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城市儿童福利制度的调查研究
摘要
随着人类社会的不断进步，儿童健康成长日益成为世界各国共同关注的焦点。与欧美等发达国家相比，我国儿童福利事业仍处于早期阶段。目前，我国尚未建立覆盖全部儿童的福利制度。因此，将有限的资源优先用于需要帮助的儿童成为必然选择，儿童福利机构就是保障孤儿、弃婴生存权益的最后一道屏障。但是，儿童福利机构在发展过程中面临着工作人员，尤其是各类专业人员的长期短缺，需照顾儿童的数量多且身体状况复杂，资金来源不足，封闭式养护方式不利于儿童社会化等诸多问题。因此，目前我国福利制度的最重要的是找出帮助他们回归家庭、融入社会的方法。
本文在国家提出利用社会力量兴办社会福利事业政策的大背景下，结合西方儿章福利理论的研究成果，对儿童福利机构运用社会力量养育儿童的情况进行了研究。有关数据显示，与非政府组织合作开展的儿童照顾方式是有效的，在提升院内儿童能力的同时也带来了西方先进的儿童管理经验，但是这种方法并不能从根本上改变我国仍是剩余型城市儿童福利的现状。要彻底转变这个情况，需要从社会保障制度的构建、政策的制定、法律的完善、非政府组织力量的培育等多方面进行改革。
关键词：城市儿童福利，儿童福利机构 ABSTACT Along with the development of human society,children have been given much concern by the intemational society.Compared with the western developed countries,we are still in the early stage of children’s welfare．At the present time，we ale not establishing the children's welfare system which covered with all the children.Using the finite resources on to the children who need help is all inevitable choice．Welfare centers for children，taking as the “last safety net”，for orphans，are the basic project for the welfare system in China.But the welfare centers for children have many problems in the proce of development, such as lack of staffs especially the various kinds of profeional staffs，the children who need to take care of are numerous and have complex health conditions, the source of funds are shortage,enclosed rearing practice make against children’s socialization,etc.For these reasons,we should not only concern with the principle of combining upbringing,treatment and education,but also help them to find a way back into the family and society.This dienation based on the background that the country proposes to use social resources to establish social welfare，and it also combines with western child welfare theories·The research