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运用制度经济学理论浅析小产权房问题
摘要：近两年来，国家开始重视“小产权房”问题，已经开始清理并研究小产权房的解决途径。本文利用制度经济学等相关知识，分析小产权房为什么是无效的制度安排及其合法化的合理性，分析其合法化的制度障碍，提出小产权合法化的强制性制度变迁方法，即政府要兼顾效率与公平，通过一系列的制度改革减少其合法化的阻力。关键字：小产权房；制度经济学；强制性制度变迁
一、背景
2011年，国务院下令全面停售停建“小产权房”，并责成国土部、城乡建设部等牵头负责“小产权房”的摸底和清理工作；2012年，国土资源部将联合有关部门，选择部分问题相对突出的地区清理“小产权房”，为启动全面清理“小产权房”做好制度和政策储备。“小产权房”问题已经到了不能回避必须解决的时候，“小产权房”的命运何去何从值得期待。
1.小产权房的概念 谭术魁认为，“小产权房”是建在农村集体经济组织所拥有的土地之上且被非本集体经济组织成员(外村村 民、城市居民)所拥有的住房。该定义简洁明了，第一，“小产权房”是建立在农村集体经济组织所有的土地上；第二，非本村人通过购买或租赁使用该房屋。
2.小产权房的存在现状 多种原因催生“小产权房”，一是土地制度的缺陷，城乡二元体制下农村集体土地不能入市流转，国家低价从农民手中征收土地，再高价出让土地使用权，农民仅得到很少的土地增值收益，这种利益非均衡造成农民违法的动力。因此，农民或农村集体经济组织通过建设住房直接出售的方式获取利润。二是我国经济的高速发展下房价的不合理上涨，许多低收入家庭只能购买价格合理的“小产权房”。此外，乡镇政府基于自身利益的考虑，颁发给“小产权房”产权证书；许多开发商违法开发农村集体土地，销售房子等等。“小产权房”违反我国《宪法》和《土地管理法》等相关法律，2011年颁发的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》也明确规定，农村集体经济组织非法出让或出租集体土地用于非农业建设、城镇居民在农村购置宅基地、农民住宅或“小产权房”等违法用地不得登记发证。即“小产权房”没有国家颁发的产权证书，只有乡镇政府颁发的产权证，这种证书不受法律保护。3.关于小产权房的研究：
学术界对“小产权房”的研究多集中于从法律角度研究“小产权房”问题，也有部分文献从经济学和博弈论的角度探究“小产权房” 的产生原因、合法化的解决途径，相关利益主体的博弈等。本文基于产权和制度经济学相关知识指出小产权房合法化的相关利益障碍及小产权房存在的政府失灵，分析小产权房合法化的合理性。提出小产权合法化的强制性制度变迁方法，即政府要兼顾效率与公平，通过一系列的制度改革减少其合法化的阻力。
二、无效的制度安排带来的危害
尽管政府很早就开始查处小产权房违法现象，但是小产权房开发却屡禁不止，据一些机构数据，被调查城市小产权房已占上市商品房的20%左右，有的城市甚至达到了50%。1小产权房长期存在是由于制度不均衡造成的。根据林毅夫对制度变迁理论的研究，制度不均衡有三种解决的方法，“有些制度不均衡可以由诱致性创新来消除；有些制度不均衡将由于私人和社会在收益、费用之间有分歧而继续存在下去；强制推行一种新制度安排的预计边际收益要等于统治者预计的边际费用”。而“维持一种无效率的制度安排和国家不能采取行动来消除制度不均衡，这二者都属于政策失败”2。小产权房是一种制度不均衡长期存在的例子，它是一种诱致性变迁，政府由于自身利益的考虑，相关利益集团的阻碍和意识形态方面的原 12 张占录，“结合土地发展权配置彻底解决小产权房问题”，观察，2009—6 林毅夫，“诱致性制度变迁与强制性制度变迁”，选自盛洪《现代制度经济学》，253页。因阻碍这种诱致性变迁，长期维持这样一种无效的制度安排。近两年，当这种诱致性安排的影响对利益集团和政府造成巨大冲击时，政府开始制订一系列的措施变革这种制度安排。因此，众多业主期盼小产权房能够合法化，2012年，国土资源部已经联合有关部门进行清理“小产权房”的试点。
1.“小产权房”影响我国耕地保护政策，有可能造成农地过渡非农化。《土地管理法》第11条规定:“确认所有权农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”即村集体经济组织能够以新农村建设、旧村改造等“合法”的名义占用耕地。此外，“小产权房”入市流转后存在巨大的收益，会带来社会对农村房地产业的投资。尽管我国有严格的保护耕地政策，然而面对巨大的利益诱惑，许多人会铤而走险，非法占用耕地，导致农地过渡非农化。
