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关于中国村民委员会制度之概况
陈明德
前言
目前, 基层民主的内涵仍有不同的观点：一种观点认为，基层民主至少涵盖三个方面的内容：一是“城乡基层政权机关”，二是“基层群众自治”, 三是“以职代会为基本形式的企事业民主管理制度”等；一种观点认为，我们这里所说的基层民主，主要包括村民委员会、居民委员会、职工代表大会以及其他民主形式；另一种观点认为，在中国，基层民主实际上由两层面的政治生活构成：一是以基层政权为主体所形成的政治生活，二是以基层群众为主体形成的政治生活，其中基层群众自治是作为社会主体的居民行使民主权利，实现自我管理的最直接形式，在城市，基层群众组织是居民委员会，在农村，基层群众自治组织是村民委员会1。根据中共十六大报告，扩大基层民主所指包括村民自治、居民自治、职工代表大会和其他形式的企事业民主管理制度2。本文主要探讨村民委员会制度的问题。
近年来中国通过立法形式逐渐确认了村民自治制度的法律地位。1982 年中国宪法第一百一十一条明确规定村民委员会是中国农村基层社会的群众性自治组织。1987年11月，中国全国人大常务委员会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，使村民自治活动逐渐法治化。在村民自治实行十年之后，1998年11月中国全国人大常务委员会审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民自治制度作为国家在乡村社会的一项制度安排最终定型化。至2010年10月中国全国人大常务委员会第又进行修订村民委员会组织法，再一次村民自治制度更加完善。在村级基层民主法制假设方面，目前中国政府中央有村民委员会组织法；省级有村组法实施办法、村委会选举办法等法规；村级有村民自治章程、村规民约、村民会议制度、村务公开制度等。村民委员会发展积极性成果总体上可以概括为四种取向：民主选举更加规范，民主决策日臻科学、民主管理日趋有序，民主监督作用增强。本论文根据中国宪法、村委会组织法和其他的有关法律法规，对村委会进行初步介绍，其中包括三个部分：第一部分是，村民委员会的性质；第二部分是，村民委员会的选举；第三部分是，村民会议和村民代表会议。
一、村民委员会的性质林尚立，《当代中国政治形态研究》，天津人民出版社，2000年，215-216页。杨爱民，《中国社会主义基层民主政治建设研究》，河北大学出版社，2007年，134-135页。村民委员会组织法说明：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”1。根据村民委员会这一概念有一些以下含义：
首先，村民委员会是农村基层群众性自治组织。它的性质是农村基层群众性自治组织，包括三个显著特点：其一是基层性，村是中国农村最基层的建制单位，是村民长期生产、居住、生活的单位，跟村民关系最直接、最紧密，因此村民委员会是中国农村社会最基层的组织形态。其二是群众性，村民委员会既不是一级政权组织，也不是乡镇政府的派出机构，而是一种在农村基层设置的群众性的自治组织。村民委员会成员来自于本村村民；村民委员会代表和维护村民利益，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议；村民委员会进行工作，应该走群众路线，坚持说服教育。其三是自治性，村民委员会是村民自治的执行机构和工作机构，由村民选取产生。同时村民组成村民会议和村民代表会议，讨论决定涉及村民利益和村民普遍关心的事项，村民委员会应向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。为什么，不办什么，后办什么，如何办理，都由村民自己决定。对于村民自治范围内的事项，任何组织和个人都不得非法干预。
其次，村民自治的内容是自我管理、自我教育、自我服务。其中，自我管理就是村民组织起来，主要是指村民委员会自主进行的未回社会秩序、民主管理村务、促进农村社会协调发展的管理行为。与行政管理和经济管理不同，村民自治中的自我管理具有以下四个特点：（1）自我管理依靠的是说服教育、村民之间的互相帮助、先进模范的带头作用以及每个村民的自觉意识，不靠国家强制力来保障；（2）管理人员和被管理人员是同一的，村务管理首要和基本的是全体村民来管理，日常事务的管理者由村民选举产生，并接受村民群众的监督；（3）管理的方式是通过村民会议和村民代表会议集中全体村民的意见，制定村民自治章程、村约民规，作出相关规定，由全体村民遵守执行，从而形成良好的社区秩序；（4）管理的内容主要是与村民利益密切相关的公共事务，调解解决本居住地区内的各种纠纷，如村民之间、邻里之间、村民与集体之间的纠纷等。
