城镇失业保险制度的历史回顾与现实思考由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“失业保险工作思考”。
城镇失业保险制度的历史回顾与现
实思考
【摘 要】随着经济体制改革的深化，国有企业大量冗员被排出企业，成为下岗失业人员。同时，农村大量剩余劳动力涌入城市，使得大量城镇人员失业。二十世纪九十年代以来，我国城镇失业人口呈逐年上升的势头，失业率居高不下，城镇失业人员的生活保障和再就业问题成为摆在我国政府面前的一项重大而艰难的课题。因此，如何健全我国城镇失业保险制度具有重大而深远的意义。本文以我国城镇失业保险制度的构建和发展为线索，对失业保险制度的历史沿革进行回顾，进而结合现实进行分析，针对我国现行城镇失业保险制度的不足之处，本文在最后提出了进一步改革和完善的思路与对策，试图为健全我国城镇失业保险制度提供参考性建议。
一、我国城镇失业保险制度的历史回顾
失业是指具有劳动能力并有劳动意愿的劳动者得不到劳动机会或者就业后又失去工作的状态。[1]失业保险是由国家确定的一种社会保障制度，是社会保险制度的重要组成部分。通过实施失业保险可以对暂时不能实现就业的劳动者给予经济上的帮助，以保障他们的基本生活，提供再就业服务，把失业造成的消极影响降低到最低限度，缓解社会就业压力。发展和完善我国的失业保险制度，对分担失业风险，解决失业问题具有十分重要的作用。
我国的失业保险立法逐步完善，失业保险的覆盖范围也逐步扩大。随着我国经济体制改革的全面深化和市场经济的发展，1986年国务院发布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，这一规定标志着我国失业保险制度正式建立。[2]但该规定仅限于国营企业，其适用范围主要包括宣告破产企业的职工、濒临破产企业法定整顿期间被精简的职工、企业终止解除劳动合同的工人和企业辞退的职工等四类人员。1993年国务院发布了《国有企业职工待业保险规定》，其适用范围从
原来的四类人员扩大到七类九种人员，即：撤消和解散企业的职工，停产整顿企业被精简的职工，企业辞退、除名或开除的职工，宣告破产企业的职工，濒临破产企业法定整顿期间被精简的职工，依照法律、法规规定或按照省、自治区、直辖市人民政府规定享受失业保险的其他职工。实行企业化管理的事业单位职工也纳入失业保险范围。1999年劳动和社会保障部颁布了《关于事业单位参加失业保险有关问题的通知》，要求事业单位在单位所在地进行社会保险登记，按时申报并足额缴纳失业保险费。1999年国务院颁布了《失业保险条例》，该条例的实施标志着失业保险制度已形成了完整的体系，按照条例规定，国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业和各类事业单位(如学校、医院、科研院所等)都在参加失业保险的范围之内，对保障失业者的基本生活和抵御失业风险方面起到了重要作用。除上述立法之外，劳动和社会保障部还先后颁布了《关于事业单位参加失业保险有关问题的通知》、《关于调整失业保险基金支出项目有关问题的通知》等部门规章。各省、自治区、直辖市在制定地方性法规、规章和规范性文件方面也取得了明显进展。我国已初步建立起了较为完善的失业保险法律体系。但由于我国失业保险的适用范围窄，基金承受能力弱，统筹程度不高等弊端，不能完全适应建立市场经济发展的要求，经济的发展和社会的稳定都迫切需要建立一个完善的失业保险体系。
二、我国的城镇失业保险制度存在的问题
