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人民陪审员责任监督制度的完善之路
作者：吴冬开
来源：《法制博览》2012年第07期
【摘要】目前在我国关于人民陪审员制度的讨论很多，但是关于该制度在基层法院的具体运作以及存在的问题没有十分详细的分析，本文主要从实践操作的层面，从分析目前审判实践中陪审员的产生程序、陪审员的培训事宜、陪审员经费的来源以及陪审员陪审案件补贴发放方式、陪审员的考核办法、陪审员参加案件审理及日常管理办法等实际现状入手，提出对目前陪审员制度的看法，从而提出完善人民陪审员监督制度的路径为：法院监督机制、用人单位配合监督机制、新闻媒体监督机制，三种方式只是对陪审员监督机制的具体构想设定，如果在监督的过程中发现了陪审员的任何问题，那么最终也需要对人民陪审员进行责任追究，而这个责任机制的建设将具有十分重要的意义。我相信如果陪审员的渎职行为已严重触犯刑法，那么相应的刑罚机制可以追究其责任，但是对于不能构成犯罪的，那么如何追究相应的责任则显得尤为重要。本文希望以此可以为今后我国人民陪审员制度的发展贡献些许力量。
【关键词】人民陪审员；责任监督制度；完善
人民陪审员制度在我国实行很多年了，在以前学者们可能还会讨论它的存在价值，但是随着2005年5月1日《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）的正式实施，关于存在的讨论几乎都已销声匿迹，大家更多地关注该如何在我国完善这一制度。
确实，伴随《决定》的实施，我们看到在我国，人民陪审员制度发挥了越来越重要的作用，并且也变得越来越规范。但是结合笔者近年来的观察和实地调研，我发现我国的人民陪审员制度还是存在比较严重的问题。首先是陪审员的任职资格及其选任，究竟标准该如何把握，我们需要的究竟是精英陪审员还是普通大众陪审员；其次是陪审员具体参与案件审判的选择问题，虽然《决定》对此进行了详细的规定，但在实践中各法院的做法还是多有不同，并且不按法律办事还不是少数；再次是陪审员在具体案件审理中如何发挥相应的作用；最后是陪审员审判案件的责任追究制度的缺失。以上问题涉及到人民陪审员制度的方方面面，但是在笔者看来前三个问题的解决主要需要的是在执行中严格把握标准的问题，相应的制度构建已是比较完善的，因此要解决的难度不是十分大，并且可以在今后的实施过程中不断改进相应的制度。可对于最后一个问题，现在在我国基本还属于根本无暇顾及的地方，法律规制完全缺失。我想之所以相应的制度没有构建起来，其中的原因可能是大家认为前述部分的制度都还不是十分完善，怎么有精力去考虑责任追究的问题呢？但在笔者看来这可能就是问题的关键所在，正因为没有相应的责任追究制度，因此陪审员们参与案件审理的热情就不是很高，而且容易在其中形成懒惰心理，敷衍了事，根本不会用心考虑该如何行使好自己的权利，陪审陪审变为只陪不审。使陪审制度流于形式。有了相应的责任追究制度大家才会去考虑事情处理不当的后果，有了针对后果的惩罚机制，相应的参与者才会有动力在参与中不断改善自己的行为。因此下面笔者将结
合自己在四川省崇州市人民法院了解到的陪审状况，谈一谈在我国人民陪审员制度中处于缺失状态的责任追究制度的构建问题。
崇州市地处美丽富饶而誉称天府之国的成都平原西部，距成都市区37公里。辖区面积1070平方公里，人口65万。崇州市人民法院的前身为崇庆县人民法院，1994年9月，撤县设市，更名为崇州市人民法院，现位于崇州市崇阳镇崇庆路260号，共有大小审判庭11个。内设刑庭、民一庭、民二庭、行政庭、执行庭、立案庭、审监庭、技术室、研究室、办公室、政治处、监察室、法警大队、书记官办公室、元通法庭、三江法庭、怀远法庭、羊马法庭、河西法庭共19个机构。作为基层法院，由于崇州市在成都各基层法院的建设中尚属于中等发展水平，因此考察其人民陪审员制度的建设还是颇具参考价值的。
