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提升制度的执行力是反腐倡廉的法宝
关 键 词：制度 执行力 反腐倡廉
内容提要：制度建设更具有根本性、长期性的作用。中央领导多次提出，加强反腐倡廉建设要进一步加强制度建设，切实提高制度执行力。近年来，党和国家围绕加强党风廉政建设和反腐败斗争，先后制定出台了一系列规章制度，使反腐倡廉建设逐步走上了法制化、规划化、常态化的道路，但现阶段反腐倡廉制度建设仍存在着一些薄弱环节，特别是在制度执行力方面有待进一步加强。本文就现阶段反腐倡廉制度执行方面存在的问题及原因进行了深层次剖析，并结合新时期反腐倡廉工作实际，对如何提高制度执行力提出了具体建议，深刻论证了提高制度执行力会充分体现到政治、经济和社会效益等多个方面，将有效提高党员干部的制度意识和自律意识，进一步规范权力运行，维护群众利益，助推经济发展，促进社会和谐。
胡锦涛同志在中国共产党第十七届中央纪律检查委员会第五次全体会议上指出，切实抓好反腐倡廉制度建设，必须不断提高制度执行力。胡锦涛总书记的讲话切中时弊，击中了要害，这对进一步做好反腐倡廉工作具有很强的针对性，指导性，它是党风廉政建设和反腐败斗争不断取得新成效的法宝。因此，如何树立制度的权威性、增强制度的震慑力、提高制度的执行力就显得十分迫切。本文试就反腐倡廉制度执行力问题作一粗浅分析。
一、反腐倡廉制度执行方面存在的问题
执行力是制度建设的生命力。从现实来看，随着惩治和预防
腐败体系的《实施纲要》和《工作规划》的出台，我国在反腐倡廉制度建设方面已取得很大成效，省部级以上部门制定的与反腐败相关的制度性规范就有2000多件。但却出现一种尴尬的局面，就是“制度下的腐败”，一边是新制度措施不断出台，另一边却是腐败案件多发频发，影响恶劣。这说明我国反腐倡廉除了制度本身存在缺陷，操作性不强外，更重要的是制度执行不力问题，主要表现在以下几个方面。
（一）有章不循，有规不依。个别单位和少数领导干部，对上级制定的规章制度或措施视若冈闻，束之高阁。通常只用来装潢门面，写在文件上，贴在墙上，念在嘴上；或汇编成册，应付上级检查考核，而不去认真贯彻执行。有些是合自已意就执行，不合意就不执行。比如，制止公款大吃大喝、公车私用、超标准购臵公务车、超标准修建楼堂馆所等，中央纪委都曾三令五申。但一些地方和部门当作耳边风，照常我行我素，甚至愈演愈烈。
（二）蓄意变通，规避执行。对上级颁布的一些界限明确、措施强硬的制度规定，有些单位的领导者明知不能不执行，却为本单位或个人利益，借口特殊情况要特殊处理，想方设法 “灵活变通”进行规避，搞“上有政策、下有对策”。某些领导干部甚至以“约定俗成”或“潜规则”代替显规则。如规定建立收支两条线制度，取消单位“小金库”，一些有“收款权”的单位就变“体内开支”为“体外开支”，将应收款项扣除开支后再入账；为规避用车标准，低价购车后再进行豪华改装；为规避高档吃喝接待，变少数人为多数人、一餐为多餐开票报销。还有将礼品费开成办公用品费、将公费旅游变为公务考察等，花样百出。安徽
省黄山市原政协副主席吴洪明因滥用职权被查处，受审时曾直言不讳地说：“在具体工作中，很多事情是约定俗成的……这种现象现在到处都是”。
（三）双向标准，对下不对上。有些单位领导也强调制度建设，甚至也抓贯彻落实，但只对下属或他人有用，领导自已则不在执行范围内。许多领导干部出问题乃至腐败案例都说明这一点。比如，因大肆卖官受贿而落马的黑龙江省原绥化市委书记马德，在职1700多天贪污1700多万元的陕西省高速集团原董事长陈双全等，在职时都曾倡导制定了不少制度防止权力异化，有些甚至还被上级肯定，但都是只管下不管上，自己站在“圈子”外，结果反而是自己带头破坏制度，群众戏称“硕鼠玩起捕鼠夹游戏”。
（四）奖惩不明，监督乏力。一些制度仅提出“不准”或“禁止”目标要求，而没有硬性规定执行标准或监督检查措施，既不能给予执行认真、成效显著者以奖励，也无法对执行不力者予以惩戒。执行的效果全依赖执行者对制度的主观认同及个人自觉程度上，跟着主观感觉走。对其监督检查因缺乏明确标准而显得乏力，以致执行力度大小、效果好坏基本一个样，除非发生严重问题被查处外，平常情况少有追究。
