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中日公务员考核制度比较与分析
刘禹(四川大学公共管理学院 四川成都610064)
[摘要]公务员考核在国家机关人事管理中处于承上启下的核心地位 ,因而如何借鉴发达国家已经比较完备的公务员考核制度 ,完善我国的考核制度就成为非常重要的课题。文章从中日两国公务员考核制度的比较为出发点 ,对如何完善我国的公务员考核制度提出了一些建议。
[关键词]中国;日本;公务员;考核制度;比较
公务员考核是国家机关人事管理的一个关键和极为重要的环节。国务院颁布的 《国家公务员暂行条例》 和国家人事部颁发的 《国家公务员考核暂行规定》 等有关公务员考核的法规和规章 ,为我国的公务员考核提供了重要的法律依据 ,把公务员的考核工作逐步纳入了规范化、科学化、法制化的轨道。公务员考核在我国实施十多年来收到较好的效果 ,但也产生了许多的问题 ,暴露出制度本身很多的弊端和不足。当然 ,任何一种制度的完善都有一个渐进的过程 ,发达国家的公务员制度的建立和发展 ,经历了一百多年 ,最终才得以成熟 ,而我国公务员制度才刚刚建立 ,与一些发达的国家相比还存在很大的差距 ,因此 ,吸收和借鉴发达国家的经验 ,建立和完善有中国特色的公务员考核制度具有十分重要的意义。本文选取日本的公务员考核制度与我国的公务员考核制度作比较是因为:11日本和我国同属亚洲国家 ,两国在历史、文化、习俗等行政生态环境方面有许多相似之处;21日本作为亚洲先进国家 ,公务员考核制度建立较早 ,并且较为完备 ,对于我国的公务员考核制度的改进有很好的借鉴意义。
一、中日两国公务员考核制度比较
公务员考核是指国家主管机关依据有关法律法规对公务员的工作表现和工作实绩进行考察评价的行政组织活动 ,而公务员考核制度 ,就是国家行政机关根据有关法律法规 ,按照管理权限 ,对公务员的思想品德、工作成绩、工作能力和工作态度等进行的考察 ,做出的评价 ,并以此作为对公务员进行奖惩、任用、培训、晋级增资等的依据的制度。公务员考核在日本称勤务评定 ,日本 《国家公务员法》 第 72 条规定:“政府机关首长必须对其所属公务员的工作进行定期限评定 ,并根据评定结果采取适当的措施。” 同时 ,日本还制定有《国家公务员工作评定规则》、《关于工作成绩评定手续与记录的政令》 和人事院发布的 《勤务评定的基本标准》。我国的《国家公务员暂行条例》 第五章第 20-26 条 ,对公务员考核的原则 ,内容、方法和结果进行了明确规定。依据条例的规定 ,1994年国家人事部制定颁布了 《国家公务员考核暂行规定》 ,1995年下发 《关于实施国家公务员考核制度有关问题的通知》 ,1996年下发 《关于实施国家公务员考核制度有关问题的补充通知》。现依据这些规定 ,进行两国考核制度的比较。
(一)考核的种类
我国公务员考核分为两类:平时考核和年终考核。平时考核随时进行 ,由被考人填写工作记录 ,年度考核在年终或次年年初进行 ,平时考核是年终考核的基础。日本国家公务员的考核分定期考核和特别考核两种。定期考核指的是每年在规定的时间内实施的考核 ,一般在 6月进行。特别考核指的是对处于试用期内的公务员进行的考核。这一考核的结果将决定其是否能够转正。
(二)考核的方法和内容
我国公务员的考核内容包括德、能、勤、绩四个方面 ,重点考核工作实绩。德 ,是指政治思想表现、工作作风、职业道德和品德修养。能 ,是指从事本职工作的基本能力和应用能力。勤 ,是指事业心、工作态度和勤奋精神。绩 ,是指工作的数量、质量、效益和贡献。日本公务员考核方法和内容。日本公务员考核的项目分为:勤务实绩、性格、能力以及适应力四项 ,各项之下又细分。勤务实绩项 ,分为工作情形、工作速度、工作态度及对