methods of this paper are interviewing the leader and the staffs.By using this method，we get the results that cooperate with non-governmental organizations to care children is effectivet By this way, children's ability is upgrade and we also get the western advanced management experience.But this method call't fundamentally change the current situation that we’re still in residualchild welfare.If we want to change this condition，we need to contribute the social security system, formulate the policy, complete the law and breed the non-governmental organizations’power.序言
儿童是世界未来的主人，是全人类的希望。中华民族从很早的时候就开始重视儿童培养和儿童教育问题。从《礼运·大同》中“幼吾幼以及人之幼”的朴素儿童福利理念，到现代法律对儿童的保护和提供的各种服务，我国儿童福利正在逐渐走向组织化、法制化和专业化。但同时也应认识到，中国的儿童福利事业发展状况与西方发达国家相比仍有较大差距，仍处在儿童福利事业的早期阶段。我国目前提供的儿童福利主要有四项：(1)教育服务，(2)为婴儿提供的免费免疫服务，(3)针对家庭结构破裂或弃婴、流动儿童等提供的寄养和收养服务，(4)对农村未成年人提供的保护服务。这种保障对象范围小，保障手段少，依靠政府投入资金按计划进行资源分配的福利制度已经不能满足我国当前的实际需求，必须做出调整。以政府为主导，依靠多种社会力量，多层次发展社会福利事业已经成为我国市场经济条件下社会福利制度的发展方向。
儿童福利机构是专门集中地养育孤儿、弃婴的社会福利机构，是各级地方政府对孤儿、弃婴履行监护义务，承担养育责任的载体，在儿童福利服务体系中发挥着骨干作用，是保障孤儿、弃婴生存权益的最后一道屏障。孤儿、弃婴的现实生存和未来发展状况，完全取决于各级政府是否能够为他们提供满足其健康成长需要的养育条件。但是儿童福利机构在发展中也面临种种难题，主要体现在工作人员，尤其是各类专业人员的长期缺乏，需要照顾的儿童数量多且身体状况复杂，资金来源较为单一且数量不足等几个方面。此外，福利机构传统的封闭式养护方式并不利于儿童的社会化，在机构内长大的儿章进入成年将会发现他们面对的是一个完全陌生的社会，他们不知道怎样生存。在经济体制改革之后，政府不能向过去一样为每个在机构内长大的儿童安排工作，面对劳动力市场的竞争，在福利院中长大的儿童由于受到身体条件限制、教育水平不高及缺乏社会关系等不利因素的限制，增加了他们回归社会的难度，福利机构内滞留了相当数量的大龄孤 残儿童，这也给机构的正常运行与发展带来了很大的压力。因此，我国在福利制度的改革不仅要关注机构内的孤残儿童的养、教、治的问题，更重要的是找出帮助他们回归家庭、融入社会的方法。
中国是世界上儿童数量最多的国家，同时也是儿童问题最突出和最需要发展儿童福利服务的发展中国家。改革开放以来，我国社会经济发展，流动人口数量持续增加，贫富差距增大，并在一定程度上造成贫困人口数量增多，传统的家庭制度也发生了极大的变化，由此导致现代社会家庭结构和社会功能的变化，衍生出许多家庭问题。过去，父母死亡是家庭破碎的主要原因，现在则主要体现为离婚、未婚生育、因贫困或残疾将儿童遗弃等原因造成的家庭破碎。面对新情况、新问题，国家需要建立更加完善的覆盖全体儿童的儿童福利体系。儿童福利理论体系探讨的是国家在儿童福利事业发展中扮演的角色与发挥的作用，如何科学合理，操作化界定和实施国家福利责任，探讨家庭、社区、国家、社会如何最佳组合，以最大化满足儿童需要并确保所有儿童的身心健康、幸福快乐成长的基础问题，具有重要的现实理论和政策意义。