二、反腐倡廉制度执行不力的原因分析
多年来，我们注重建立反腐倡廉制度，讲要求，作规定，下文件，颁布一些新的政策法规，但对制度执行却有所忽视，使制度本身失去应有的约束力和公信力，导致一些地方作风不良现象屡禁不止，腐败案件多发易发。据分析，造成反腐倡廉制度执行
不力的原因是多方面的，既有主观方面的也有客观方面的，既有体制机制方面的，也有执行者自身的因素。最基本的有以下四点：
（一）制度自身先天不足，可执行可不执行。制度本身是执行的基础，要有效力，其本身要具有科学性、严密性、逻辑性、合理性、可行性，便于操作实施，能够规范约束。然而，现实中一些规章制度，或因形势紧迫，调研不足，急章草就；或是凭领导拍脑袋出题目，几个“秀才”闭门造车，及至制度设计粗疏宽泛，缺乏可操作性。如对“一把手”的监督，不少制度规定都有涉及，但具体如何监督制约却不明确。再如，不少规定都提出若干条“不准”或若干项“禁止”，然而却缺少执行标准、检查或考核措施、不落实的惩戒要求等，最终也变成一纸空文。还有一些是因社会急剧转型变化造成制度与现实脱节而无法执行，如不准干部炒股、不准党员雇工等。
（二）“潜规则”对“显规则”的消蚀。制度靠人贯彻执行才有效力。尤其担任领导职务的干部，起着组织、领导、监督管理和以身作则的关键作用。现实中某些部门领导干部习惯于“潜规则”和“约定俗成”，将制度弃臵脑后，变成墙上虎画，无形中是对制度的消蚀和瓦解。尤其我们出台的反腐倡廉制度规定，有许多是寄望于领导干部或“一把手”来领导或组织实施的，或本身是对领导干部用权进行规范与制约的，领导干部的态度毫无疑问也就决定了制度执行的命运和成效，倘若他们无意于贯彻执行，那么也就意味着制度就是一纸空文。
（三）监督机制缺失，使制度执行自由自在。现在几乎人人会讲“失去监督必然产生腐败”，每一次大案发生后，也总是说
“要加强监督，要从制度上堵塞漏洞”。然而，腐败现象仍多发易发，事后仍不断重复一个共同教训：监督机制不健全、监督不到位。同理，监督也是制度执行的保证。目前存在的监督机制缺陷：“上级对下级管到看不到、同级看到监督不了、下级知道不敢监督”，也导致一些单位和少数拥权者全凭自身意志去理解和执行制度。失去有效监督，执行制度就自由而行，难免流于形式，或被故意“念歪经”。陕西省高速集团原董事长陈双全曾直白说出：“一把手给下级一个电话，即使不合理的要求，下级也不敢不听。还敢奢望让下级监督上级，根本不可能。”
（四）缺少强制，责任弱化。通常来说，制度是党和国家法规的具体化，要有一定的强制力，包括自身的约束力和对违背其行为的制裁力，才具有制度的威慑作用。然而，当前包括少数领导干部在内的相当部分人，仅认为它不过是有些机关或领导提出的要求而已，根本不同于法律那样强硬不可冒犯，执行尺度可宽可严。于是，在执行时随意性很大，宁松勿紧，出现问题处理时宁宽勿严，违反制度只要不触及法律底线很少实行责任追究。制度缺少强制性，其公信度大打折扣，也必然导致执行疲软。
三、提高反腐倡廉制度执行力的几点思考
提升反腐倡廉制度的执行力，是反腐工作的当务之急，我们在关注制度建设的同时，要完善制度落实的责任制，明确责任主体，加大宣传、督查、反馈、考核和惩处的力度，切实维护好制度的权威性和严肃性。
（一）把领导垂范作为提高制度执行力的前提。领导干部首先在思想上要有制度意识，牢固确立在制度面前没有特权、制度
约束没有例外、制度贯彻没有变通的意识，不能因为级别高、权力大就可以践踏制度、可以漠视制度、可以肆意违反制度。其次要做执行制度的模范。领导干部以身作则带头学习制度、严格执行制度，不仅是对制度权威性的最好维护，也有利于营造一种人人维护制度的良好氛围。第三，要加强组织领导。要把制度执行摆在反腐倡廉建设的突出位臵来抓，以加快推进惩治和预防腐败体系建设为载体，以健全权力运行制约和监督机制为重点，以落实党风廉政建设责任制为抓手，保证制度执行取得实效。