自我教育就是通过开展村民自治活动，使村民受到各种教育。在这种自我教育中，教育者和被教育者是统一的。每个村民既是教育者，又是受教育者，每个村民通过自己的行为影响其他村民，主要担当教育任务的村民委员会也来自于村民。自治活动与教育是统一的。村民进行各种形式的自治活动，本身就是对村民进行的丰富多彩的教育。村民通过行使选举权和被选举权，参加村民会议，监督村民委员会的工作，受到社会主义民主的教育。从而在实践中认识民主、学习民主、习惯于按 1 《中华人民共和国村民委员会组织法》2010年，第二条。民主的原则和程序办事。村民通过制定和遵守村民自治章程和村规民约，受到社会主义法制和道德的教育。
自我服务是指村民委员会根据群众需要为本村村民的生产和生活提供各种服务。在基层群众自治中具有重要作用，有利于增强自治的吸引力和凝聚力，团结村民开展自治。自我服务的特点是：服务项目根据村民需要确定，重大项目由村民会议讨论决定；村民一起动手，共同兴办，村民委员会负责组织协调。自我服务的内容主要有四个方面：一是维权服务。村民委员会可以通过调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议等，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。二是生产服务。生产服务包括产前产中产后服务，如播种、灌溉、植保、收割、销售等。它可以大大提高生产效率，促进农村的生产发展。三是生活服务。村民委员会通过行使自治职能，努力实现村民共同富裕，改善村民的生存环境，维护安定祥和的社会秩序，不断满足村民日益增长的物质和精神需要。四是村级公共服务。也就是办理本村的公共事务和公益事业，如兴办农田水利，兴办托儿所、敬老院，开展公共卫生工作，合理利用自然资源，保护生态环境，社会保障、社会救助、社会福利等。自我管理、自我教育和自我服务三项内容是紧密联系、相辅相成、不可分割的。自我管理本身就是一种自我教育，自我教育又推动自我管理，自我服务增强自治的吸引力和凝聚力，为自我管理和自我教育创造条件。
最后，村民自治的方式及基本途径是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。中国的农村自治实行的是“直接民主”，直接民主形式的村民政治制度的内容主要包括：一是以直接选举农民委员会为主要内容的民主选举制度；二是以农村民会议或村民代表会议为主要形式的民主议事、民主决策制度；三是以村民自治章程或村规民约为重点的民主管理制度；四是以村务公开、民主理财、民主评议和村民委员会定期报告工作为主要内容的民主监督制度，即指“四个民主”：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。换言之，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治制度已经成为农村社会管理的一项基本制度。可以说四个民主是村民自治的核心、也是村民自治的关键。“四项民主”制度也是村民有序政治参与的主要方式和途径。
民主选举一般是指村、组工作人员和代表都由民主选举产生，包括村民委员会成员的选举、村务监督机构成员的推选、村民代表的推选、村民小组长的推选等；特别是指村民委员会的主任、副主任和委员由民主选举产生，任何组织或者个人不得指定、委派村民委员会成员。选举实行公平、公正和公开的原则。凡是年满十八周岁的村民，只要享有政治权利，都有选举权和被选举权。选举村民委员会，由登 记参加选举的村民直接提名候选人。村民提名候选人，应当从全体村民利益出发，推荐 奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民为候选人。另外，本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以提出罢免村民委员会成员的要求，并说明要求罢免的理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。罢免村民委员会成员，须有登记参加选举的村民过半数投票，并须经投票的村民过半数通过。以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段当选村民委员会成员的，当选无效。