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韩国粮食进口配额制度：历史演变、现状及存在的问题
韩春花
（青岛农业大学 合作社学院,山东 青岛 266109）
【摘要】乌拉圭回合农业协议达成以后，韩国对粮食进口实行以配额管理为核心的调控方式，对稳定韩国粮食市场起到了重要作用。但是，进入21世纪以来，随着韩国签署的自由贸易协议（FTA）逐渐增多，如何协调好FTA下的配额管理与WTO下的配额管理成为了韩国粮食进口制度的一个重要任务。
【关键词】韩国
粮食
配额
一、引言
近几十年来，韩国粮食产品供需不平衡的矛盾日益严重，韩国已成为世界上可数的几大谷物进口国之一。基于粮食产品的特殊重要性，很多国家历来对粮食市场的开放比较谨慎。特别是在进口环节上，若管理失控会对整个国民经济产生重大冲击甚至可能会引起政治危机。那么，作为谷物的进口大国，韩国是如何调控粮食进口的呢？本文就该问题做一分析。
至上世纪90年代中期为止，韩国一直对大米、大麦、大豆、玉米等主要粮食实行了全面的进口限制。然而，随着乌拉圭回合农业协议的实施（1995年），韩国粮食进口制度发生了巨大变化，从被动限制进口转变为以配额(TRQ)管理为核心的主动调控进口方式。配额管理制度有效地避免了粮食进口的恶性竞争和混乱无序等问题，对稳定韩国粮食市场起到了重要作用。但是，进入21世纪以来，随着韩国签署的自由贸易协议（FTA）逐渐增多，如何协调好FTA下的配额管理（以下，简称为FTA/TRQ）与WTO下的配额管理（WTO/TRQ）成为了韩国粮食进口制度的一个重要任务。
二、韩国粮食供需及进口的演变
1970年至2010年的40年间，韩国总耕地面积由270万公顷减少为100万公顷，减少率约为60%（表1）。其中，水稻由120万公顷减少为90万公顷，减少幅度最小。但麦类、豆类、薯类的耕地面积出现了大幅度的减少，分别由80万公顷、35万公顷和18万公顷锐减为4万公顷、8万公顷和4万公顷。
从产量来看，大米因单产的提高，在水稻面积减少的情况下总产量还有所增加，由400万吨增至430万吨。但麦类、豆类、薯类等的总产量因种植面积减少率过大都出现了大幅下滑，分别由18万吨、27万吨和78万吨减少为8万吨、11万吨和21万吨。
年份表-1 韩国主要粮食的面积和产量的推移（单位：千公顷、千吨）合计大米麦类豆类薯类面积产量面积产量面积产量面积产量面积产量2,6996,9371,2033,9398331,***1,9825,3241,2333,***924311,6696,6351,2445,6061604***081,3185,9111,0725,***62481,2345,5209804,768612001***,0834,7968924,295398***
***020052010 资料来源：韩国农林水产食品部，粮政统计，2011
从需求来看，随着经济的发展和受欧美文化的影响，40年来韩国粮食消费结构发生了根本性的变化，大米消费明显下降而面粉类和大豆及玉米等的消费急剧增加（表2）。1970年，韩国人均大米消费量是136公斤，而如今仅为73公斤，几乎削减为一半，而小麦由26公斤增至31公斤。对肉类的需求增加带动了韩国畜牧业的发展，这直接导致了大豆的人均消费由5公斤增至9公斤，玉米则由1公斤骤然增至5公斤。
***020052010合计219.4195.2167153.3135.5125.8表-2 韩国人均粮食消费量（单位：公斤）大米大麦小麦玉米大豆136.437.326.11.15.3132.413.929.43.18119.61.629.82.78.393.61.635.95.98.580.71.131.84.9972.81.3314.68.5薯类10.26.33.34.34.23.5其他32.11.73.53.84.1资料来源：韩国农林水产食品部，粮政统计，2011目前韩国只有大米能满足自给以外，其他粮食自给率都很低。比如大麦的自给率为26.6%，大豆为8.7%，而小麦和玉米的自给率不足0.8%。不断扩大的产销缺口只能由进口来补充，据统计，2010年韩国进口谷物超过1400万吨，已成为世界第五大谷物进口国。
三、WTO规制下的韩国粮食配额制度
