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中国保障性住房进入与退出制度的改进
巴曙松
2012-11-05 14:53:25
来源：国研视点 2012年6月1日
内容摘要：保障性住房进入与退出机制包含三个相互联系的环节：保障标准的界定环节、保障对象审核与管理环节、退出环节。本文立足于当前中国的实际，结合保障性住房进入与退出制度的国际经验，提出应建立多角度的保障性住房进入标准指标体系，强化对住房保障进行审核与管理，加大对虚假信息申报和寻租现象的处罚力度，加强对受保家庭收入动态监管，建立激励相容的退出机制。
关键词：保障性住房，进入与退出机制
保障性住房在2011年开始大规模建设的启动初期，市场主要关注的是土地以及资金来源等问题，随着保障性住房建设规模的扩大，如何建立一个清醒透明科学的保障房进入与退出制度就变得十分重要。
一、保障性住房进入与退出机制的主体和环节
保障性住房进入与退出机制主要涉及到两个主体：一是保障性住房申请者。按当前相关政策和办法，保障人群界定为城市低收入住房困难家庭。二是政府主管部门。政府主管部门作为保障性住房运行的管理者，担负着监管保障性住房申请者的责任。
保障性住房进入与退出机制主要包括以下几个环节：
一是保障性住房的进入。设定保障标准是保障性住房进入环节的关键，也是保障性住房进入与退出机制的开端。保障标准包括两个指标：家庭收入标准和住房面积标准。在目前的规定中，只有同时满足这两个指标，才符合保障性住房保障标准，才有可能成为保障对象，进入保障体系。
二是审核和管理。第一，审核。审核环节主要是主管部门对申请者提供的申请材料进行有效甄别的过程。第二，管理。这个环节可以分解成两个层面，第一个层面就是在保障性住房保障分配到户以后，主管部门对受保障家庭的收入、人口和住房等状况进行复核，并根据复核结果对享受保障的资格、方式、额度等进行及时调整。第二个层面是对整个保障进入与退出管理过程的监管。
三是保障性住房的退出。退出是指当受保家庭条件得到改善、己经不再符合保障性住房保障条件时，取消受保家庭的保障资格，收回保障性住房、停止发放租赁补贴、停止租金核减。
二、当前中国保障性住房进入与退出环节面临的主要问题
（一）进入机制存在的问题
目前我国保障性住房保障标准线主要有两个方面的要求：一方面对申请家庭收入标准的界定，另一方面是对申请家庭现有居住面积的界定。从实际调查的情况看，主要存在以下不足：
1.收入标准确定合理性不足。各地的收入线划分标准不统一，而且无法综合各种收入支出等因素来确定合适的保障对象，从而可能会出现“应保的未保、不应保的却被保了”的现象。
2.面积标准确定合理性不足。在设置保障性住房面积标准时，多数城市采用人均指标，即城镇人均建筑面积或人均使用面积低的一定比例作为保障标准，低于这个标准的住房困难家庭可以纳入住房保障。这种操作方法相对简单，但缺陷是没有对不同家庭的人口结构等情况给予考虑。
3.户籍限制。比较一些城市的住房保障进入条件，具有本城市户口成为进入住房保障的必要条件之一。虽然有深圳、上海两城市开始提出要将非户籍人口纳入到住房保障体系中来，但也只是停留在提议阶段，还未见具体可行的操作方法，但是从人群的需求看，非户籍的流动人口也是需要保障性住房的人群之一。
（二）审核和管理中存在的问题
1.受保障对象申报信息甄别难。审核过程中由于基层监管过程中存在工作量大、取证困难，缺乏有效的审核方式等问题存在，信息甄别难度较大，有的审核往往容易流于形式，导致保障性住房保障中存在一些弄虚作假现象，加之目前一些城市的民政、税务、房产管理部门之间没有形成信息共享机制，所以管理部门监督申请家庭的全部家庭收入及其变动有较大难度。在这种情况下，基层管理部门只能通过入户调查、邻里访问等低效率的调查方法，不仅耗时费力成本高，且收集到的信息往往不太准确。
2.缺乏有效的惩处措施。现行的保障性住房保障有关法规对虚报的个人和家庭的惩罚力度不够，主要是以警告、责令退还、取消受保资格等一些相对较轻的处罚规定，这些规定无法阻止虚假情况的发生。