自建立失业保险制度以来，国务院已经先后颁布多个关于失业保险的行政法规。但在具体实施过程中，无论保障范围还是保障水平都不能满足社会的需要。我国失业保险存在的问题可以从制度设计上和立法规范上分为两个方面，均存在着一些不足和问题需予以完善。
(一)失业保险实施体系尚不完善
1.失业保险资金筹集筹措渠道单一，征缴难度较大
目前，我国失业保险资金的筹措渠道主要是国家财政和企业，是失业保险资金筹措渠道中的绝大部分，各地在实际执行过程中也有部分从劳动者方面筹集。
这种主要由国家和企业承担的资金负担，劳动者个人不缴纳或缴纳少量的失业保险费的方式，其结果会使得企业和国家不堪重负，造成失业保险的发展缓慢。我国法律规定缴纳失业保险金的金额仅占企事业单位以及职工工资比例的一小部分，但由于部分企业用人单位经济效益不好，面临破产，缴费的积极性不高，透明度太低，也有一些单位代扣了职工应缴保险费用，却不缴纳失业保险费，故意拖欠、拒缴失业保险费。
2.失业保险标准过低，缺乏相应的配套措施
目前我国对失业人员的配套措施并不完善，现行的失业保险制度所提供的保障能力是有限的。[3]失业保险的标准存在着地区上的不平等，在经济发达的城市和地区，失业保险金相对充裕，发放资金较多且相对公平;而经济落后地区，失业基金征缴不到位，保险金的发放差距较大。从现行规定来看，失业保险金的给付额与失业人员失业前的工资是完全脱钩的，而实际上，失业保险的缴费额是按照工资标准来计算的，用人单位按职工工资总额的一定比例缴纳，劳动者按个人工资标准的一定比例缴纳，而失业保险金的给付却完全不考虑缴费的多少，这不符合公平标准，影响到职工的缴费积极性。
3.失业保险管理体制不健全，缺乏有效的监管机制
当前我国失业保险金的领取资格审核不够严格，缺乏有效的监督机制，导致一部分人在就业的过程还领取着失业保险金。失业人员与原单位终止劳动关系，按规定办理了失业登记手续，领取失业救济金，但其重新就业后却没有办理相应的就业手续，也未缴纳劳动保险，使管理部门无法对其进行有效的管理。对人员就业情况无法真实的掌握，使得在领取失业保险金的人群中存在大量的“隐性就业”问题，失业保险金发放缺乏公正公平。由于监管不力，保险基金在管理上也存在混乱现象。各部门分别设置管理机构，造成机构重置，效率低。由于各部门所处的地位不同，难于统一协调。有的地方实行社保经办机构直接征缴，有的则由税务部门代缴，导致费用征缴的机构不统一。失业保险基金管理不统一，管理机构分散，管理层次过多，各地保障标准不一致，无法对其进行统一有效的管理，使基金管理在制度运行上出现不协调现象。
(二)失业保险立法存在不足
1.失业保险的覆盖面小，实施范围过窄
我国《失业保险条例》关于失业保险的覆盖范围，尽管比过去有所扩大，但根据我国规定，失业保障对象仅限于城镇企事业单位的职工，私营、三资企业还未完全纳入，在农村除了少数合同制工人享受有限的失业保险待遇外，大量农民工也被排斥在正式的失业保险制度之外，至于国家公务员、乡镇企业职工也不在涵盖范围内，其覆盖范围依然过窄，既不能体现失业保险的社会性特点，也不利于市场经济的发展。随着市场经济的发展，我国现阶段非公有制经济已经成为国民经济的重要组成部分，成为吸纳就业的主要渠道。因此有必要进一步扩大失业保险的覆盖范围。
2.失业保险法立法层次过低，法律责任不健全