民主决策是指涉及村民利益的事项，必须由村民民主讨论，在村这个层次，由村民会议或者村民代表会议按多数人的意见作出决定；在组这个层次，由村民小组会议按多数人的意见作出决定。村民议事的基本形式是由本村十八周岁以上的村民组成的村民会议。村民会议由村民委员会召集，有十分之一以上的村民提议，应当召集会议。召开村民会议有困难的时候，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。民主管理是指对村内的社会事务、经济建设、个人行为的管理，要遵循村民的意见，在管理过程中吸收村民参加，并认真听取村民的不同意见。这一原则要求，村民委员会在对村内事务进行管理时，要坚持走群众路线，充分发扬民主，认真听取不同意见，坚持说服教育，不得强迫命令，不得打击报复。民主监督是指由村民对村民委员会的工作和村内的各项事务实行民主监督。实践中，主要体现在以下几个方面：一是对村民委员会成员实行罢免制度；二是实行村务监督制度和民主评议制度；三是实行村务公开制度；四是实行经济责任审计制度1。二，村民委员会的选举
关于村民委员会的选举，1998年的原村民委员会组织法作出了一些规定，但是较为简略，对于选举中涉及的候选人资格、竞选程序、委托投票等问题没有作规定。在该法实施过程中，各地依据该法并结合地方实际进行了不少创新，但也存在缺乏直接充足的上位法依据、各地做法差异较大等问题，这在实践中引起了一些矛盾和争议。针对这些情况，2010年的村民委员会组织法时，总结了一些地方的好的做法，对村民委员会选举作了进一步的具体规定。其中本文主要介绍以下内容： 首先，对于村民委员会成员的产生方式和其成员的任期，根据委员会组织法规定，“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生”2，就是指由本村登记参加选举的有选举权的村民，直接投票选举产生，不需要经过任何其他环节。这就意味着：第一，村民委员会主任、副主任、委员三种职务都必须由村民直接投票 12 主要参考李飞主编,《中华人民共和国村民委员会组织法释义》，法律出版社，2010年,6-10页。
《中华人民共和国村民委员会组织法》2010年，第十一条。选举产生，不得先选举村民委员会委员，然后再由委员自己推选主任和副主任。第二，不得采用户代表选举，更不得采用推选村民代表，然后由村民代表选举村民委员会主任、副主任和委员的做法。只有实行直接选举原则，保证选民充分行使自己的选举权利，才能真正体现村民自治的本质，真正实行村民自治。为了防止选举不民主，法律也规定“任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”，这也就是说：村党组织、乡镇党委、人大、政府和其他政府机关都无权任命、指定或委派村民委员会组成人员，更不得随意撤换。凡是采取上述做法的，都是违背法律的，一律无效，应当予以纠正。选举之后，村民委员会与村委会成员相同每届任期三年，届满应当及时举行换届选举，但村民委员会成员可以连选连任，不受连任届数的限制，它不仅可以激励村民委员会成员在任期内热心为村民服务，办好事、办实事，努力做出工作成绩，争取下届连任，而且可以保持村民委员会的连续性、稳定性和积累工作经验，这对于加强村民委员会的组织建设，无疑将起到积极作用1。其二，关于村民委员会选举的组织机构，1987年的村民委员会组织法（试行）对村民委员会选举工作由谁主持，没作规定。1998年的村民委员会组织法规定：“选举村民委员会，由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生”2。2010年的修订村民委员会组织法，依据近些年村委会选举的工作实践经验，完善了村民选举委员会的组成、回避和推选程序。村民委员会的选举由村民选举委员会主持3。村民选举委员会由主任和委员组成，由推选产生，具体的产生方式有三种：一是由村民会议推选产生，二是由村民代表会议推选产生，三是由各村民小组会议推选产生。在选举实践中，村民选举委员会由某些原因可能出现缺额，为了保证村民选举委员会能够正常顺利地开展工作，有必要及时增补，增补方式可以按照原推选结果依次递补，也可以另行推选。
其三，关于村民选举资格及选民名单的公布，根据中国宪法、选举法、村委会组织法的规定，村民具备以下三个条件就享有选举权和被选举权：第一，依法具有中华人民共和国国籍，属于本村村民；第二，到选举日为止年满十八周；第三，享有政治权利，即未被剥夺政治权利。村民具备三个条件就享有选举权和被选举权，不论他是哪个民族、是男是女，信仰什么宗教，教育程度和经济状况如何。这对于每个公民来说体现了选举权的平等性，而对社会来说体现了选举的普遍性。另外，2010年修订村民委员会组织法的一个新内容，对登记参加选举的村民做了明确规定：第一，居住生活在本村、户口在本村的村民，属于本村村民，应当纳入选民登记。第二，随着经济社会的发展，流动人口的增加，人户分离的现象越来越多。有的村民长期在外工作、生活，但户籍还在原居住地的村，为了保障他们的选举权，12李飞主编,同上书,54-56页。