2.各地变相的“土政策”有可能造成对农民权利的侵害。事实上，乡镇政府和村集体经济组织才是小产权房的主导者，小产权房的利润多数被乡镇政府和村集体经济组织瓜分，处于弱势群体的农民只是得到小部分的分红。小产权房的利益诱惑可能带来政府对农民宅基地和其他自留地的侵占，农民在现行体制下只能是“哑巴吃黄连，有苦难言”。
3.滋生腐败现象，带来权利的滥用。小产权房是违法的制度安排，无论是基层的乡镇政府还是村集体经济组织都不敢公然违法，肯定是得到上级一定的默许。而要得到这样的默许就必须给上头带来利益，使他们成为利益共同体，必然导致权力寻租。最终小产权房的收益被层层分割，成为政府官员中饱私囊的工具。
4.房屋购买者的权益时常受到侵犯，增加了社会不稳定因素。我国现行的住房政策缺乏对低收入家庭的保障，迫于生存的压力许多人宁愿承担一定的风险购买小产权房。由于小产权房不受法律保护，买房“产权”的稳定是由买卖双方的信用共同维持。一旦这样的稳定关系被打破，处于弱势地位的小产权房购买者的利益将会受到侵犯。比如农村房屋拆迁征收补偿的费用高于小产权房的价格时，村集体可能以
三、小产权房入市流转的合理性
“小产权房”作为非法的次生性制度安排，是由于农民和村集体经济组织等追求利润最大化导致的诱致性制度变迁。我国基础的制度是宅基地不能入市流转，显然“小产权房”这种次生性制度安排与相关法律冲突。然而，“小产权房”是从农民开始的制度变迁，正如安徽凤阳小岗村率先开始的土地承包制度一样，是由于产期以来对农村土地增值收益的利益分配不均衡造成的，制度根源是不合理的土地征收制度。这种自下而上的制度变迁有其合理性，它是农民对公平公正的土地收益分配的利益诉求。诺斯认为，新制度安排有利于“改善生产效率和要素市场”3，“小产权房”入市后将有利于公平与效率的实现。
1.“小产权房”可以盘活农村建设用地市场，提高土地利用率，促进土地集约节约使用。农村宅基地面积普遍超标，一户多宅、违规建房现象严重。农村建设用地的利用效率低下；长期以来，农村集体建设用地被排除在土地建设要素市场外，导致农村集体建设用地缺少竞争和活力，因此建立城乡统筹的建设用地土地市场，允许农村建设用地自由流转，是搞活农村土地市场的关键。这种制度安排提高了农村宅基地的利用率，改善了农村土地市场，带来农户良好的收益。已经在城镇安家落户的农村将宅基地转让，加速了城镇化的进程。
2.“小产权房”作为统筹城乡发展的一环，可以缩小城乡差距，有利于完善农村地区的基础设施建设，医疗卫生服务，解决农民的社会保障问题，改善农村的环境。村民或集体经济组织通过出售或出租小产权房获得可观的收入，将这部分收入投入到农村地区的发展。
短期来看，小产权房入市后会冲击房地产市场，造成一定的不满和争议，造成地方财政收入的降低；但是长期来看，小产权房不仅可以缩小城乡差距，提高农民的收入，改善农民生活条件，还能提高农村土地的利用效率，最终必将提高整个国民经济生产力。3诺斯，“制度变迁和经济增长”，选自盛洪《现代制度经济学上》，四、小产权房合法化的制度障碍
小产权房合法化的阻力来源于政府和相关利益集团。我国的法律禁止农村宅基地入市流转，属于诺斯提出的基础性的制度安排；“小产权房”的出现是由于利益非均衡性导致的次级制度安排。而制度变迁的完成要克服法律障碍及相关利益团体的阻碍。
分析“小产权房”相关利益各方的收益与成本，有助于我们了解“小产权房”出现的利益动机，相关利益各方的利益非均衡性以及“小产权房”合法化的阻力。
对于农民，尽管土地属于集体所有，农民是宅基地实际的使用人，并且我国于1990年颁发了“宅基地证”，农民拥有宅基地不限期的使用权。目前，随着农村地区劳动力转移速度的加快，许多农民拖家带口到城镇定居，造成农村宅基地的大量空置；同时，我国人均宅基地面积普遍较高。因此，许多农民将多余的宅基地出让或租赁出去，以获得丰厚的利润。农民也面临着违法成本和宅基地流转出去后失去保障的风险。然而由于我国法律规定的模糊性及法不责众原则，并没有对宅基地流转出去的农民进行惩罚。农民唯一担心的是失去宅基地后的风险。