（三）退出环节中存在的问题
近年来，随着保障房规模的不断扩大，保障性住房退出管理建设的关注度逐步在提高。例如，2007年武汉市启动了保障性住房动态管理机制，通过复核受保家庭的收入、住房情况，取消了410户不再符合保障条件家庭的租金补贴，占2007年全市租金补贴总户数的3.3%；2008年取消户数1241户，占总数的4.2%，2009取消户数2580户，占总数的9.5%。从这些数据变化可以一定程度上反映出政府对保障性住房退出工作的重视程度。
不过，从全国范围来说，保障性住房退出机制还存在以下问题：
1.受保家庭对退出保障性住房保障常常较为抗拒。从目前调研的情况看，虽然国家和地方的保障性住房相关法规都对保障的退出管理有明确的规定，但受保家庭对保障性住房退出的制度规定往往较为抗拒，少数享受了住房保障的家庭在条件超过保障标准后也不愿退出保障性住房。根据对常德市179户受保家庭有关退出廉租房的情况调查显示如下表，可见不认同的比例超过了半数。
2.对受保家庭收入动态监管难度大。对受保家庭的动态监管主要有两大类：一个是家庭收入变化及人均住房面积的改变，一个是受保家庭违规使用保障性住房和租赁补贴的情况。审计署抽查22个城市的廉租住房保障家庭中，有1.32万户未将租赁补贴按规定用于改善住房条件，而是用于家庭其他消费，使租赁补贴变成了生活补贴。目前在多数城市还没有建立一套有效、完整的收入申报制度及收入核查体系，单纯依靠受保家庭主动如实申报家庭收入变动情况，往往难以达到目的，而入户调查等的收入核查方法效率较低，收集到的信息准确度也不高。
三、保障性住房进入与退出的国际经验及其借鉴
分析比较各经济体在住房保障进入与退出上的成功经验与教训，可以对我国住房保障的进入与退出机制的建设有所借鉴。目前看来，大致包括如下几个方面：
（一）保障性住房进入：严格清晰透明的进入标准
1.全方位、清晰的申请资格标准。新加坡政府制定了详细的租住或购买组屋的申请资格标准。在公共住房申请资格的有关规定中，有四个决定公共组屋申请资格的主要条件：一是公民权。规定申请者必须是新加坡公民，而共同申请的其他成员必须在新加坡居住。二是无私有房产。那些拥有私有房产的居民不能申请购买公房，甚至那些想放弃其私有房产再申请购买公房的申请者也必须在其具备公房申请资格的30个月后才能申请购买公房。三是收入水平。由于公共住房是帮助那些无力购买私人住房的居民解决住房问题，因而要确定申请公房的家庭收入限额标准，那些家庭总收入超过收入限额标准的家庭不能申请购买公房。四是家庭构成。
2.详尽的收入限额。美国、英国等一些国家对各类住房的购买者或租用者有详尽的收入限额规定，从相关政策上明确了高、中、低收入者划分的依据，每年公布一次高、中、低收入的划分标准。收入限额制定时考虑了城市的经济实力、人均收入、用于衣食住行用的比例、住房价格和租赁价格与户均收入的比例等因素，并随着国民经济发展和人民生活水平提高而变化，以保证对中低收入者的住房优惠落到实处，逐步解决中低收入者的住房问题。
（二）审核和管理：严格的审核和监管
一是严格审核住房保障的准入和退出对象，当住房保障对象收入水平超过当年最低收入标准时，将要求其按期腾退保障性住房或停发住房租金补贴。例如，1987年4月起，中国香港特别行政区的房委会开始实施“公屋住户资助政策”，旨在减低对经济能力较强的住户的资助，使得房屋资助能给予真正有需要的人。该政策规定，在公屋居住满十年或以上的住户，须两年一次申报家庭收入；不申报收入或家庭收入超过所定限额的租户须缴付额外的租金。二是住房保障及管理情况适时向公众公示，接受社会监督。
（三）退出：奖惩并重，法规严格
