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浅析执行救助制度的现状和完善
发布机构:市法院 发布时间:2009-5-15 16:58:44
一、执行救助制度成因及意义的思考
（一）执行救助制度的成因
当前我国司法实践中普遍存在的“执行难”问题，已经造成了一些不良的社会后果，引起了社会各界高度关注。“执行难”问题使相当数量生效法律文书得不到如期执行，申请执行人的权益得不到落实。申请执行人中有一部分属于社会弱势群体，他们的生活本身就很贫困，特别是在遭受非法侵害后，部分或全部丧失劳动能力、缺乏必要的生活及医疗费用，且面临着生存、子女求学和赡养年迈老人等方面的困难。如果这些困难得不到解决，就很容易导致申请执行人对司法的公正、法律的权威产生怀疑，潜伏了社会不安定因素。特别是执行刑事附带民事赔偿、交通肇事赔偿、人身损害赔偿类型案件中，被执行人偿付能力有限，大量的申请执行人手捧生效的法律文书却生活无着，原本是双方当事人之间的矛盾却逐渐转化为申请执行人与法院乃至于与社会的对立。当前，“执行难”已经成为人民法院遭受社会诟病的主要原因之一，直接影响了司法权威的树立。据最高法院的统计数字显示，这类案件在全国法院所受理的执行案件数中大约占到30%，换言之，有30%的案件从进入执行程序后就是无法执行的死案。1
尽管全国法院都在采取各种“惩赖”措施，加大执行力度，破解“执行难”，但在一些执行案件中，由于被执行人没有执行能力、没有可供执行的财产，这些非法院执行不力而造成的“执行难”问题在困扰法院的同时，更为严重的后果是困顿的申请执行人在权益受到伤害、经济陷入困境时，又遇上被执行人没有财产可供执行，极易导致心理失衡，并产生了对法院的不信任感及社会的不公平感，加剧了申请执行人与法院之间的矛盾，这对树立司法权威和构建和谐社会造成很多不利影响。
毋庸讳言，“执行难”现象与构建和谐社会的目标是格格不入。因此，当前法院在努力解决“执行难”问题的同时，迫切需要寻求一种能够直接缓和生活困难的申请执行人的生活窘况以及对立情绪的办法。
（二）建立执行救助制度的现实意义
要有效缓解因“执行难”导致的社会不和谐问题，显然必须尽快建立起一种制度化的途径，确保申请执行人及其家属能够获得一定的救助。笔者认为，建立和完善执行救助制度具有现实的重大意义：
执行救助制度能够体现司法人文关怀精神。司法的人文关怀精神首先要求把人的生存和发展作为最高的价值目标。对申请执行人来说，正义不仅应当体现在诉讼权利上，更应当在实现实质权益上体现出来。“财富和权力的不平等，只有在他们最终能对每一个人的利益，尤其是对地位最不利的社会成员的利益进行补偿的情况下才是正义的。”2作为生活困难的申请执行人如何通过一定的执行救助制度实现真实的正义，维持基本生存状况，是司法人文关怀的题中之义。
建立执行救助制度，有利于促进社会主义和谐社会建设。申请执行人因为自身的合法权益遭受侵害，生产和生活陷入困境，这与我们构建的和谐社会的根本要求相背离。构建社会主义和谐社会要求全体社会成员共同发展，和谐相处。因为案件的不能执行，申请执行人面临着基本的生存危机，其不和谐因素不言自明，势必加大社会的不安定因素。所以，建立执行救助制度有利于司法领域内的和谐，从而促进全社会的和谐。
二、当前司法实践中关于执行救助制度的基本做法
当前，人民法院对特困群众“打官司难”的问题采取了有效的的司法救助活动，取得了良好的社会效果，但在“执行难”的问题上如何实施司法救助，我国法律目前尚无明文规定。许多情况下，只依靠法院本身并无力解决申请执行人的经济赔偿难题。有许多被执行人根本就没有个人的财产，法院无论如何加大执行力度也无奈其何。
面对这种困局，国家和社会不能坐视不管。通过国家拨付专门资金和社会募集资金对身陷此类困境中的申请执行人施以援手，是一些专家学者和特困群众对国家和社会的期待。中央政法委在相关文件中明确提出：可积极探索建立特困群体案件执行的救助基金。最高人民法院出台的《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》中也提出，完善执行工作机制，加强和改进执行工作，建立特困群众执行救助基金，为他们实现债权提供便利和帮助。