近年来在崇州市人民法院有陪审员参与审理的案件在各类纠纷中的比例都成上升趋势，由此可见法院系统对这一制度的重视。现在崇州市人民法院总共有人民陪审员36人，其中男27人，女9人。年龄主要是36周岁以上共计32人，学历大专以上34人，剩下两人都是中专学历，其中专业有法律背景占16人。他们中有20人来自崇州城区，16人来自崇州各乡镇，职业涉及各行各业主要有教师、退休法官、退休干部、在职干部等，但是自由职业者只有一名。而在政治面貌方面党员有31人，共青团员1人，群众1人，民主人士1人，未注明的有2人。可以看出，为充分发挥陪审员的作用，法院在选择陪审员时比较注重陪审员自身素质的要求，同时兼顾陪审员的法律素养并选择部分在相关领域比较有影响力的人员参加到法院陪审员队伍中，这样使陪审和审判有机结合达到良好的法律效果和社会效果。
一、人民陪审员制度在基层法院的运作
（一）陪审员的产生程序
在《决定》开始实施之前，陪审员主要是法院直接任命，但在这个过程中陪审员需要参加法院组织的统一考试，考察的主要内容就是陪审员的基本法律素质，所以从这一点看出当初的陪审员还是要求有一定的法律素养。但现在却一改以往的做法，而是通过自我推荐或者组织推荐，然后经过人民法院按照《决定》规定的条件“
（一）拥护中华人民共和国宪法；
（二）年满二十三周岁；
（三）品行良好、公道正派；
（四）身体健康。担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度。人民代表大会常务委员会的组成人员，人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的工作人员和执业律师等人员，不得担任人民陪审员。下列人员不得担任人民陪审员：
（一）因犯罪受过刑事处罚的；
（二）被开除公职的。” 筛选以后由人大统一任命，由此让陪审员的任命可以与法官相类似，体现审判权的独立性与至高性。在此过程中陪审员也不再需要参加统一的法院考试，而只是提交自己的简历即可。法院审查内容主要包含《人民陪审员人选推荐表》或《人民陪审员人选申请表》所填内容的真实性、被推荐人、申请人的任职资格、工作能力、日常表现等。在这个过程中，法院在筛选的时候主要考虑的是将来的陪审员的综合素质、法律兴趣以及个人能够付出的时间，注意吸收社会不同行业、不同性别、不同年龄、不同民族的人员，是否对法律真的很有研究或者十分精通，并不作为考察的标准。这样的要求主要是基于下面的认识：我们需要的不是专业的法官，而是
一种让老百姓对法院法官审理案子的认同传播窗口，通过陪审员我们可以了解老百姓真正的想法，老百姓也将更加了解我们的办案过程，增加法院办案的公信力。
（二）陪审员的培训事宜在陪审员选举出来以后，法院会首先对初任人民陪审员上岗前举行岗前培训，对履行职责所必备的审判业务知识和技能培训进行集中培训，包括法官职责和权利、法官职业道德、审判纪律、司法礼仪、法律基础知识和基本诉讼规则等内容。对陪审员的培训目的是希望陪审员们通过这样的学习，可以对将来真正的审判做到心中有数，而不至于在当事人面前闹出笑话，而降低自己的权威。但在这个初次培训过程中几乎不涉及专业知识的讲解，一是因为法律知识的掌握并不是十几天的短暂培训就能够获得的，一旦开始讲，那么既浪费时间与金钱也收不到想要的效果；二是因为陪审员的主要任务就是一个百姓反映民意的平台，法院需要的就是陪审员非专业的眼光为他们提供社会中最真实的想法，从而可以做到公正断案。
其次在陪审员在职期间，当国家有新的法律实施或者颁布的时候，还要根据陪审工作的实际需要对陪审员进行审判业务专项培训，主要以掌握采信证据、认定事实、适用法律的一般规则和学习新法律法规为内容以使陪审员及时了解审判的新动向，以及国家法律政策的新变化，所以也会利用已有资源不定期的组织陪审员进行学习。但即使利用的资源相类似，培训的重点却和法官不同。
为了加强人民陪审员的培训，最高人民法院教育培训主管部门、国家法官学院负责制定了统一的人民陪审员培训大纲和培训教材，提出了明确的培训教学要求，还定期对人民陪审员培训工作进行督促、检查。
总之，人民陪审员培训是根据人民陪审员履行职责的实际需要，结合陪审实务进行，培训的具体内容是视不同培训对象的要求有所侧重。
（三）陪审员经费的来源