目前，儿童福利事业已经纳入我国社会发展总体布局之中，它将为我国儿童的健康发展提供有力的保障。我国儿童福利问题尤其是对困境儿童群体的研究成为社会福利研究中的优先议题。从以往的文献资料来看，对儿童福利问题的研究有相当一部分是对国家儿童福利的政策介绍，而国外的政策和理论往往是国外学者从本国的实际情况，依据特定的社会和经济情况，实行反院舍式照顾方式或普适性儿童福利政策。由于历史原因及经济条件的限制，我国的社会福利发展水平远远落后于国外，因此在制定政策时不能完全参考国外的模式。现阶段，儿童福利院仍然是承担对孤儿和弃婴实行监护养育工作的主体，是实现我国特殊儿章福利的重要场所，机构中教养模式的存在具有一定的合理性，但是同时也存在不足。研究我国儿童福利机构的运营状况，有助于发展中国本土化的儿童福利政策，探索一条适合中国儿童福利机构的发展道路，发挥其对弱势儿童群体的保护功能。
“十二五规划”要求，在儿童福利方面，完善、落实孤儿基本生活、教育、医疗、就业、住房等保障制度安排。实行集中养育、家庭领养、模拟家庭照顾、助养、代养、寄养相结合的多种孤儿养育方式。合理确定并落实孤儿养育标准，探索建立儿童津贴制度。建立健全“儿童福利机构建设蓝天计划”长效机制，加强儿童福利设施建设，制定儿童福利机构基本规范，推动儿童福利机构向社区和家庭提供辐射服务。发挥“残疾孤儿手术康复明天计划”长效机制作用。建立困境儿童分类保障制度，逐步将受艾滋病影响儿童、重病、重残、罕见病儿童和在押服刑人员子女等事实上无人抚养儿童纳入保障范围。加强孤残儿童护理员职业化建设。
一、儿童福利制度的相关概念
“社会福利“(social welfare)一词，最早见于1941年美国总统罗斯福与英国首相丘吉尔所签订的《大西洋宪章》和1945年所签订的《联合宪章》。大体来看，国内外学者一般从广义和狭义两个方面，剩余型(residual welfare)和制度型(institutional welfare)两个角度对社会福利做出解释。剩余型社会福利指当其它管道(如家庭和市场)不能满足个人需要的时候，作为满足个人需要的第三种社会机制——社会福利制度才开始介入。当社会通常的制度正常运作后，社会福利制度就会退出。它是针对弱势群体的暂时性的、替代性的福利制度。制度型福利则是将社会福利服务当作现代社会中常规化的、制度化的功能，是针对全体人民的普遍性的福利。世界上许多国家，特别是西方发达国家，大多把“社会福利”当作“社会保障”的同义词。但在另外一些国家，如美国、日本等，社会福利仅指社会保障制度中的一个特定的领域，一般是指专门为弱者，如儿童、老人和残疾人提供的服务。我国的社会福利也有广义和狭义之分。在现代社会保障体系中，除了社会保险、社会救助等制度外，社会福利的作用日益明显，它在改善和提高社会成员的生活质量中，已经成为一种极其重要的制度和因素。广义的社会福利与我国的社会保障相同，费梅苇认为，它是指为了改善和提高社会全体成员的物质生活和精神生活而采取的各种社会服务及措施。通过社会福利来改善人们的生活标准，提升生活质量，使得全体社会成员的生活质量有所提高。钱宁认为，狭义的社会福利是国家和社会针对少数的穷人和在身体与精神方面需要给予特殊照顾的人提供的物质帮助和服务，保障社会成员达到最低的生活标准。
儿童福利是社会福利的一环，更是一门社会工作专业，儿童福利并没有一个放置于四海之内都适用的定义。在不同的国家，儿童福利有着不同的内容。儿童福利的内涵受一国经济、政治、历史文化的影响，在发展中国家，儿童福利视为救济；在欧美日等发达国家，儿童福利不仅是一种消极的救济，更要解决各种社会中的不良因素所导致的儿童问题，特别要救助不幸的儿童与家庭（尤其是因贫穷而导致儿童处于不利生存的家庭）。对于发达国家来说儿童福利是指促进儿童身心健康发展的一切活动。通常我们认为儿童为12周岁以下之个体，但是随着时代的发展，很多国家的立法认为儿童为18岁以下之人群，例如，美国儿童福利服务之对象为18岁以下之个体，日本儿童福利法第4条规定：本法所称儿童者，系指未满18岁之人。我国台湾地区《儿童及少年福利法》，在第2条规定：本法所称儿童及少年，指未满18岁之人；所称儿童，指未满12岁之人；所称少年，指12岁以上未满18岁之人。《联合国儿童人权公约》所谓儿童的定义为；未满十八岁之人（第一条）。