《中华人民共和国村民委员会组织法》1998年，第十三条。3 《中华人民共和国村民委员会组织法》2010年，第十二条。只要其本人表示参加选举的，在进行选民登记的时候，也应当将其列入参加选学的村民名单。第三，也有一些人虽然户籍不在本村，但长期在本村居住生活，只要其在本村居住超过一年，本人如果提出参加选举的申请，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的，也应当进行选民登记、将其列入选民名单。但是为了避免重复参加选举、保证选举权的平等性，法律同时规定，已在户籍所在村或者居住村
1登记参加选举的村民，不得再参加其他地方村民委员会的选举。
同时，有选举权和被选举权的村民，经村民选举委员会登记确认，列入选民名单，由村民选举委员会在选举日的二十日以前公布。公布选民名单具有重要意义。本村谁有资格参加村民委员会成员的选举，谁没有资格，通过选民名单可以得到公开确认。如果对登记参加选举的村民名单有异议的，应当自名单公布之日起五日内向村民选举委员会申诉，村民选举委员会应当自收到申诉之日起三日内作出处理决定，并公布处理结果2。
其四，对于候选人的规定，“选举村民委员会，由本村登记参加选举的村民直接提名候选人”3，也就是说，只有经过登记参加选举的本村有选举权的村民才能提名候选人，其他任何机关、团体和个人都无权提名村民委员会成员候选人。村民直接提名候选人可以有两种方式：一是村民个人提名候选人，二是村民联合提名。由村民个人提名候选人，俗称“海选”，由吉林省梨树县率先实行。所谓“海选”，就是由每个村民完全凭自己意愿采用投票的方式提出候选人，以得票多的作为正式候选人，然后进行正式投票，选出村民委员会成员。由村民联名提出候选人，即由村民采用联合署名的方式提出共同候选人。村民提出的候选人过多时，可采用预选的方式确定正式候选人。所谓预选，就是将所有候选人都列入预选名单，由村民进行无记名投票，然后以得票多的为正式候选人，再正式投票选举。经过预选确定的正式候选人必须多于应选人数，实行差额选举4。同时，2010年修订村委会组织法也增加了关于提名候选人的要求的规定，要求候选人的资格条件“应当从全体村民利益出发，推荐奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民为候选人”5，真正把群众拥护的思想好、作风正、有文化、有本领、真心实意为群众办事的人，选进村民委员会领导班子。当然，这个积极方面的要求仍然较为宏观，具体资格条件可以由省级选举办法作出规定。
关于差额选举，根据规定，候选人的名额应当多于应选名额，这就是说，由村 12李飞主编,同上书,61-68页。
《中华人民共和国村民委员会组织法》2010年，第十四条。3 《中华人民共和国村民委员会组织法》2010年，第十五条。4李飞主编,同上书,73页。5 《中华人民共和国村民委员会组织法》2010年，第十五条。民提名产生村民委员会成员候选人后，在正式选举中都应实行差额选举。这一规定可以使村民在选举中对候选人进行比较，选出他们最为满意的人，保证村民充分行使民主权利。这里应当注意的一个问题是，对村民委员会主任、副主任和委员的候选人，应当分别规定差额数。选举之前，为了保证村民的民主选举权利落到实处，加深村民对候选人的了解，增强选举工作的透明度，村民选举委员会应当组织候选人与村民见面。候选人可以通过发表竞选演说等方式向村民介绍自己的基本情况以及履行职责的设想，并当场回答村民提出的各种问题。通过见面，候选人与村民面对面地进行交流，候选人彼此之间也可以以此方式进行正当竞争，有利于村民挑选更合适的村民委员会成员人选。
最后，关于投票程序，根据规定，选举村民委员会成员，遵循“双过半”的原则，即有登记参加选举的村民过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选。如果经过投票选举，获得过半数选票的候选人不足应选名额，则对不足的名额进行另行选举。但要注意的是，在另行选举的场合，按照法律的规定，第一次投票未当选的人员得票多的为候选人，候选人以得票多的当选，但是所得票数不得少于已投选票总数的三分之一。同时，另行选举的情形，既包括应选代表名额没有选满，也包括一个代表名额也没有选出的情况，即所有的候选人所得选票均未超过半数时，也要进行另行选举1。