乌拉圭回合农业协议达成之后，韩国粮食进口制度由全面管制转变为除大米以外全部实行关税化（即只要交纳关税任何人都可以进口这些产品）的政策。
之所以唯独对大米特别关照的原因在于大米对韩国农业的重要性。稻米是韩国传统的、也是最主要的粮食作物，韩国担心大米的贸易自由化可能会摧毁韩国农业的根基。WTO农业协议接受了韩国的要求，允许韩国推迟l0年实施大米关税化，但同时规定了该10年间韩国的大米最低进口量（MMA）。具体是：1995年大米的进口数量为基期（1988－1990年平均）韩国大米消费量的1%，之后逐年增加，2004年增至4%。而过了10年之后，韩国于2004年又提出再推迟10年实行大米关税化，并承诺：从2005－2014年韩国每年多进口大米2.03万吨。
大米以外的其他粮食产品实行关税化，原则上是全面放开进口经营权。但实际上对主要粮食产品，韩国实行严格的配额制度，对进口经营主体和进口数量进行管制。1994年，韩国政府向WTO秘书处提交了列举韩国农业开放进程的履行计划书。根据该计划书规定，韩国政府可以对部分农产品的进口实行配额制，对配额内的产品征收低关税，但对超过配额的产品征收高关税。缴纳超过300%以上的高关税大量进口粮食的情景是极其罕见的，所以对配额的管理成为了韩国宏观调控粮食进口的重要手段。
签署农业协议的当时，韩国设定了67种产品的配额，而现在对牛肉、猪肉、鸡肉、橙汁饮料的配额已被废除，只剩63种产品。粮食产品中有大米、大豆、玉米、大麦、淀粉类、绿豆与红豆、荞麦、木薯等。但对大豆和玉米而言，配额并无实质性意义。因为韩国进口该两种产品主要用于加工或饲料，为降低下游产业的成本，只要有大豆和玉米的需求，即使超过配额政府也都按低关税进口。
韩国农林水产食品部每年末发布《农畜产品准入量的优惠关税及进口管理要领》，就下一年度配额管理的一般事项比如配额分配方式、申请材料、事后管理等作出说明。按照实际运营方式韩国配额管理可分为四类（表3）。
配额分配方式指定机关运营（1）表-3 韩国的WTO规制下粮食产品的TRQ运营方式（2012年）管辖产品大米-种用马铃薯根据实际需求发放（3）木薯玉米（1）+（2）混合方式（1）+（3）荞麦大麦进口管理授权机关农林水产食品部-国立种子管理所按实际需求发放配额。具体操作上，可农水产品流通公社，农分为资格审查型和申请顺序型协中央会，饲料协会等国营贸易方式为主，但一部分实行拍卖制农林水产食品部，韩国国营贸易方式为主，但一部分根据实际饲料协会需求发放农水产品流通公社拍卖制和实际需求发放相结合农水产品流通公社韩国酒类产业协会备注只允许指定机构进口销售参加由许可证拍卖管理机关主持的拍卖会并中标后才能进口 进口许可证的拍卖（2）
（2）+（3）马铃薯资料来源：韩国农林水产食品部，农畜产品准入量优惠关税及进口管理要领，2011年12月第一类是只允许指定的机关进口销售方式（国营贸易方式）。大米产品属于该类，由农林水产食品部垄断经营。如前所述，韩国每年必须履行大米的最低进口量的义务，而该进口工作只能由农林水产食品部操控，其他组织和企业不得介入。
第二类是拍卖进口许可证方式。该方式针对的是国内外价格差距较大的部分奶制品，由奶加工协会进行管理。粮食产品中没有该类型的方式。
第三类是根据实际需要分配的方式。种用马铃薯、木薯、玉米等适用于该类型。具体操作上，该方式又分为资格审查型和申请顺序型。比如玉米等产品只有具备一定的条件如国产购买率、加工设施的有无等时才能分到配额。而一些产品则依据申请顺序分配配额。不同的产品授权管理机构也都不相同。比如种用马铃薯由国立种子管理所授权管理，木薯由酒类产业协会管理，玉米由农水产品流通公社、农协中央会及饲料协会联合管理。
第四类是上述三种类型的混合方式。比如荞麦，采用指定机关+进口权拍卖形式，即以国营贸易为主的同时，部分配额采用进口权拍卖的形式，由农水产品流通公社管理。大麦则采用指定机关+实际需求形式，虽然以国营贸易为主但部分配额依据实际需求发放，由农林水产食品部和饲料协会共同管理。而马铃薯采用进口权拍卖和实际需求相结合的形式，由农水产品流通公社管理。