我国没有专门的儿童福利法，但也有相关的儿童权益保护法律，如，《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国刑法》及《中华人民共和国刑事诉讼法》相关条款等。在我国儿童通指12岁以下之个体，未成年人系指未满18岁之人。我国的儿童福利工作应该包括已满12岁不满18岁之人。在发展中国家，儿童福利服务的对象为遭遇各种不幸的儿童及家庭，如失去依靠儿童、身心障碍儿童、受虐儿童以及贫困儿童，针对其个别问题进去救济、保护、安置，此种儿童福利为消极性的儿童福利。在发达国家，儿童福利服务包括全体儿童，其所提供的服务为促进儿童身心健康发展。广义的儿童福利以全体儿童为服务对象，狭义的则为特殊的儿童群体。一九五九年联合国的《儿童权利宣言》指出：凡是以促进儿童身心健全发展与正常生活为目的之各种努力、事业及制度均称之儿童福利。
儿童是国家的主人翁，明日社会的栋梁，我国社会主义事业的接班人。儿童不像成年人，其思想尚未成熟，世界观、人生观、价值观尚未未定成型。儿童具有很强的塑造性，如果在他们三观形成中遭受不公平、虐待以及伤害，很可能导致他们形成反社会人格，产生犯罪行为，反过来也会带来沉痛的社会问题。《人权宣言》认为对人权及人类尊严的尊重是未来世界自由、正义及和平的基石。儿童与成人应该是平等的个体，但是由于儿童没有选举权与被选举权而且需要依赖于成人的帮助，所以很容易造成这一无声全体遭受侵害。善待儿童也是善待我们每一个人。由于儿童身心未成素，因此无论其出生前或出生后都应该得到法律的特别保护。此种特别保护早至一九二四年的《日内瓦宣言》就有规定，不过在《日内瓦宣言》中儿童被视为法律保护的对象，而在一九五零年二月联合国《儿童权利宣言》儿童进一步上升为人权的主体地位。联合国大会为是儿童能够过上幸福的生活，让儿童的身心得到健康发展，公布了《儿童权利宣言》，其中规定了诸多儿童的权利，如健康权、治疗照顾的权利、最优先的保护与救济权利、成长权。台湾地区学者谢友文针对儿童身心发展的特点，将儿童权利依性质分为基本权利与特殊权利，基本权利有生存权、姓名权、国籍权、人身自由权、平等权、人格权、健康权、受教育权、隐私权等；特殊权利有受抚养权、父母保护权、游戏权、减免刑罚权等。依内容分为生存的权利、受保护的权利和发展的权利。台湾地区学者冯燕主张儿童权利应包括福利权、社会参与权与特别权。福利券是指天赋于个人最基本的生存与医疗照护的权利。参与权是指应尊重儿童作为独立的个体参与到社会事务中的权利，尤其要尊重其参与到与其自身利益息息相关的事务中以及获得相关的咨询，充分表达个人意见的权利。特别权是儿童的因其自身身心具有特殊性而具有的身份权，需要法律对他们进行必要的特别照顾，如我国《未成年人保护法》、《刑法》及《刑诉法》中对未成年接受讯问、庭审时的特殊规定。
二、我国城市儿童福利制度的现状 1.儿童福利政策体系概览
新中国成立以来，我国颁布了许多儿童福利政策，大致可以分为4 个层次：
第一个层次是由全国人民代表大会通过的法律，如《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国残疾人保障法》、《中华人民共和**婴保健法》等。上述法律虽然不是专门为儿童制定的，但其中都包含了儿童福利的相应条款。在第一层次的立法中，还包括一些以儿童为对象专项法律，如《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》、《中华人民共和国收养法》等。
第二个层次是由国务院出台和相关部委颁发的各项行政法规，涉及到儿童养育、救济和教育等各个方面。其中属于国务院制定的有：《关于加快实现社会福利社会化的意见》、《中共中央国务院关于加强未成年人思想道德建设的若干意见》和《残疾人教育条例》等；以民政部为代表的部委制定的有：《中国公民收养子女登记办法》、《外国人在中华人民共和国收养子女登记办法》、《家庭寄养管理暂行办法》；《关于加强孤儿救助工作的意见》、《关于进一步发展孤残儿童福利事业的通知》、《关于加强流浪未成年人工作的意见》、《社会福利机构管理暂行办法》、《中华人民共和国行业标准儿童社会福利机构基本规范》等。