根据目前的一般理解，执行司法救助基金是指在执行案件中因被执行人确无或暂时确无履行法定义务能力而向无经济来源，生活又极度困难的且需要进行救助的申请执行人（自然人）发放的救急资助专用基金。3以下是厦门市法院制定的执行救助制度的一些具体做法，包括了执行救助金的发放条件、程序及执行救助金的来源、管理。
（一）执行救助金的发放条件
1.追索赡养费、抚养费、抚育费案件的申请执行人不能维持正常生活的；
2.刑事附带民事赔偿、交通肇事或其他人身伤害赔偿案件的申请执行人不能维持正常生活的。
3.追索劳动报酬或经济补偿案件的被执行人无履行能力，且申请执行人不能维持正常生活的。
4.申请执行人属其他特困群体，且不能维持当地最低生活标准的。
执行救助金的发放对象仅限于特困群体，如果申请执行人参与打架、斗殴、扰乱社会秩序和社会治安或参与黄、赌、毒和其他犯罪活动的，不属于救助对象。
（二）执行救助金的发放程序
对于个别当事人的执行救助。首先由特困申请人提交救助申请表和相关的证明，执行实施承办人进行初查，认为符合救助条件的，提交法院的合议庭，对该案的综合情况进行合议后，报送执行救助金管理领导小组办公室主任审核，并报救助金管理领导小组组长审批，最后通过财务从执行救助金中拨付给救助申请人。
对于涉及人数众多的群体性执行救助，例如拖欠工人工资的情况。有关法院采取的做法是：及时向区委、区政法委报告案件情况，并建议启动执行救助程序，从执行救助金中先行拨付工资款，如执行救助金不足的话，还同时建议区财政临时增拨款项。在区委、区政法委批准后，再组织人员进行发放。
（三）执行救助金的来源与管理
厦门市两级法院积极争取市、区党委支持，争取财政拨款建立执行救助金制度。执行救助金由市财政局拨款设立，纳入法院每年预算。执行救助金按专款专用、专项核算、量入为出的原则进行管理，执行救助金发放总量不得超出当年核定总额。当年未使用的余额可结转下一年度使用。从设立执行救助金以来，全市两级法院收到财政划拨的执行救助金共计200多万元，已向41个执行案件中的73个申请执行人发放了36.1万元救助金。
为了加强执行救助基金的管理工作，保障救助金的合理使用，法院成立了执行救助金管理领导小组，负责领导执行救助金的管理工作，协调解决执行救助金管理及使用中的重大问题。执行救助金管理领导小组成员由法院执行局和行政装备处的领导组成，分管执行工作的院长是该小组组长，领导小组下设了办公室，负责执行救助金的日常管理工作，成员由法院执行局和行政装备处的人员组成，办公室主任由执行局局长担任。执行救助金管理领导小组不定期召开会议，对执行救助金发放工作中的重大和特殊事项进行研究。
三、现行执行救助制度存在的主要问题
厦门市法院在实施执行救助制度过程中，产生了如下一些困惑：
（一）特困标准难以界定
执行救助金的发放对象为特困群体，但是实际操作中发现救助对象来自全国各地的，但各地的经济条件差别比较大，该如何界定申请执行人是否属于特困群体呢？应该是以“生活困难”、“家庭经济困难”还是“无法正常生活”为条件，以上这些条件虽然都表达了适用执行救助金的申请执行人须为特困群体的意思，但这些概念都比较模糊，没有一个量化标准，缺乏可操作性，造成各院在认定特困条件上差异较大，产生另一种不公平。
（二）特困材料取证的做法不一
救助金是用在双方当事人都为特困群体的案件，执行承办人在受理了申请执行人的救助申请后，要进行初审，那么用来证明双方当事人确为特困群体的相关材料如何取得？实践中一部分是由申请执行人提供的救助申请材料，一部分是由执行承办人到当地调查取得的材料。
（三）救助性质被误解
从救助金实际使用的情况来看，执行救助金的设立给某些当事人造成了错觉。有的当事人认为只要到法院申请执行了，就能实现债权,即使债务人无履行能力,法院可以给予执行救助金；有的当事人在债权暂时无法实现时,便采取救助申请要求法院给予救助金；有的当事人以为只要生活困难，就可以申请救助金。这样严重违背了设立执行救助基金的初衷，目前，我市的执行救助金主要是“救急不救穷”，是法院在对案件情况、被告人偿还能力、受害人现实生活条件、社会影响等综合考虑权衡之后采用。