对于投票方式，选举实行无记名投票、公开计票的方法，选举结果应当当场公布。选举时，应当设立秘密写票处。同时，为了保障选举期间外出不能参加投票人员的民主权利，各地较多地使用了委托投票的方法。目前，这种投票方法仍有其存在的必要性。根据法律规定，登记参加选举的村民，选举期间外出不能参加投票的，可以书面委托本村有选举权的近亲属代为投票。村民选举委员会应当公布委托人和受委托人的名单。这里有两个问题应当明确：一是接受委托的“近亲属“的范围，对于近亲属的范围，不同的法律和司法解释有不同的界定，因此可在实施过程中进一步明确；二是接受委托的“本村有选举权的近亲属”的范围，即“近亲属”必须是本村村民，并有选举权。另外，具体选举办法还由省、自治区、直辖市的人大常委会规定，如：山东省村民委员会选举办法（2011）、广东省村民委员会选举办法（2010）、苏州省村民委员会选举办法、四川省村民委员会选举办法（2003）等。三，村民会议和村民代表会议
在村民基层民主建设中，民主选举只是为村民自治打下了基础，选举结束以后，就要把功夫下在民主决策、民主管理、民主监督上。其中村民自治中的民主决策，1李飞主编,同上书,76页。就是按照有关法律法规，设立村民会议或者村民代表会议，研究决定村中重大事项和群众共同关心的问题，按多数人的意见做出决定。在中国的村民制度中，村民主要通过村民会议和村民代表会议两种组织形式来行使对村务的决策权。本文的这部分主要对村民会议和村民代表会议的某些方面进行初步介绍。
首先，可以说，村民会议是村民集体讨论决定涉及全村村民利益问题的重要组织形式，是村民自治组织的最高权力机构，是村民行使自治权利的根本途径。依照法律规定，在村民自治中，凡涉及全村村民利益的问题都应由村民会议集体讨论决定，这对于充分发扬民主，培养村民的民主生活习惯，增强村民当家做主意识具有极其重要的意义。
关于村民会议组成和召集来说，根据村委会组织法，村民会议由本村十八周岁以上的村民组成1，其中有两种形式：一种是由本村十八周岁以上的村民参加的会议（还称为村民大会），这是村民会议的最高形式，也是最完整的形式，这种形式常适用于规模小、人数少的村民；另一种是由每户派户代表参加的会议，是特殊情况下召开的不完全的村民会议，这种形式适用于规模较大、人数较多、居住分散的村子2。一些重大的村务活动，如选举村民委员会成员、罢免村民委员会成员、讨论通过村民自治章程等，都不能采取户派代表的村民会议的形式。要注意的是，依照法律被剥夺政治权利的人作为村民的一员，可以参加村民会议，对村民会议讨论的各项问题发表意见，但是不享有选举权和罢免村民委员会组成人员的权。
根据村委会组织法规定，召集村民会议由村民委员会负责召集。村民委员会作为村民自治的组织者和执行者，召集村民会议既是它的职权，又是它的职责。根据村民委员会组织法的规定，村民会议在下列情况下可以召开：(1)村民委员会的设立、撤销、范围调整；(2)推产生村民选举委员会；(3)罢免村民委员会成员；(4)审议村民委员会工作报告，评议村民委员会成员的工作；(5)讨论决定涉及村民利益的事项；(6)制定、修订村民自治章程、村规民约；(7)对外来人口在本村参加选举的选民资格认定；(8)有十分之一以上村民或者三分之一以上的村民代表提议召开村民会议等3。村民会议一般由村民委员会全体成员集体主持。召集村民会议，应当提前十天通知村民。召开村民会议时，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，符合法定的人数，村民会议的召开才是合法有效的；表决村民会议所作的决定，必须由与会人员的过半数通过，即村民会议所作的决定应当经到会人员的过半数通过。《中华人民共和国村民委员会组织法》2010年，第二十一条。
参看陈浙闽，《村民自治的理论与实践》，天津人民大学出版社，2000年，156-157页。3参看李飞主编,同上书,100页。村民会议讨论决定的事项包括涉及村民利益的下列事项：1，本村享受误工补贴的人员及补贴标准；2，从村集体经济所得收益的使用；3，本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；4，土地承包经营方案；5，村集体经济项目的立项、承包方案；6，宅基地的使用方案；7，征地补偿费的使用、分配方案；8，以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；9，村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉
