受益者，一般不会再行起诉，不存在中断效力。
作为事实关系第三人参加诉讼，主要目的是为了便于查清事实，不存在中断效力。
3.2.3 行政复议的行政诉讼中断效力分析
行政复议和行政诉讼是法定的两种权利救济途，行政复议所产生中断效力应视具体情况而定。
1、申请复议的期限不应长于起诉期限
申请复议的期限长于起诉期限，申请复议就可能发生在起诉期限届满之后，逻辑上荒唐且不具有人文性。权利人对复议结果仍不服(除极少的复议终局情况)，很可能会因起诉期限早已届满而丧失诉讼这一最终救济的权利，权利人获取诉讼救济的最终渠道被堵塞。这是让权利人申请复议呢？还是让权利人诉讼？申请复议期限短于起诉期限才是符合逻辑的。申请复 16 议期限长于起诉期限的规定属于司法救济的漏洞，应尽快弥补修正。
2、申请复议期限短于起诉期限的中断效力分析
在选择式、前置式下，先申请复议，复议机关在法定期限内做出了复议决定。权利人仍不服，提起行政诉讼。
《行诉法》第38条第2款规定，可以理解为立法将行政复议作为中断事由加以规定。申请复议也是法律认可和鼓励的行使权利方式。所以它具有中断效力，起诉期限自权利人收到复议决定书之日起重新起算。
如果申请复议被驳回，只有在选择管辖机关错误的情况，申请复议才能构成相对中断事由。
立法宜规定权利人可以在收到行政复议机关不予受理或驳回申请决定后一个合理期限行使权力提起诉讼。
3、向原行政机关主张权利的中断效力分析
原行政机关明确承诺满足权利人要求，构成绝对中断事由。权利人基于对行政机关信任而未行使诉权，应当被理解。
原行政机关虽未明确承诺满足请求，但同意考虑权利人请求的，可以构成相对中断事由。权利人对于行政机关的信任情绪应当予以保护。当然，对于这种中断效力的承诺，需要权利人举证。
4、被限制人身自由的中断效力分析
《若干解释》的43条规定：“因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内”。姜明安教授列举了两种情况：“一是公民所起诉的行为，就是限制其人身自由的行为，如被劳教；二是公民在起诉期限内被其他行为限制了其人身自由，如被纪委‘双轨’、‘双指’、或被刑拘等。“无论哪一种情形，”只要因限制人身自由不能提起诉讼，一律适用该条耽误期限的规定。“如果被限制人身自由期间，”公民自己或委托其近亲属已经提起了行政诉讼，这一事实足以说明，虽然人身自由被限制，但并未 17 耽误其起诉。在这种情况下，不能把人身自由被限制期间还作为耽误起诉的事由。除此以外，其他凡没有起诉的种种情况，都应作为耽误起诉的法定事由，按《若干解释》第43条的规定，不计算在其起诉期间内。”14
结 论
无漏洞的司法救济要求“有权利必有救济”，而“有权利未必救济”就是司法救济的漏洞。行政诉讼时效中断制度缺失正是造成这一漏洞的重要原因之一。建构行政诉讼时效中断制度是弥补这一漏洞需要，也是构建和谐社会的需要。建构行政诉讼中断制度首先应考量中断事由和中断效力。建议将权利人作为权利关系第三人参加诉讼、申请复议、行政复议决定、行政机关承诺满足权利人请求以及权利人被限制人身自由，这些事实构成起诉期限的绝对中断事由，起诉期限自上述事由发生时中断，自上述事由消灭时重新起算。权利人因为管辖选择错误而被法院、行政复议机关不予受理或驳回的，行政机关同意考虑权利人请求的可以作为起诉期限的相对中断事由，权利人可选择是否补正该事由，从而使权利人获得应有的法律救济。
只有不断地致力于无漏洞司法救济制度的完善，才能更好地实现行政诉讼的终极目标，才能有效遏制目前上访案件大幅度上升的势头，才能不断地接近依法治国，实现构建和谐社会的宏伟目标。
姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（全国法律硕士专业学位教育教学用书），法律出版社，2003年版，第448页。