（四）执行救助资金来源无保障、数额不平衡
这一问题在厦门地区如此，在全国各地也如此。目前我们国家尚未统一将执行救助经费纳入国家财政预算，国家财政支出的执行救助经费少得可怜，远远不能满足执行救助工作的实际需要。如资金来源没有保证，各地法院所得到的执行救助基金数额很不均衡，多的达到几十万上百万元，少的只有几万元，有的法院甚至因筹措不到资金而暂时还不能建立执行救助金制度。资金保障问题没解决、资金数额不平衡的问题没解决，必然影响“执行救助金”制度作用的发挥。
在执行救助金的资金来源上，有以下几种方式：地方财政拨款、地方民政福利基金、慈善捐助、社会各界的捐助、执行暂存款的利息、罚金、上级法院资助、其他合法资助等。如有些地方的执行救助金是由企业捐助的，这样就造成了一个问题，假如这个企业涉及到某个案件中，法院是否会有“手软”的问题。现在全国法院基本上有三种办法筹集执行救助金资金，一是财政拨付、二是法院筹集、三是社会捐赠，初步形成了以财政拨付为主，以社会捐赠、法院筹集为辅的执行救助金来源机制。因此，不同的资金来源就有不同的发放方式，如厦门法院执行救助金是由财政拨付的，就由法院审核后直接由法院财务以发放款的形式进行救助；而某些地区法院的执行救助金是通过法院提出建议、民政局审核后以福利费发放的形式进行救助；还有的是由法院将申请执行人的申请进行审核后提交民政部门，由民政部门纳入社会低保户的形式进行救助，等等。
（五）执行救助金发放方式、标准不统一
对执行救助金的发放金额，目前主要有两种方式：一种是采取最高限额方式，规定每次发放金额不超过规定的最高限额，原则上每案只发放一次，如厦门法院执行救助金一般按每个救助申请人1000元至2000元的标准发放，最高不得超过5000元；另一种是采取按比例加最高限额方式，每次发放金额按申请执行标的额的比例发放，但每次发放不超过规定的最高限额。对于赡养、抚养案件，有些地区的法院是参照当地城市最低生活保障额度确定，期限以申请要求的期限计算。
这样不同的发放标准极易导致不同地区申请执行人对法院发放执行救助金“不公平”的怨恨，同时产生对社会的不满，激发其他的社会矛盾，影响了和谐社会的进程。由于申请执行人所在的法院地区不同、尤其是执行救助的方式不同，造成了执行救助机会和执行救助金额的不均等，从而致使实际享有权利上的差异。消除这种事实上的差异，实现对申请执行人权利的平等保护，就要进一步完善执行救助制度，这是构建和谐社会的必由之路。
四、完善执行救助制度的几点对策
中国现在建立这一制度需要研究解决的问题还有很多。除了资金问题，执行救助是对申请执行人全方位的救助还是仅限于满足他们基本生活需要？要用哪些监督以保证其公正？执行救助制度的出台，会不会使某些司法机构变得懒惰，不再去努力执行那些已经做出的判决？那些老赖们会不会因此更加有恃无恐？„„也许，不能说这种担心不必要。建立适应中国国情的申请执行人的执行救助制度，不仅是法院的事，还需要社会和国家的共同努力，需要相关制度的配套跟进，国家救助制度的建立依然任重道远。为了能保证执行救助制度真正落到实处，发挥其作用，笔者建议，目前我国法院在实施执行救助制度过程中应着力解决以下几个问题。
1、加大执行救助制度的宣传力度
执行救助直接面对广大人民群众，特别是面对特困申请执行人，解决他们手捧生效的法律文书却无法执行兑现的困境，对那些穷尽了一切执行手段仍不能及时有效地保护其合法权益的申请执行人提供的一种执行救助。该项制度在设立以后，首先，应对适用执行救助金的条件、范围和程序作必要的宣传，执行人员对符合执行救助金适用条件的申请执行人应履行告之义务，让社会群众特别是申请执行人了解执行救助金制度，才能充分发挥执行救助金制度的救助功能，实现设立执行救助金制度的目的。其次，明确执行救助金制度应是一种“执行垫付款制度”，并不是对无生活来源群众的给付，而是一种人道主义的垫付。执行救助金是临时性、应急性、一次性的生活补助，申请执行人在一个案件中只能申请救助一次。所以，不是“普降甘霖”，而是“雪中送炭”的保命钱或救命钱。申请执行人在得到执行救助金的救助后，法院将对案件继续加大执行力度。在被执行人恢复履行能力，案件得到执结后，法院可以从执行款中将支付的执行救助金予以扣除，补充到执行救助金中来，以保证执行救助金的循环利用。这样才能让真正需要救助的特困申请执行人在案件的最后一道关口及时得到帮助，从而感受到社会正义，感受到司法人文关怀，这样方能调动他们的积极性，加速构建和谐社会的进程，促进社会的发展。