第三个层次是我国签署的国际公约和国家规划纲要。前者如《世界人权宣言》，《儿童权利公约》，《儿童生存、保护和发展世界宣言》和《执行1990 年代儿童生存、保护和发展世界宣言行动计划》等；后者如《九十年代中国儿童发展规划纲要》和《中国儿童发展纲要》（2001-2010）等。这些重要文件提出了儿童的权利，儿童生存、保护和发展的主要目标，并承诺保护儿童权利和改善生活的具体方案。
第四个层次是针对孤残流浪儿童等困境群体的保护行动计划，它是可操作的实施方案，是对前面论述的一系列法律、法规、政策的具体化。如民政部组织实施的“残疾孤儿手术康复明天计划”、“儿童福利机构建设蓝天计划”以及“重生行动项目”等。
2.儿童福利组织机构体系
从我国儿童福利政策执行的行政行政体制看，目前尚没有在中央和地方政府层面建立专职负责规划和指导儿童工作的职能部门。但是从全国人大，到政府机关，再到社会团体，设置了一系列面向儿童的工作机构和组织，这些机构和组织的工作职能互相联系配合，形成一个整体。如全国人大内务司法委员会设有妇女儿童室，专门负责有关妇女和儿童的立法工作，在最高权力机构中保证了儿童的一席之地；在政府层面，国务院设有妇女儿童工作委员会，由相关部委、群众团体负责人担任妇女儿童工作委员会的委员，定期研究有关儿童的工作；国务院下属各部委也设有相应的儿童工作部门，如公安部设有打拐办公室专门负责全国各地的妇女儿童拐卖案件的处理；民政部社会福利与社会事务司负责制订孤残流浪等处境困难儿童的社会福利救助方针、政策、规章并指导实施；教育部基础教育司负责儿童的学前与义务教育工作；司法部负责预防未成年人的犯罪及未成年人犯罪的处理、教育工作；卫生部妇幼保健与社区卫生司负责婴幼儿的计划免疫和卫生保健工作。以上职能部门的参与保证了政府对儿童工作全方面的领导，有利于儿童福利政策的统筹规划和顺利实施。在群众团体方面，共青团中央设有少年部，专门负责全国少年儿童的教育培养以及校内外面向儿童的保护工作；妇联组织设有儿童部，负责以家庭教育为中心的对儿童的养育，担负教育和保护少年儿童的职责。全国及各省市设有未成年人保护委员会，依法保护未成年人的合法权益，为儿童提供法律的、社会的帮助；全国建有统一的中国少年先锋队，开展丰富多彩的活动，促进儿童健康成长；在中小学里设有辅导员、卫生保健员等职，直接面向儿童，全面提高儿童的素质。各地还建设了少年宫、青少年体育俱乐部、公共图书馆、文化馆等设施，为儿童娱乐、学习和全面发展提供场地和条件。各级政府及团体兴办儿童福利院和流浪儿童救助保护中心，为社会上的失依儿童提供救助。群众团体是我国儿童福利政策推行过程中的重要参与力量，它能有效弥补政府部门在人力、财力、物力以及工作效率方面的不足，充分调动社会力量参与到儿童福利事业的建设中来。3.我国城市儿童发展的相关指标
一个国家儿童福利政策是否全面，对儿童的保护力度是否到位，可以从衡量儿童生存和发展状况的多项指标中反映出来。这些指标涉及儿童的健康状况、教育状况、法律保护状况以及生存环境状况。
（1）儿童健康方面
主要有三方面的指标，一是新生儿及5 岁以下儿童死亡率。2007 年，我国城市新生儿、婴儿及5 岁以下儿童死亡率分别为10.7‰、15.3‰和18.1‰，相比1991 年，这三项指标分别下降了22.4、34.9 和42.9个千分点。2000 年以来我国新生儿低出生体重发生率（指新生儿出生体重不足2500 克的情况）也在不断下降，2005 年这一比率仅为2.21%。
二是计划免疫接种率。2000 年以来，1 岁儿童“四苗”（指卡介苗、百白破、脊灰和麻苗）免疫接种率一直保持在97%以上，2007 年接种率分别达到99.0%、99.0%、99.1%和98.6%。从2002 年起，我国将新生儿乙肝疫苗接种纳入免疫计划。“十五”期间，中央财政投入1.8 亿元，用于为中西部省份贫困地区儿童购置乙肝疫苗。2005 年，我国儿童乙肝疫苗报告接种率为98.96%，比2000 年提高7.13 个百分点。
三是儿童营养状况。2005 年，全国5 岁以下儿童中、重度营养不良患病率为2.34%，比2000 年减少0.75 个百分点。中小学生《国家体育锻炼标准》及格率均超过90%。2005 年，第五次全国碘缺乏病调查评估结果表明，碘盐覆盖率为95.2%，8-10 岁儿童尿碘中位数为246.3 微克/升，甲状腺肿大率为5.0%，全国总体达到消除碘缺乏病的阶段性目标。