部属的统领能力(限于主管人员);性格项 ,分为积极、好辩、沉默、温厚、慎重、从容、性急、偏激、坦白等;能力项 ,分为判断力、理解力、创造力、实行力、规划力、注意力、及研究力等九项;适应力项 ,分为规划性、研究性、会计性、总务性、审查性、接洽性、计算性及秘书性等九项。考绩的方法各机关有所不同 ,比较多采用的有:连记评分法、个别评分法、连记或评语法、综合评定法及评语法。但都很重视平时考核 ,各机关均规定将职员平时服务成绩作分析与记录 ,而后办理考核时 ,再与选定的考绩方法综合考评。
(三)考核的等次
我国国家公务员的考核结果分为优秀、称职、不称职三个等次。优秀:正确贯彻执行党和国家的路线、方针、政策 ,严格地履行义务 ,职位职责 ,模范遵守各项规章制度 ,熟悉业务 ,工作勤奋 ,有改革创新精神 ,出色地完成年度工作目标(任务)。称职:正确贯彻执行党和国家的路线、方针、政策 ,能较好地履行义务、职位职责 ,自觉遵守各项规章制度 ,熟悉或比较熟悉业务 ,工作积极 ,按规定要求完成年度工作目标(任务)。不称职:不能有效履行义务、职位职责 ,政治、业务素质较差 ,难以适应工作要求 ,或工作责任心不强 ,不能完成年度工作目标(任务),或在工作中造成严重失误。日本的公务员考核的等次通常为四等:11A 等:服务成绩超群者;21B 等:服务成绩优良者;31C 等:服务成绩普通者;41D等:服务成绩低劣者。
(四)考核结果的运用
我国公务员考核结果的运用 ,根据 《国家公务员考核暂行规定》 :国家公务员连续三年被确定为优秀或连续五年被确定为称职以上等次的 ,在本职务对应级别内晋升一级;在现任职务任期内 ,连续两年确定为称职以上等次的 ,在本职务工资标准内晋升一个工资档次;连续两年被确定为优秀等次或连续三年被确定为称职以上等次的 ,具有晋升职务的资格;凡在年度评估被确定为称职以上等次的 ,以基本年度 12月份基本工资额为标准 ,发给一个月奖金。国家公务员年度考核被确定为不称职等次的 ,予以降职 ,并相应地对其职务、级别和工资作出调整;连续两年考核被确定为不称职等次的 ,按照规定予以辞退。日本公务员考核结果的运用 ,考核列 A或 B 等 ,且与职务有关的性格、能力及适应力均为优良者 ,准予特别晋级 ,缩短晋级时间三个月到六个月(原来需要一年),或一次予以晋升两级;考核列 C等者 ,依列晋级(即一年晋一级);考核列 D等者 ,在工作上应予以指导、矫正、或训练、或调整工作指派、或另调工作单位 ,以增进服务效率 ,或依 《公务员法》 , “服务成绩不良者 ,根据人事院规则的规定予以降职或免职” 的规定处理。
(五)考核的程序
根据 《公务员暂行条例》 和 《公务员考核暂行规定》 我国公务员年终考核的程序为:11组织考核委员会或考核小组。21进行考核 ,其顺序为:(1)先由公务员个人总结;(2)主管领导人根据平时考核记录和个人总结 ,在听取群众意见的基础上 ,写出评语 ,提出考核等次的意见;(3)考核委员会对主管领导人提出的考核意见进行审核;(4)部门负责人确定考核等次;(5)将考核结果通知被考核人。31 被考核的公务员如有异议 ,可申请复议或提起申述。日本公务员考核的一般程序为:11 记录平时成绩:将公务员服务的成绩作分析与记录 ,而后选定考绩方法 ,并依此作综合的考核;21 制定考核的标准;31 执行初核:由考核机关首长指定受考人的单位主管执行;41执行复核:由考核的机关首长指定受考人的上一单位主管执行;51 再复核:考核机关首长认为考核的结果有不均时 ,可指定复核者的上级机关主管实行再复核 ,以便对考核的结果作适当的调整;61 核定:考核机关首长认为初核、复核或再复核结果适当时 ,即可给予核定并于奖惩 ,如认为复核或再复核不当时 ,得交回再议;71制作考核记录书并保管:经上述程序办理考核后 ,应制作绩效考核记录书。并由各机关自行保管 ,不需函报总理府或人事院 ,亦不需通知各受考者。
二、对完善我国公务员考核制度的思考和建议