为了确保保障性住房能够流转和分配给最需要的家庭，大部分国家和地区对于骗取住房保障资格的家庭惩罚十分严格。例如，中国香港特别行政区对虚报资料或伪造证明骗租的住户惩罚力度相当大，根据香港法例第283章《房屋条例》第26条规定：任何人如故意向房屋委员会虚报资料，即属违法，一经定罪，可判罚款200000港元及监禁6个月。它不仅仅是取消租约、罚款，还可能会限制人身自由，比如监禁。如此严厉的惩罚措施形成欺骗行为的高成本。而对于退出环节，许多国家和地区还实行激励政策，能够兼顾保障性住房的顺利退出与受保对象福利的提高。例如，英国政府实行“优先购买权政策”，鼓励公房租住者按一定优惠折扣价购买租住的公共住房，中国香港地区实行“置业资助贷款计划”，向合格的申请人提供免息贷款和按揭还款补助金。
四、保障性住房进入与退出制度的改进建议
立足于当前中国的实际，结合保障性住房进入与退出机制的国际经验，可以从以下几个方面完善中国保障性住房进入与退出制度：
（一）建立清晰合理的多维度的保障房进入标准指标体系
这可以包括：住房支付能力；人口结构；资产标准等。例如一些城市在保障性住房准入标准中尝试增加了对家庭资产的界定，如北京和广州市就设置了家庭净资产值准入标准。
（二）建立“居民经济状况核对系统”，加大惩罚力度
第一，建立有效的审核办法。目前上海建立的“居民经济状况核对系统”对如何建立一套有效的审核办法具有借鉴意义，相关城市可以参考上海市建立“居民家庭经济状况评估中心”的经验，联合民政、社保、税务、房管、银行等部门共通建立“电子比对专线”，在严格保护申请户的隐私前提下，查询申请户的存款账户、股市账户、纳税记录、房产登记、公积金缴纳等情况，将这些信息作为审核过程的参考依据。同时，还可以将核对系统与个人信用档案及保障性住房档案进行整合，建立全国联网的个人征信管理体系，实现全国性、多部门间的信息共享与合作。
第二，保障房相关信息公开接受公众的监督。
第三，加大对虚假信息申报和寻租现象的处罚力度。必须实行更为严厉的虚报处罚措施，提高违法者的违法成本。
（三）建立家庭收入动态监控制度，构建清晰的退出机制
第一，建立有效的家庭收入动态监控制度。有效的家庭收入动态监控制度包括以下几个方面：一是建立个人信用制度。二是加强保障性住房档案管理。主管部门可以建立一户一档的保障性住房电子信息库，将受保家庭的申请、审核、实施保障及年度复核等有关材料记录在案，包括家庭收入证明、家庭住房情况证明，工作人员入户核查记录，家庭收入、住房状况变更记录和年度复核记录等，并根据年度复核结果对档案及时进行调整变更。同时，将保障性住房电子档案网络化，建立保障性住房信息化系统，完善保障性住房信息披露制度。
第二，构建清晰、严厉的退出机制。一是可以采用“逆向递减”补贴解决保障房退出时的福利倒置，具体有两种方式：一种是对收入稍高者少补，而对收入较低者多补；另一种是随受保家庭收入水平提高实行新的租金标准的调节机制。采用这种差额补贴好处在于更能体现保障性住房保障的公平性，让更需要重到保障的对象受益更大。二是地方政府可以因地制宜地制定受保障对象主动退出的优惠政策，通过低息贷款或贷款免息等政策措施鼓励受保障对象优先进入下一层次的住房保障体系或者购买住房，这可在一定程度上调动受保障对象退出保障的积极性，激发出房地产市场的火炉。
参考文献：
〔1〕Stone，M.E.：What is housing affordability？The case for the residual income approach.Housing Policy debate，2006，17（1）： 151～184.〔2〕凌维慈：《公法视野下的住房保障：以日本为研究对象》，上海三联书店，2010年8月。
〔3〕马智利：《我国保障性住房运作机制及其政策研究》，重庆大学出版社，2010年8月。
〔4〕郭建波：《世界住房干预理论与实践》，中国电力出版社，2007年10月。
〔5〕住房和城乡建设部住房改革与发展司等：《国外住房数据报告》，中国建筑工业出版社，2010年9月。
〔6〕倪鹏飞：《中国住房发展报告（2010～2011）》，社会科学文献出版社，2011年。
（天房集团博士后研究员唐时达博士参与了本文的调研、讨论与起草）
（作者单位：国务院发展研究中心金融研究所）