（2）教育方面
主要包括三方面的指标，一是义务教育。2007 年底，实现“两基”验收的县（市、区）累计达到3022 个（含其他县级行政区划单位205个），占全国总县数的98.5%，“两基”人口覆盖率达到99%。2007 年我国小学学龄儿童净入学率达到99.49%，初中阶段毛入学率由2000 年的88.6%提高到2007 年的98%。义务教育阶段的升学率不断提高，2007 年普通小学和初中的升学率分别为99.9%和80.48%，比2000 年提高5 和29个百分点。二是学前教育。2007 年，全国共有幼儿园12.91 万所，在园幼儿（包括学前班）2348.83 万人。目前，多数大中城市已基本满足幼儿入园的需求。0—3 岁儿童早期教育得到加强，幼儿园收托幼儿逐步向三岁以下延伸。部分城乡依托幼儿园和其他社区公共资源，建立社区早期教育基地，为0—3 岁儿童提供受教育机会，为家长提供科学育儿指导。2000—2005 年间，妇联系统在全国建立亲子俱乐部5,714 所，0—3 岁早期家庭教育指导中心5,767 所。三是家庭教育。家庭教育受到重视，家长学校数量增加。到2005 年，全国29 个省（区、市）12,897个乡镇成立了家庭教育领导机构；全国共建立省级示范家长学校2,907 所，企事业单位家长学校11,42所，流动人口家长学校1,410 所，中小学、幼儿园家长学校343,958 所，25,558 个街道建立了111,128 所多功能社区家庭教育指导中心。
（3）法律保护方面
一是“反拐”力度加大，针对未成年人的犯罪得到控制。2001 年以来，全国公安机关加大对拐卖儿童犯罪的打击力度，同时开展有针对性的预防拐卖的社会宣传和防范工作，集中整治了一批拐卖犯罪突出的重点地区。2000—2005 年，公安机关共破获拐卖儿童案件4911 起，解救被拐卖儿童近万名。公安机关所立拐卖儿童案件逐年下降，拐卖儿童犯罪在一些地区的高发势头得到有效遏制。另外，在针对未成年人的犯罪方面，2005 年遭受刑事犯罪侵害的未成年人有9.6 万人，比2004 年下降9.1%。二是法律援助机构增加，为更多儿童提供法律援助。2001—2005 年，全国各地法律援助机构共办理涉及妇女儿童的法律援助案件552,247 件，为241,939 名未成年人提供了法律援助诉讼服务。各地依托共青团组织成立的专门为未成年人提供法律援助的机构1,132 个。
（4）儿童的生存环境方面
一是儿童发展的设施越来越完善。2000年以来，全国共创建青少年体育俱乐部2,379个，每年参加俱乐部活动的青少年学生达1 亿多人（次）。2000—2005 年，中央和地方利用彩票公益金扶持建设1,804个校外活动场所项目，惠及国家级贫困县396个。2005 年底，全国共有公共图书馆2,736个，比2000年增加59个； 博物馆1,556个，增加164个。2002—2005 年，中央通过转移支付补助4.8 亿元，加上地方的配套资金，集中力量新建和改建1,078 个图书馆和文化馆，基本实现县县有文化馆、图书馆的建设目标。2004 年，《中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》下发后，全国文化、文物系统各级博物馆、纪念馆、美术馆对未成年人参观实行票价优惠政策。
二是儿童成长的文化环境越来越安全。2002 年，国务院发布《互联网上网服务营业场所管理条例》，规定中学、小学校园周围200 米范围内和居民住宅楼（院）内不得设立互联网上网服务营业场所，互联网上网服务营业场所经营单位不得接纳未成年人进入，营业场所入口处的显著位置要悬挂未成年人禁入标志。新闻出版总署、工商总局修订、颁布了一系列规定，对音像制品、电子出版物和互联网出版物实行规范化管理，进一步净化广告市场环境，保护消费者特别是儿童的合法权益。文化部加强对网上文化内容的监管，并开展打击淫秽色情网站专项行动，进一步加强了网络文化市场的管理。2007 年，工商执法部门共收缴淫秽色情出版物371.5 万件，由公安部等中央十部委组织开展的依法打击网络淫秽色情专项行动，破获网络淫秽色情刑事案件226 起，关闭、清理境内淫秽色情网站、网页4.4 万个，封堵境外淫秽色情网站1.4 万个，删除网上淫秽色情信息45 万条。新闻出版总署先后封堵、查禁淫秽电子书刊、手机小说、网络游戏150余部（种），严厉查处登载淫秽色情小说、手机小说、网络游戏的非法网站4700多个，删除网页链接7万余个。