1及村民利益的其他事项等。
其二，关于村民代表会议，2010年修改村民委员会组织法，明确提出了“村民代表会议”的概念，从法律上确立了村民代表会议，使之成为经常性议事组织，代行村民会议的部分职权，同时，增加了对村民代表会议构成、村民代表产生、任期等的规定。
关于设立条件，村民代表会议的设立取决于两个条件：一是村的规模，要求人数较多的村才能设立村民代表会议，但是有多少人的村为人数较多的村，法律没有规定，可由各地根据本地区的人口密集程度和居住状况确定；二是村的区域分布状况，只有居住分散的村才可以设立村民代表会议，一个村由几个甚至十几个自然村组成，地域面积较广，交通不便，可以认为是村民居住分散的村。但是要注意的是，法律规定“可以”设立，并不是“必须”要设立，要是有的村虽然人口较多，但居住比较集中，经济条件较好，召开村民会议比较方便；或者有的村虽然居住分散，但交通方便，人口也不多，召开村民会议也比较方便，在这些情况下，仍应坚持召开村民会议2。
村民代表会议的组成人员主要包括两部分：村民委员会成员和村民代表。为了保证村民代表会议组成的民主性，避免村民代表会议中村民代表人数过少，也要防止村民代表会议被村民委员会操控，法律明确规定，“村民代表应当占村民代表会议组成员的五分之四以上”。同时，为了保障妇女权益，鼓励农村妇女参政议政，女性村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上。
根据村委会组织法规定，村民代表由推选产生，不必经过村民委员会选举的复杂程序，具体方式有两种：一是由村民按户推选产生，按每五户至十五户推选产生一名代表，户数较多的村可由十五户推选一人，户数较少的村可由五户推选一人，具体由多少户推选一名代表合适，由各地根据实际情况确定；二是各村民小组推选产生，具体每个村民小组推选产生多少名代表合适，也由各地根据具体情况确定。村民代表的任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。《中华人民共和国村民委员会组织法》2010年，第二十四条。李飞主编,同上书,118页。关于召集、召开和表决，村民代表会议是村级民主决策的基本形式之一，为了保证村民代表会议根据村民会议授权及时有效地实施民主决策，2010年修改村民委员会组织法增加规定了村民代表会议的召集，召开及进行民主决策的法定条件。根据法律规定，村民委员会不但有权召集村民会议，也有权召集村民代表会议。村民代表会议应当定期或不定期召开，但至少每季度召开一次。为了防止村民委员会无故不召集村民代表会议或者临时发生重大事项应当召开村民代表会议，法律规定，有五分之一以上的村民代表提议，必须召开村民代表会议。召开村民代表会议应符合法定人数，三分之二以上的村民代表会议组成人员参加方为合法，可以召开。村民代表会议的表决与村民会议相似，实行少数服从多数的原则，经过到会人员的过半数同意的决定才是合法有效的1。
总之而言，从实践来看，目前中国村民委员会是广大村民群众在基层经济、政治、社会和文化事务领域直接行使当家作主民主权利的制度建设和实践活动，村民委员会作为中国特色社会主义民主政治建设的重要内容之一，它的推行和发展对于中国社会主义政治文明建设具有极为重要的意义。近年来，中国共产党和政府通过立法形式逐渐确认了村民委员会的法律地位，从1998年村民委员会组织法到2010年修改村民委员会组织，村民委员会制度不断完善，村委会的性质、选举，村民会议，村民代表会议进一步法制定型化，但也受到了诸多原因的限制和制约。因此，中国村委会建设在实践中必须完善一系列的困难和问题，比如：经济发展、文化教育与民主建设进程不够适应；公推直选工作在程序设计上还有进一步规范和完善；基层民主发展进程中政治合法性与法律合法性的关系问题，或者基层群众的参与不足的问题，“四个民主”的发展不协调，村委会行政化趋势较为明显等。参考材料
1.王振耀，《中国村民自治理论与实践探索》，宗教文化出版社，2000年。
2.杨爱民，《中国社会主义基层民主政治建设研究》，河北大学出版社，2007年。3.罗兴佐，《基层民主建设研究——基于全国10省14村的村级民主管理调查与分析》，湖北人民出版社，2009年。
4.李飞主编,《中华人民共和国村民委员会组织法释义》，法律出版社，2010年。
5.任中平等著，《巴蜀政治：四川省基层民主政治建设的制度创新研究》，中国社会科学出版社，2010年。《中华人民共和国村民委员会组织法》2010年，第二十六条。