2、建立执行救助金来源保障制度
经费保障是执行救助工作正常开展的最根本条件之一，没有可靠的经费保障，执行救助工作往往就无从谈起。在一些司法救助制度较为健全的国家，司法救助经费都依法被纳入国家财政预算，由国家财政予以支付，并根据司法救助金的使用情况，及时从财政资金、民政部门福利基金、慈善捐助资金、社会各界的捐助资金等方面予以追加。4笔者建议，执行救助金作为国家司法救助制度的主要内容之一，应将执行救助金纳入国家财政预算和社会募集资金中。
一是国家财政预算。对被害人的救助决不能靠法院自己创收来解决，而是要靠地方政府和中央政府的“皇粮”来保证。5从理论上讲，在现代法治国家，当事人依法获得司法保护是一项宪法性权利，而保证经济确有困难者也能平等地利用司法程序在本质上是一种国家责任。6我国《法律援助条例》在第三条规定：“法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。”政府投入的多少会直接左右执行救助实施范围的大小，并对全社会多渠道的投入起着重要的引导作用。因此，执行救助费用应当由政府财政支出，政府应当成立执行救助专项基金，而不应由实施执行救助的法院来承担，这种做法是现代各国的通例。可见，要保障执行救助工作的有效开展，必须通过立法的形式，把执行救助经费纳入国家财政预算，从根本上解决执行救助经费短缺的问题。
二是社会募集。从长远计，还要寄望于国家社会保障、保险体系的日臻完善，或者社会福利、公益慈善救济。比如美国的做法，成立法律服务公司或者各类基金会，还可考虑为一定的弱势群体或残疾人等设立特定的资助项目7。构建和谐社会提出以后，社会福利的阳光会更广泛地照耀到特困人群身上。
3、完善和健全执行救助监督机制
建立执行救助公示制度，定期将决定执行救助的案件予以公示，法院向社会公开举报电话，接受社会各界监督。对执行救助的案件审结后，主动向党委和政府汇报，接受审计，并定期评查，同时对执行救助金的发放条件、发放对象审批严格把关。
五、结语
执行救助制度是在构建社会主义和谐社会的大背景下，建立更符合我国依法治国方略，更具有人文色彩的司法救助的新机制。开展执行救助，是维护申请执行人得到生效法律判决的应有权益的重要措施，对于保障公民的基本人权、彰显司法人文关怀发挥了重要作用。笔者认为，执行救助制度的完备与否，在一定意义上体现着一个法治国家文明程度的高低。我国应当在适应我国国情的基础上逐步完善现有的执行救助制度，并配合其他社会制度共同作用，以提高我国的司法文明水平。
参考文献：
1【美】约翰·罗尔斯著，何怀宏，何包钢，廖申白译：《正义论》，北京：中国社会出版社，1999年版.2钱再见：《中国社会弱势群体及其社会支持政策》，载于《江海学刊》，2002年第3期。
3周成泓《:建设社会主义和谐社会视野下的民事司法救助制度》,载于《西南政法大学》，2006年。
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1段曌红，《特困申请执行人可获救助 500万救助资金已到位》，都市时报，2007年3月9日。
2参见【美】约翰·罗尔斯著，何怀宏，何包钢，廖申白译：《正义论》，中国社会出版社，1999年版，第14页。
3田雨：《人民法院将研究建立特困群众执行救助基金》，中国法院网，2007年1月30日。
4陈德祥：析社会弱势群体之司法救助，宜昌法院网，2004年04月11日。
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6周成泓《:建设社会主义和谐社会视野下的民事司法救助制度》,载于《西南政法大学》，2006年10期.7【美】丹尼尔·马宁，《美国法律援助制度简介》，宫晓冰，杨勇著：《外国法律援助制度简介》，中国检察出版社，2003年版，第132－133页。
厦门中级法院执行局
黄汉青