对于村集体经济组织和乡镇政府，农村“小产权房”因为不需要缴纳土地使用费和相关税费，成本远低于城市房地产用地。村集体经济组织的违法动力来源于集体建设用地上开发小产权房带来的利润，然而村集体经济组织也面临着违法成本。由于各村之间都达成了开发小产权房的默契，相互之间不会揭发彼此的违法行为，当村集体经济组织为了拿到乡镇政府颁发的产权证时，就会产生部分的“公关”费用，这部分费用是乡镇政府的收益，乡镇政府也面临着违法成本，也存在向上级的“公关”费用。
对于购买者，在房价上涨远高于居民的购买力的情况下，许多居民购买不起城市商品房，他们便会转向小产权房。小产权房购买者的利益在于城市房价和小产权房价格的差价，但是他们面临村集体毁约，小产权房无法转正的风险。
对于地方政府，我国政府垄断土地的一级市场，集体土地经过征收变为国有后才可以出让。现行土地出让主要采取招拍挂制度，土地出让金可能达到征收农村土地成本的几十倍甚是几百倍，而这部分的土地增值收益主要被各级地方政府瓜分。一旦农村土地市场入市流转，必将造成政府卖地价钱的减少，冲击土地交易市场。因此，地方政府对“小产权房”合法化有很大的阻力。
对于中央政府，小产权房的出现解决许多低收入家庭的住房难题，缓解了住宅房供不应求的局面，有利于社会主义和谐稳定；但是，小产权房“打破了政府对建设用地的垄断控制，也造成了对城市总体规划和耕地的破坏”4。此外，“小产权房”违反国家法律法规，消弱了政府的公信力和权威。
对于房地产开发商，由于我国土地资源尤其是建设用地的紧缺，土地市场供不应求，拿地的成本越来越高。因此，部分开发商把眼光投向了小产权房。许多乡镇村由开发商投资建设小产权房，利润按照一定的比例分成，开发商也获得很大的利益。然而，开发商面临着小产权房被查出后强拆的风险和相应的处罚。
五、小产权房入市的强制性制度变迁
既然小产权房的存在是一种无效率的制度安排，就要选择最佳的制度变迁路径解决这种无效的制度。根据林毅夫的研究理论，制度变迁分为诱致性制度变迁与强制性制度变迁。其中“诱致性制度变迁”指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群(个)人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。“强制性制度变迁”由政府
6命令和法津引入和实行5。“形成最终的正式的制度安排，取决于多方利益主体的博弈。”，45 刘敏，“从博弈角度分析小产权房出现的原因和出路”，商业经济，第2009年第1期。林毅夫，“诱致性制度变迁与强制性制度变迁”，选自盛洪《现代制度经济学》，253页。6 秦凤伟，“诱致性制度变迁与小产权房合法化”，中南民族大学学报(人文社会科学版)，2010 年5 月。然而由于村民、村集体经济组织和乡镇政府相对处于弱势地位，他们博弈的能力较弱，因此，依靠诱致性制度变迁解决小产权房问题将是一个长期的过程。因此，需要依靠强制性制度变迁解决小产权房问题。
政府作为国家的管理者，区别于市场逐利的性质。政府在制定法规政策时，要兼顾效率与公平。根据林毅夫相关理论，强制推行一种新制度安排的预计边际收益要等于统治者预计的边际费用，这种收益与成本要按税收净收入、政治支持以及其他进入统治者效用函数的商品来衡量。7政府要推行“小产权房”合法化的强制性制度变迁，前提是要进行一系列的制度调整。首先，政府要集中清理小产权房，依法查处不符合条件的小产权房，包括“违法建筑、有严重质量问题、侵占耕地、严重影响城乡规划的小产权房”8，由于各地的小产权房情况不同，清理小产权房的过程中要合情合理。其次，要对农村宅基地确权登记，清晰地界定产权。产权的可转移性带来所有权的比较优势：控制和风险承担。9农民和集体经济组织成为小产权房产权的实际控制人，他们拥有自由支配宅基地的权利，受到法律的保护，可以减少政府对权利的侵害。收益水平和风险是相对应的，利润最大化的动机会激励部分村民选择最优的资源配置方式。此外，地方政府和相关利益集团（如大型房地产公司）是“小产权房”合法化的主要障碍，减少阻力的措施是使各方利益损失最小化，因此要给予他们适当的补偿。如进行分税制改革，提高地方的税收比例；理顺小产权房的收益分配方式，小产权房的出售者和购买者补交相应的土地出让金和税费，以缓解小产权房入市后对房地产市场巨大的冲击。
参考文献： 1.78林毅夫，“诱致性制度变迁与强制性制度变迁”，选自盛洪《现代制度经济学》，253页。
郭旭红，“霾国农衬柳产权房的危害及其解决途径”，农业经济2012,／9。9阿曼·阿尔奇安，“产权经济学”，选自盛洪《现代制度经济学》。