按照《决定》规定，人民陪审员在执行职务期间应当享受的各项补助，人民法院应当照规给付。人民陪审员因参加审判活动、培训而支出的公共交通、就餐等费用，由所在法院，参照当地差旅费支付标准给予补助。无固定收入的人民陪审员参加审判活动、培训期间，由所在法院，参照当地职工上年度平均货币工资水平，按照实际工作日给予补助。人民陪审员参加中级人民法院、高级人民法院审判活动的，由随机抽取人民陪审员参加审判活动的中级人民法院、高级人民法院按照前两款规定，给予人民陪审员各项补助。有工作单位的人民陪审员因参加培训、审判活动，被所在单位克扣或者变相克扣工资、奖金及其他福利待遇的，基层人民法院应及时向其所在单位，或所在单位的主管部门，或所在单位的上级部门提出纠正意见。人民陪审员因参加培训、审判活动应当享受的补助，人民法院为实施人民陪审员制度所必需的开支，人民法院应当纳入当年的业务经费预算并及时向同级人民政府财政部门申报，由同级政府财政给予保障。陪审员有专门的经费来源，虽然同样来自市财政，但却类似于专款专用，所以现在陪审员的经费已经不再是阻碍陪审员制度发展的问题了。
（四）陪审员的补贴发放情况
由于不存在经费问题，所以陪审员的补贴也不是很大的问题，但在这个过程中需要注意的是陪审员的补贴计算方式在本法院却是固定的，而不像《财政部、最高人民法院关于人民陪审员经费管理有关问题的通知》中提到的那样，应该按照交通费、培训费、伙食补助等来计算后发放，而是每次按照案件，一个案件一般有几十元的补助。这其中主要的考虑就是各陪审员在参加案件的过程中所需要的补贴都是大同小异的，如果每次都给各个陪审员单独计算的话，法院将无法预算，面对的压力将是非常大的，而且非常浪费时间和精力，因此法院就采取了折中的办法每次针对一个案件都是固定发放。
（五）陪审员的考核办法
按照《决定》规定，基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关对人民陪审员执行职务的情况进行考核。对人民陪审员的考核实行平时考核和年终考核相结合。对人民陪审员的考核内容包括陪审工作实绩、思想品德、工作态度、审判纪律、审判作风和参加培训情况等方面。中级人民法院、高级人民法院在其所在城市的基层人民法院人民陪审员名单中随机抽取人民陪审员参与本院审判工作的，应当将人民陪审员在本院执行职务的情况通报其所在的基层人民法院，作为对人民陪审员的考核依据之一。考核结果作为对人民陪审员进行表彰和奖励的依据。基层人民法院应及时将考核结果书面通知人民陪审员本人。人民陪审员对考核结果有异议，向基层人民法院申请复议的，基层人民法院应当受理。
虽然如前文所述，对陪审员有一定的考核要求，但在审判实践中，还没有相关的陪审员考核机制，所以案子只要办结以后陪审员就没有事情了，也不再担负任何责任。但是年终的时候，法院同样会对陪审员进行表彰，这种表彰的标准一般是考虑陪审员参与案件的积极性以及发表的意见对案件的影响，还有平时参加培训的表现等，在这里可能案件最终的处理结果对表彰有点无形的影响，但并不是关键因素。而且法院也没有专门针对陪审员的错案追究机制。另外到目前为止还没有出现过陪审员与法官类似的违法乱纪的情况，所以就没有相应的处理办法出台。很多基层法院都认为确实需要相应的机制来激发陪审员的工作积极性，并且也可以由此激发法官的工作热情和责任感。
（六）陪审员参加案件审理及日常管理办法
陪审员参加审判按照法律规定应该是通过随机抽签决定，但是由于条件有限等各种因素，在崇州市人民法院主要是通过承办案件的法官将对陪审员的需求告诉政治处的管理同志，政治处的同志就会安排相应的陪审员，并将他们的联系方式和资料交给办案法官然后再由法官与陪审员联系，告知其开庭的时间、地点以及一些注意事项。也就是说在此过程中对陪审员的挑选工作主要由政治处的相关人员完成。陪审员的资料及日常管理主要由政治处来进行。这样的管理并不是十分繁杂，因为相关的工作并不多，所以在平时是不怎么涉及到陪审员的管理的。只是在年终进行表彰或者在最初的培训以及以后不定期的培训时需要多做些工作。
（七）对陪审员制度的看法
目前很多基层法院认为，既然是我国的制度，那就应该体现我国的国情，不能照搬国外的模式。针对目前学界广泛批评的陪审员陪而不审的现象，他们认为其实这并不是陪审员的专业知识问题，而是陪审员：
1、对事情认识的合理性；