三是儿童安全保护进一步加强。2004 年我国实施《儿童玩具国家强制性标准》，新标准不仅对玩具的安全性有了更加严格的要求，还规定玩具必须按照儿童年龄进行等级划分，并要贴上年龄警告标识。2005 年我国开始对《婴儿营养食品国家标准》进行全面修订，力图与国际接轨。2005 年，公安部出台《公安机关维护校园及周边治安秩序八条措施》，对维护校园及周边治安秩序的各项工作进行了分解、细化，有力地保障了中小学的安全稳定。同年，教育部出台《关于维护校园及周边治安秩序六条措施》，要求学校配合公安部门共同做好校园及周边的安全工作。另外，从2008 年1月1日起，我国开始实施为期五年的《中国反对拐卖妇女儿童行动计划》，该计划旨在健全“反拐”工作的协调、保障机制，明确相关部门职责任务，加强合作，建立集预防、打击、救助和康复为一体的“反拐”长效机制，最大限度地减少拐卖妇女儿童犯罪活动的发生，最大限度地减轻被拐卖妇女儿童遭受的身心伤害。
从我国儿童发展的各项指标来看，近年来我国儿童福利在不断地发展和完善，取得了可喜的成果：儿童的健康水平逐渐提高，各项教育工作全面改善，法律保护不断强化，生长环境更加优化。
三、我国城市儿童福利制度存在的问题
从政策层面上看，我国儿童福利已经形成了比较完备的政策体系，即从最高立法机关确立的法律，到国务院和政府各部门制定的法规，再到国际组织和国际社会通过的国际公约和在此基础上形成的我国国家行动纲要，以及政府部门的具体行动方案，内容涉及儿童的抚养、教育、医疗、保护等生活的各个方面，充分体现了儿童生存权、发展权、被保护权和参与权等基本权利。这些政策对推动我国儿童福利事业的发展产生了积极的影响作用。应该说，我国的儿童福利体系架构已经基本形成。但儿童福利政策还存在一些问题。比较突出的问题有： 1.我国儿童福利政策分散，缺少统一规范，而且实际的、可操作的内容不足，政策的适应性不强长期以来，我国实行的是补缺型福利。儿童、老人、妇女、残疾人以及低收入者是我国典型的弱势群体，是社会福利和社会救助关注的对象。目前我国已经有了老年人、残疾人和妇女社会保障方面的专项立法。虽然也有针对儿童的专门立法，如《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》和《中华人民共和国收养法》，这还远远不够。总体来看，原则性、一般性的法规较多，这大大降低了政策执行的有效性，增加了执行的差异性。比如在现实中，当出现儿童权利受到侵害时，不少法律条文虽都有所涉及，但究竟该由哪个部门来处理，根据是什么，处理到什么程度合适，往往没有明确规定可以使用。严格地说，至今我国还没有制定和出台统一的儿童福利政策，更缺乏儿童福利方面的基本法。随着我国由补缺型福利向普惠型福利的转型，需要全面规范各种类型的福利政策。就我国儿童福利来说，需要通过一部儿童专门的综合性法律，如《儿童福利法》，全面规范儿童福利的各项内容，包括确保儿童基本生存和健康发展的各个方面。
2.儿童福利政策执行的行政管理体制不顺，多头治理，缺乏协调、整合机制和问责机制从我国儿童福利的制度安排来看，相关部门有国务院儿童少年工作协调委员会、民政、财政、发展改革、卫生、教育、劳动保障、司法、建设等政府行政管理部门，以及共青团、妇联、残联等群众团体。不同部门有不同的儿童政策目标，缺乏统一集中性。这些部门都参与儿童福利工作，由于缺乏协调和整合机制，在政策执行中，难免出现重复和缺失并存状况。同时，国家对一些部门并没有提出明确要求，只是简单将其纳入管理网络，这种制度安排很可能陷入“重建设，轻监管”的怪圈，最终难以落实和追究管理责任。目前已出现个别部门在儿童福利政策执行中通过垄断儿童福利资源供给来追求部门利益的行为，应该引起相关部门的重视。
3.现行儿童福利政策强调政府的主导作用，个人、企业、社会团体、慈善机构、宗教组织等社会团体的力量没有被充分调动起来国家缺乏对这些社会力量的引导和规范政策，没有形成畅通的儿童福利事业多元参与渠道。随着社会的发展和国家经济实力的提高以及公民、企业、团体等社会责任意识的增强，国家需要在政策上对儿童福利事业支持体系进行整合，形成个人支持力、家庭支持力、政府支持力和社会支持力的合力，真正实现儿童福利事业的多元参与和共享发展的理念。