我国目前还没有统一的社会保险法，失业保险金的缴纳、拨付、管理等主要依靠政策和行政手段进行，保险费的筹集、基金保值增值的规定也不能适应形势发展的需要。《失业保险条例》是由国务院颁布的行政法规，没有上升到全国人大常委会立法的高度，仅仅是失业保险制度实施的一个基本性法律规范，不是失业保险的基本法，法律效力不强、稳定性较差。目前，我国失业保险方面的法律法规主要是劳动和社会保障部等相关部委制定的行政规章，且有相当一部分规范表现为意见、通知等形式，还有相当一大部分是由各省市制订的地方性法规，同样缺乏法律上的稳定性、权威性和统一适用性，难以发挥法律规范的作用，无法确保失业保险的有效实施。而且部门规章、地方性法规的制定往往以维护地方或部门利益为目的，立法的技术性不强，过于原则化，缺乏可操作性。立法的不统一，导致了法律实施过程中的立法冲突和执法过程中的混乱现象。
3.失业保险统筹层次太低，抵御风险能力较弱
按照《失业保险条例》的规定，失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定。根据目前我国失业保险统筹机制，我国目前实行的是市级统筹，即把征收的失业保险基金集中到市，由
市里统一安排。虽然比起以前统筹层次有了一定的提高，但还是较低的，部分地区还实行县级统筹。[4]在许多实施失业保险制度的国家，失业保险基金主要是由中央政府进行运作的。[5]由于我国失业保险统筹层次较低，各地区经济发展水平和失业状况不平衡等原因，各省、自治区、直辖市之间失业保险发展极不平衡，存在明显的地域差异，各地在失业保险基金收支方面并不平均。经济发达的地区，企业经济效益好，就业形势好，失业保险基金较多;而经济落后地区的失业保险基金却严重不足，失业人员多，基金的支出也大，这种差异不利于统一制度和集中资金。目前失业保险基金在全国由不同机构分散管理，资金分散，提高了管理成本，失业保险抵御风险的能力减弱。这不仅影响了失业保险制度的顺利实施，更不利于失业保险基金的合理有效运用。一般来说，统筹层次越高，抵御经济波动带来的失业影响的能力越强，社会保障的互济就越有保证。[6]提高统筹层次可以发挥失业保险基金集中资金、分散风险的功能。
三、完善我国城镇失业保险制度的对策和建议
(一)强化促进就业和再就业功能
1、加大失业保险基金对再就业的支出比例。
在失业保险基金支出结构上，中国偏重单纯的生活保障，在就业指导、技能培训等促进就业方面的投入明显不足，不能有效为促进就业提供资金上的保证。
2、失业保险金的发放与再就业相联系。
要实现两者之间的联系，具体途径可以包括：对于提前就业者进行补助，补助额为提前时间段内所应领的失业保险金的一定比例，激励失业者寻找就业机会；灵活发放失业保险金，对于有可行创业计划的失业人员，可考虑一次性发放多月的失业保险金，作为其创业资金；对于不积极参加就业培训的失业人员，可以采用适当减少失业保险金或对于参加失业培训的失业者给予增加失业保险金的方法，鼓励失业人员努力提高技能，尽早就业。
3、加强职业培训。
对失业人员进行培训，是促进就业的最有效的途径。有关部门在开展培训前，必须及时掌握劳动力市场的相关信息，同时加强对培训对象具体情况的分析，采取个性化的培训和就业服务，在培训方式、培训课程、培训时间等方面，为失业
者提供多样化的选择，提高培训效果。
（二）扩大失业保险制度的覆盖面
我国失业保险制度起步较晚，覆盖面过窄，应当考虑将各种社会团体工作人员、目前尚未纳入失业保险范围的各种企业职工，包括国有企业的农民合同制工人、乡镇企业职工、个体工商户及其雇工等，都纳入到国家统一的失业保险制度中，使失业保险制度适应市场经济发展的需要，更好的发挥其作用。
还有，乡镇企业职工也被排除在国家失业保险制度范围之外。对此，为适应政治经济体制改革的需要和市场经济的发展，促进劳动力合理流动，应当将乡镇企业职工纳入到国家失业保险制度的范围之内。
（三）.建立差别费率和浮动费率相结合的费率调整机制
借鉴国外的成功经验，通过实行差别费率或浮动费率引导企业减少裁员，或通过提供补贴的方式鼓励企业在不景气时期通过缩短工时、挖掘内部潜力等方式消化富余人员，不失为一项积极有效的失业调控措施。