2、陪审员如何让主审法官采纳自己意见的能力。这两者才是陪审制度发挥作用的关键。而另一方面就是合作的另一方——法官对陪审员的认同问题。只有合作伙伴之间能够恰当地表达自己的意见并且可以认同自己对案件的看法，那么这样的合作才是有意义的。并且不同的案件需要陪审员不同的办案思路，对于民事案件，我国提倡的是案结事了，所以在这样的情况下我们需要做的是让来自人民的陪审员融入到人民中去，由他们来解决问题，将更加贴近老百姓的生活需要。而对于刑事问题，则需要通过另一种角度来思考，因为刑事案件我们讲求的是——诉讼原则。
根据调查看出，现在问题的关键就是提高陪审员参加案件的积极性，并且还需要建立案件责任追究机制，任何没有保障的权利就是无权利，而权利与义务总是相对应的，所以增加权利的同时，义务也在增加，而义务一旦没有相应的责任追究机制就将是一纸空文。但是追究责任的同时需要注意的是不能打击陪审员的积极性，更何况结合我国目前陪审员制度的发展现状，建立相应的责任追究机制本质上还是为了提高陪审员的工作积极性。
二、陪审制度进一步完善的对策建议
（一）法院监督机制
首先要对陪审员的工作进行动态监督，既然其享有与法官相同的权利，那么在考核时就不应该与法官有不同的对待。在这个过程中需要法院建立起对陪审员的日常监督机制，对其实行统一管理，使用统一标准，量化监督。如果陪审员在办案过程中出现了渎职行为，那么就将承担相应的责任。同样，如果表现优异，那么也将成为其表现优异的审查指标。即使这样，也不能完全运用考核法官的标准来考查陪审员，尽管目前我国的法官考查机制仍然存在较大的问题。因为人民陪审员毕竟与专职的法官不同，我们需要的是陪审员与当事人的沟通以及其在审理案件过程中所发挥的非专业视角的独特分析，因此陪审员的积极性、对案件最终的决定性影响程度、以及在此过程中陪审员与当事人之间的互动都可以成为考核指标，并且在这个过程中可以考虑引入当事人评价的机制，虽然这不是十分容易在法理上形成有效的解释，但是笔者认为既然人民陪审员并不属于国家公务员，也不是具有相应的法官地位，而是百姓参与司法的民主表现，那么由民主的主人进行评价也符合实践中的逻辑思路，因此由当事人对其进行评价也可以考虑纳入考核机制，那么陪审员或者法官渎职的情况相信都可以得到一定程度的遏制。
（二）用人单位配合监督机制
由于目前一般参与案件审判的陪审员都有相应的工作单位，那么在此过程中可以考虑将用人单位纳入监督的辅助单位，通过法院与用人单位的接触，既能保证陪审员在履行陪审职责的过程中有充足的时间还能使法院对陪审员有比较全面的了解，便于在今后的陪审工作中了解陪审员的真实表现。
（三）新闻媒体监督机制
由于目前法院对新闻媒体或多或少都采取抵抗态度，但是广大的普通百姓则主要通过新闻媒体来了解法院动态，因此供求之间就出现严重的矛盾，也导致了百姓对司法不信任程度的加深。因此法院应该与新闻媒体之间建立相应的舆论监督相应机制，尤其是对陪审员参与的案件。鉴于地方新闻媒体每天的新闻量也不是十分巨大，而陪审员也因为其角色的独特性，便于接受媒体采访，因此可以在案件审判完毕之后通过陪审员与普通百姓之间的沟通让大家真正了解审判过程，以及其中法律之间的博弈过程。这样对法院、对司法、对普通百姓都是十分有益处的。而通过陪审员与媒体的沟通，也对陪审员进行了相应的舆论监督，并且也加大了民情监督。上述三种方式只是对陪审员监督机制的具体构想设定，如果在监督的过程中发现了陪审员的任何问题，那么最终也需要对人民陪审员进行责任追究，而这个责任机制的建设将具有十分重要的意义。我相信如果陪审员的渎职行为已严重触犯刑法，那么相应的刑罚机制可以追究其责任，但是对于不能构成犯罪的，那么如何追究相应的责任则显得尤为重要。
笔者想具体的制度首先要注意以下问题，那就是责任与权利一定要严格区分，因此首先责任与陪审员的工作补贴千万不能挂钩。因为补贴只是对陪审员工作付出的成本保障，我们不能将此作为对其的处罚，因为那样并不符合经济原则与工作独立原则。同时责任的追究制度设置的最终目的是为了预防，而不是为了惩罚，况且小小的补贴也谈不上惩罚。在此基础上，可以考虑将陪审员的违纪情况通过媒体进行发布，通过舆论的力量对其进行民情惩罚，使其充分考虑到违纪成本与收获之间的利益衡量。此外根据违纪的具体情况实施相应的经济惩罚，但这要限制在造成了具体损害的情况下。
三、结语