我国的公务员考核制度由于实施时间不长 ,许多方面还有待进一步丰富和发展。下面仅从 “借鉴” 与 “国情” 相结合的角度 ,对完善我国的公务员考核制度提出一些思考及建 议。
(一)完善考核的方法 ,做到定量考核与定性考核相结合我国的公务员考核长期以来 ,只注重定性考核 ,而忽视定量测评 ,公务员考核标准不具体、欠科学。《公务员暂行条例》 和 《公务员考核暂行规定》 中有关公务员考核的方法和考核标准规定得比较原则 ,过于笼统。一些单位和部门在公务员考核过程中 ,也没有花费太多的精力去进行调查研究 ,结合本单位、本部门的实际对各种考核要素进行量化 ,制定科学的考核指标体系 ,而是随便定几条 ,停留在定性的基础上 ,致使年度考核产生失真现象 ,难以对各个公务员的德才表现和工作实绩进行客观公正、实事求是的评价。日本公务员考核制度中 ,将考核的内容加以细分 ,并给与不同的事项一定分数的方法值得借鉴。我们也可以把德、能、勤、绩四个方面的内容分解为若干不同的要素 ,通过具体的指标来加以表示 ,同时给每个指标确定一个适当的分数值 ,尤其要根据注重实绩的精神 ,增大 “绩” 的权数。“德、能” 两个方面可按等级计分的方法 ,如 “能力” 一项在总分中占 20 分 ,可以定为若干等级 ,获得一等可得 18— 20 分 ,二等可得 16— 18 分 ,依此类推 ,当然每一等级还要有具体标准;而对 “勤、绩、” 这两个比较容易量化的方面 ,则可以将各岗位公务员的工作质量、工作数量、工作效果等各方面明确分值。在考评过程中 ,参评人员根据考核对象完成工作的情况 ,在各项考核指标及其等级上进行评定 ,然后进行综合 ,得出考核结果。实行定量测评不仅能提高考核的科学性和考核效率 ,而且能减少许多人为的矛盾。但关键是要注意选择科学、全面、合理和便于操作的考核体系 ,而这是一项难度较大的工作 ,要经过不断的实践和专门的研究来逐步完善。
(二)完善考核的等次 ,把年度考核的结果改为四个等次
我国的 《公务员暂行条例》 和 《公务员考核暂行规定》 都规定:公务员年度考核结果分为优秀、称职、不称职三个等次。但各地、各单位在公务员考核工作实践中都普遍反映等次偏少。特别是由于规定评为优秀的比例最多不能超过15 % ,而真正不称职的也是极少数公务员 ,所以 ,绝大多数人都集中在称职这一等次上。这其中既包括相当一部分德才表现和工作实绩都比较好的公务员 ,也包括一部分德才表现和工作实绩比较差的公务员 ,然而 ,他们都享受同样的待遇 ,没有任何差别 ,难以起到奖优罚劣的激励作用。日本的公务员考核等次分为:A、B、C、D四等 ,则有利于把不同绩效表现的公务员经过年终考核评定为不同的层次 ,合理的拉开差距 ,并根据考核的结果区别对待 ,使考核真正起到激励的功效。因而将我国公务员年度考核结果由: “优秀、称职、不称职” 三个等次改为 “优秀、称职、基本称职、不称职” 四个等次 ,似乎更符合实际 ,更能够进行客观公正的考核。
(三)完善考核的程序 ,使考核真正做到公正、公平
考核是否公正、公平是考核能否发挥其应有作用的关键所在。考核应达到正义的原则 ,正义包含两方面:分配的正义和程序的正义。完善的考核 ,应包含这两方面的内容。分配的正义是指根据组织成员的分布情况 ,对照个人的考评结果在组织中是否反映出该人员真正应有的地位;而程序的正义是指考核的程序是否公平合理。要做到程序的正义 ,就应让被考核人员积极参与考核的过程 ,为了确保被考核人员的充分参与 ,让被考核者同上级一起制定考核标准 ,进行考核面谈 ,和制定绩效改进计划就变得非常重要。根据前面所述 ,日本公务员考核的程序中 ,有一条是 “制定考核的标准” :于考核年度开始 ,各级主管与所属的公务员制定考核的工作标准 ,在制定的过程中与公务员协商并征求其意见 ,以期一方面使公务员真正了解工作标准的内容 ,另一方面使公务员有参与意见的机会 ,取得其对工作标准的支持 ,以利将来的执行。因此 ,我国的公务员考核中也应加入这样一项 ,这将有利于考核工作顺利的开展并使我国的公务员考核过程更为透明 ,更为公正、公平、合理。另外 ,我国的考核程