十多年来，在粮食产品贸易自由化压力日益增大的背景下，韩国依据配额制掌握了粮食进口调控的主动权，把握了进口的规模和节奏，使进口成为韩国粮食宏观调控的重要工具。但随着韩国于本世纪初开始积极推进FTA战略，WTO/TRQ和FTA/TRQ之间的脱节越来越引起有识之士的注意。
四、FTA环境下的韩国粮食配额制度
韩国目前已经签署了10个FTA，其中8个已生效。涉及到粮食产品开放最多的是韩美FTA，所以本节以该FTA为例说明FTA环境下的粮食配额相关问题。
韩美FTA中，韩国对大米规定不做任何开放承诺。其实，韩国签署的所有的FTA都将大米设为例外处理，这与韩国在WTO坚持的主张一脉相承，不再赘述。
其他较重要的粮食产品的开放模式如下。玉米的关税分7年取消，期间提供零关税配额。大麦、麦芽、啤酒麦关税分15年废除，期间提供零关税配额。对于大豆和马铃薯分，则分成食用和加工用，采取不同的开放形式。对食用大豆和食用马铃薯维持487%和304%的现行关税的同时采用零关税配额制（配额每年按一定比例增加）。但对加工用大豆立即废除关税，对加工用马铃薯则采取了季节关税形式。种用马铃薯的开放幅度处在食用和加工用产品之间，分10年废除关税，期间实行配额制。
那么，FTA/TRQ管理与WTO/TRQ管理有何异同呢？FTA中对于进口主体的规定与WTO是相同的，即不放开粮食进口经营，实行业必归会的制度，由进口行业协会统一对外，杜绝分散经营的情况。
但是，就配额的分配方式和管理机构方面，存在较大的不协调之处。首先，在配额的分配方式上FTA采用进口权拍卖和按实际需求分配两种形式，WTO配额分配方式中的指定机构方式（国营贸易方式）在FTA配额管理中是原则上不允许使用。问题在于，当同一产品的配额分配方式上WTO和FTA规定有所不同时，很容易引起混乱（表4）。比如土豆，WTO下 ①
②①加工用大豆和马铃薯的开放模式与食用的明显不同的原因是：加工用大豆和马铃薯原本一直依赖进口，降低关税不会影响到国内生产，而且还能提高加工行业的竞争力。但食用的玉米、大豆、马铃薯等粮食产品若降低关税将直接影响其国内农业生产。
② 每年12月到次年4月期间是立即废除关税，每年5月到11月期间是前7年维持现行税率，第8年开始逐年降低关税，第15年完全废除。的配额分配采用进口权拍卖和实际需求相结合的方式，而韩美FTA则仅采用进口权拍卖方式。大豆和大麦，WTO下的配额分配采用制定机关+实际需求相结合的方式，而韩美FTA则仅采用依据实际需求分配的方式。
表-4 WTO和FTA下的TRQ的差异配额分配方式授权管理机关WTO韩美FTAWTO韩美FTA土豆进口权拍卖/实际需求进口权拍卖农水产品流通公社农水产品流通公社农水产品流通公社/韩国大大豆加工行业组织联大豆指定机构/实际需求实际需求豆加工协会/国立种子管理合体所/韩国饲料协会麦芽实际需求实际需求农协中央会农水产品流通公社啤酒麦实际需求实际需求农协中央会农水产品流通公社农林水产食品部/韩国饲料大麦指定机构/实际需求实际需求农水产品流通公社协会资料来源：根据笔者整理。产品
其次，在管理机构上，同一产品的配额管理机构在WTO和FTA中不同时，也很容易引起不便和效率的低下。比如，大豆，WTO下的管理机构有农水产品流通公社、韩国大豆加工协会、韩国饲料协会、韩国国立种子管理所等四家，但FTA下的授权管理机构是由韩国酱类工业协同组合、食品工业协会等组成的大豆加工行业联合体。麦芽、啤酒麦和大麦产品也存在相似的问题，WTO下由农协中央会、农林水产食品部、饲料协会等管理，但F TA下均由农水产品流通公社一家管理。
作为贸易立国型国家，韩国将在FTA实践上迈出更大的步伐。如何将庞大的FTA网络下的配额管理制度与WTO下的配额管理制度及时衔接起来，已成为韩国粮食进口制度面临的重大课题。
参考文献
[1] 韩国农林水产食品部，农畜产品准入量优惠关税及进口管理要领，2011年12月 [2] 韩国农林水产食品部，粮政统计，2011 [3] 干玉兰，粮食安全问题困扰韩国，新华网，2008年04月20日 [4] 陈锡文，粮食生产靠国际市场很明智，凤凰网，2012年11月29日