4.针对孤残流浪等困境儿童的福利和保障政策偏少，且层次较低。目前专门为孤残流浪儿童制定的福利和保障政策数量不多，已有的政策大部分散见于妇女政策、残疾人政策、社会保障政策、教育政策和未成年保护等政策之中。这些分散的政策，很难形成保障的合力，大大削弱了对孤残流浪儿童保护的能力和效果。
四、对我国儿童福利发展的政策建议
在倡导“科学发展观”，“以人为本”和“构建和谐社会”的今天，中国儿童福利事业的发展遇到了前所未有的良好机遇。进一步推动儿童福利事业的发展，特别是孤残流浪儿童的福利保障已经成为全社会的共识，同时国家经济的持续高速增长，财政收入的不断提高，也为儿童福利事业的发展提供了可靠的物质基础。有鉴于此，根据目前我国儿童福利的现状及问题，探讨完善儿童福利事业，特别是孤残流浪儿童福利保障政策和措施十分重要。儿童福利发展应从以下几个方面加强和完善：
1.倡导多元参与的儿童福利理念，提升全社会对儿童的重视程度
应该说，有关儿童的政策法规已经不算少了，但事实上，“儿童福利、儿童权利、儿童参与、儿童优先原则和儿童发展理念尚未被广泛接受”。现有认识的局限性表现在：一是对儿童需求的理解局限在生存权利和生命安全的保护方面；二是认为儿童的照顾是家庭的责任；三是由于儿童自身的依赖性和从属性，不大可能成为一支独立而强大的社会力量，也缺乏为自己争取权益的能力，需要其他人代言，因此往往遭到忽视。随着我国社会福利观念由补缺型向普惠型的转变，发挥儿童特别是孤残流浪儿童福利事业支持体系的多元参与作用，彰显孤残儿童福利事业的强大支持合力。理念是制定法律和政策的基础和指导原则，要树立全社会尊重儿童权利、提倡儿童优先、儿童全面发展和儿童参与社会的发展理念，重视和关注儿童事业。
2.儿童福利政策视角从重保护、重基本生存权利扩展到重生活、重全面发展随着社会的发展和进步，对儿童福利概念的认识不断拓展，以往的政策视角就显得狭窄了。因此，今后儿童福利政策导向应逐渐定位在有利于儿童的身心全面发展的层面上，并在此基础上制定相关法律和政策。就孤残儿童而言，要确立孤残儿童的全面发展取向，包括医疗康复、监护、生活、特教、救助、心理等各个方面，强调注重激发孤残儿童的发展潜能，重视对孤残儿童的精神支持。就流浪儿童而言，既要注重解决流浪儿童的心理问题，还要关注流浪儿童家庭关系以及生存环境的改善。
3.推动儿童福利立法，整合儿童福利资源，加强儿童福利机构的资质认可和事业监管，建立健全多元治理机制由于我国目前的儿童福利政策及执行体制的松散性，造成资源使用的重复和浪费，降低了政策实施效果。因此，有必要制定一部综合性的《儿童福利法》，明确儿童福利的相关主体和各自权责、儿童福利的内容、经费来源与渠道、财政投入比例与执行标准、管理和监督体制等相关事宜。这必将对改善目前儿童福利发挥重要的作用。同时，加强对孤残儿童福利机构以及流浪儿童救助机构的资质审查，严格监督，减少儿童福利事业的违规运作和福利资源的中饱私囊。建立由政府、个人、企业以及社会第三部门等孤残流浪儿童福利事业参与主体的多元治理机制；尽量减少孤残流浪儿童福利事业运作中的信息不对称，促使孤残流浪儿童福利资源运作信息的透明化；在政策设计上达到激励与约束的相容，促进孤残流浪儿童福利事业的良性持续发展。政府应当鼓励、引导个人、组织或社会第三部门创办孤儿院等福利机构，适当给予税收优惠或财政补贴，加强捐赠资源使用去向的信息披露和财务审计，督促其建立多元治理机制，发挥其在孤残儿童福利事业中的重要作用。
结论 在经济市场化和福利社会化处境下，中国应该采取发展取向的参与型儿童福利模式，以适应社会发展与社会现代化建设的需要。从世界各国儿童福利典范的历史演变过程看，社会救助、教养取向发展、社会保护和社会参与式整合模式演变脉络十分清晰，不同阶段明显，反映欧美发达国家儿童福利历史发展轨迹。在经济改革与社会福利制度改革处境下，由于中国是发展中国家，再加上社会经济结构性变迁速度惊人，我们不可能完全模仿和重复欧美国家儿童福利发展过程，必须结合中国社会实际状况来选择中国儿童福利模式。
参考文献
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