序中还应加入考核面谈和制定绩效改进计划两个环节。考核面谈是考核信息反馈中 ,非常有效的形式。通过面谈者与被考核者之间的谈话 ,将考核的意见反馈给被考核者 ,征求被考核者的看法;同时 ,被考核者的要求、建议与新一轮工作计划的制定等问题与被考核者进行广泛的沟通。对组织而言 ,面谈不仅有反馈的价值 ,而且还具有沟通、激励、纠正失误、调整决策的作用;对被考核的公务员来说 ,面谈有明确未来工作目标、提高工作满意度、增强归属感和参与感的意义。而制定绩效改进计划 ,则为考核中另一个重要的步骤。通过改进绩效 ,将不仅有利于公务员自身的素质、能力、工作效率得到提高 ,也将大大改善组织的工作效率 ,实现组织的目标。
(四)合理使用考核的结果 ,使考核的作用得到完全的发挥
考核本身不是目的 ,而是一种手段 ,必须重视考核结果的使用。考核的结果包含大量的信息、丰富的资料 ,合理使用这些信息和资料 ,以推动公务员人事管理各个环节的工作 ,是考核的归宿和落脚点。有关考核结果的使用 ,日本和我国都作了相关的规定 ,比较而言 ,日本的规定较明确得当。我国有关公务员考核结果使用的规定中 ,对优秀公务员的奖励太轻 ,而对不称职公务员的处理似乎又太重 ,影响考核的公正性和合理性。年度考核中被确定为优秀的公务员和被确定为称职的公务员 ,在职务晋升、晋级增资和奖金发放等方面实际上没有多少区别。如根据我国 《国家公务员考核暂行规定》 : “国家公务员连续三年被确定为优秀等次或连续五年被确定为称职以上等次的 ,在本职务对应级别内晋升一级。” 但如果某一公务员在五年考核中分别被确定为优秀、优秀、称职、优秀、优秀 ,那么 ,按照此规定也只能晋升一级 ,与连续五年被确定为称职的没有什么差别 ,显然起不到激励先进的作用。同时 ,对年度考核中不称职公务员的处理 ,在某种意义上甚至重于受行政处分的公务员。因为根据规定:“年度考核被确定为不称职等次的公务员要予以降职。” 而降职通常相应地还将降低级别和工资档次 ,若 “连续两年考核被确定为不称职等次的 ,按规定将予以辞退。” 相反 ,对那些因严重违犯公务员纪律而受到记过、记大过、降级、撤职处分的人员 ,在受处分期限内 ,只是不确定考核等次 ,即在一定时期内(最多不超过两年)影响晋级增资而已 ,显然有点不公平。另外 ,我国对考核结果的使用面窄 ,不够充分。依据 《公务员考核暂行规定》 ,我国对考核结果的使用包括对优秀和称职的公务员如何晋级、晋职、增加工资和发给奖金 ,以及对不称职的公务员如何降职、降级、减薪和辞退等方面 ,而未将公务员考核的结果与培训和工作指派明确挂钩。因而 ,在对我国公务员考核制度完善的过程中 ,一方面 ,要对考核结果的使用作出更为明晰的规定 ,如加大对优秀公务员的奖励力度和公正地对待不称职的公务员 ,使考核真正发挥 “奖优罚劣” 的功效;另一方面 ,要拓宽考核结果的使用渠道 ,把公务员考核结果同相关工作安排和培训结合。比如对于被确定为不称职等次的公务员 ,除对其降职和辞退外 ,还可规定对其另作工作安排 ,以求人与事的配合。又如对于培训 ,则可作以下规定:经考核被确定为优秀或称职的公务员 ,可作晋升职务准备的培训;考核被确定为不称职而需调职的公务员 ,可作拟调任工作需要的专门培训。总之 ,在经济全球化的今天 ,建设高绩效的服务型政府正在成为中国各级政府的共识 ,而建设高绩效的服务型政府的实践应从完善考核制度开始 ,我国应不断借鉴各国考核制度的优良成果 ,并结合我国的实际情况 ,将考核制度逐步完善 ,以推动我国建立起高效的政府。
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