（四）逐步提高失业保险的水平，建立多渠道的失业保险筹资方式
失业保险的目的就是为失业者提供基本的生活保障，失业保险金的筹集是失业保险制度的主要问题。在我国必须按照政府、企业、个人三者共同负担的原则筹资失业保险金，实行个人缴费体现了权利与义务的对等，可以增强职工个人的保险意识，同时也拓宽了资金来源渠道，有利于增强失业保险基金的承受能力。
（五）加强对失业保险基金和各项制度的监管
对于失业保险基金，国家应当加强失业保险基金的监督和核查。对此，可以考虑建立起国家统一的监督机构，实行不定期监督，对失业保险基金进行审计，及时向社会公布基金的收支状况，披露相关信息，接受社会监督，逐步建立健全失业保险制度的监督体系。
（六）完善失业保险立法，提高立法层次
由于现行失业保险立法缺乏权威性和可操作性，在法律实施过程中已出现多种问题，因而需要进一步提高失业保险的立法层次，由地方立法向中央立法、由分散立法向集中立法发展，由国家出台相关法律、法规，确保失业保险的有效实施，改变失业保险法立法层次低、原则性强、权威性和强制性较弱的局面。我国应当
制定统一的《社会保险法》或《社会保障法》，目前《社会保障法》草案已经出台，具体内容还有待于进一步细化。
在失业保险金的发放和可操作性方面，建议在立法上应当规定社会保障部门建立起专门的失业保险资格审查机构，将失业者尽快进入失业保障体系后，对领取失业保险金人员进行严格的资格审查制度，强化失业保险的法律实施机制，加强对失业保险的监督管理机制。对欠缴失业保险费、对采用欺诈等非法手段领取失业保险金、对非法挪用失业保险基金、对管理不善甚至侵吞基金等违法行为，采取严格的法律制裁措施，依法追究其行政责任。
（七）提高失业保险的社会统筹层次
目前我国失业保险统筹层次低、不能抵御失业风险、调剂范围较小。为根本改变失业保险社会统筹层次较低的局面，需要统一管理机构，规范收取支付标准，提高失业保险机制的抵御风险能力，同时健全起失业保险基金的监督检查制度。还应当进一步加强劳动保障、民政、财政等各部门之间的协调和监督管理，在政策设计、资金安排等方面相互衔接。
对此，建议还应当建立起失业保险中央调配制度，在全国范围内由国家对失业保险金进行宏观把握，实行适度调剂，调剂金由各省、自治区、直辖市按照一定比例向中央缴纳，在统筹地区的失业保险基金入不敷出时，由中央调拨调剂金进行补充，同时加以地方财政补贴。
综上所述，失业保险制度作为社会保障体系的重要组成部分,我们应予以高度的重视。完善的城镇失业保险制度，牵动着整个社会发展、社会稳定的大局，它不仅是社会主义市场经济发展的需要，是完善社会保障体系的需要，同时也是维护社会稳定，共建和谐社会的需要。因此，我国应根据实际情况,借鉴其他国家经验,不断完善我国城镇失业保险制度,充分发挥失业保险制度在促进就业中的作用，从而最终达到社会的和谐发展。
答谢辞：我的论文还有许多不足之处，非常期待张老师您的批评与指正。
参考文献：
[1]曲宁,陈莉霞.我国失业保险的现状分析及发展建议[J].科技创业月刊,2008(1)[2]杜黎霞.浅谈我国失业保险存在的主要问题[J].甘肃科技，2007，(05).[3]孙祁祥，郑伟.中国社会保障制度研究[M].中国金融出版社，2005.[4]张传玲.谈失业保险制度改革[J].合作经济与科技，2006 ,6(63).[5]李哲.浅谈我国失业保险现存的问题及对策[J].农业经济2006，10(72).[6]牟军.我国失业保险制度存在的问题及其改进[J].南京审计学院学报,2006 , 3(4)：1-3