（二）把宣传教育作为提高制度执行力的基础。自觉执行制度是提高制度执行力的根本，加强宣传教育是保证自觉执行制度的基础。要把制度宣传教育作为反腐倡廉教育的重要内容，把反腐倡廉制度纳入各级党委（党组）理论学习中心组的学习内容，列入各级党校、行政学院和其他干部培训机构的教学计划，通过广泛深入的宣传教育，使广大党员干部领会制度精神、熟知制度内容，不断增强制度意识，牢固树立严格按制度办事的观念，养成自觉执行制度的习惯，把制度转化为党员干部的行为准则、自觉行动。只有把制度宣传教育纳入反腐倡廉“大宣教”格局之中，采取多种行之有效的形式，广泛深入宣传教育，做到人人知晓制度，才能切实增强党员干部的法纪观念和廉洁意识。通过宣传教育，制度深入人心，广大党员干部才能做到带头严格执行、自觉维护。同时，要通过宣传教育，形成具有地方和部门特色的廉政文化，提高制度的透明度、影响力，营造人人遵守制度、个个执行制度的良好氛围。
（三）把强化责任作为提高制度执行力的关键。要强化责任
意识，明确责任要求，严格责任追究，把责任要求贯穿到制度执行的各个环节和整个过程。要把反腐倡廉制度的执行情况作为各级党委、政府以及各职能部门尤其是“一把手”落实党风廉政建设责任制的一项重要内容，明确责任主体、责任内容、责任分工、考核方式、责任追究的具体内容，形成一级抓一级、层层抓落实、各负其责的局面，确保反腐倡廉各项制度落到实处。
（四）把规范性建设作为提高制度执行力的核心。邓小平同志曾说过：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。把廉政制度制定好，是廉政制度有执行力的重要前提。好的廉政制度如何制定，要抓住廉政制度的“四个维度”。第一，理性维度，包括廉政制度出台有没有现实性、有没有科学的依据、与相关的廉政制度是否符合等。比如，从现实性的角度看，廉政制度不是越多越好，而是要符合实际、切实管用，能解决实际问题。否则廉政制度多了反而就成了“廉政制度阻塞”；第二，约束维度。对廉政制度的约束对象必需明确。第三，标准维度。标准要符合实际，能够量化的尽可能量化。第四，时空维度。对廉政制度的时间、地点、背景和环境进行明确。同时加强制度建设理论研究，实现反腐倡廉制度创新有机统一。切实尊重基层和群众的首创精神，积极借鉴国外防治腐败有益经验，把那些经过实践检验的成功做法上升为制度，把那些通过案例剖析得出的规律性认识运用于制度建设，保证反腐倡廉制度行得通、管得住、用得好。
（五）把监督检查作为提高制度执行力的保证。严格督查是提高制度执行力的重要保证。要形成有效的制度监督检查机制、考评激励机制，把对制度贯彻执行情况的监督检查，与党风廉政建设责任制考核检查和效能督查有机结合起来，要明确制度建设和制度执行方面的重点内容，作为落实责任制的具体抓手和年度考评依据，真正使各级建立制度有动力、执行制度有压力。要抓好责任考核，把考核结果与领导班子及成员和干部的年终考核联系起来，与干部选拔任用、评选先进挂起钩来，切实增强考核的有效性、强制性，做到功过分明，奖优罚劣。要严格责任追究，坚持有纪必依、执纪必严、违纪必究，对有令不行、有禁不止、随意变通、恶意规避等严重破坏制度的行为，要发现一起、查处一起。越是领导干部违反制度，越是要依纪依法从严处理。要把监督查处与考核考察结合，把日常监督与专项检查并重，综合运用通报批评、组织处理、纪律处分等手段，对违反制度规定的行为实施严格的责任追究，做到检查有记录、查处有依据、结果有通报。通过督查考核、问责问效等方式，提高制度执行的效果，维护制度的权威性和严肃性。要不断拓宽、创新监督渠道，充分发挥科技手段，将制度与科技有机结合起来，使反腐倡廉制度设计目标与执行效果实现统一。
反腐制度执行力的提升会充分体现到政治、经济和社会效益等方面，它将有效提高党员干部的制度意识和自律意识，体现制度约束力，规范权力运行，助推经济发展，维护群众切身利益和社会和谐稳定，取得良好的社会效果。所以，我们在推进反腐倡廉制度建设的过程中，要始终将提高制度执行力放在首要地位，不断转变工作理念，创新工作举措，争取制度反腐工作的新成效。
参考文献：
1.胡锦涛同志在中国共产党第十七届中央纪律检查委员会第五次全体会议上的讲话
2.崔华善《增强制度意识 提高反腐倡廉制度执行力》中国税务网
