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心山东琴岛律师事务所王书瀚关于民事申诉，在当前中国民事诉讼法学界是一个相当冷门的话题，原因有诸多方面： 不仅仅在于当事人申请再审制在现行民事诉讼法中的规定，似乎其已不具有进行研究的独立学术价值； 也不仅仅在于它过早的成为主流学者批判的对象，害怕被指责为司法改革进程中的保守者； 关键的还是在于它存在的问题实在太多，可以说是牵一发而动全身，对它的改革和完善需要下一番大力气，即使是持否定论者，也不得不思考其废弃后的真空填补以及相应制度的重新构建与整合问题。然而，无论如何我们不能回避一个前提，那就是当前中国司法实践中，依旧存在的大量的申诉现象，而且基本上是处于一种毫无规则约束、程序保障的边缘化的非良性运行状态； 我们同样不能否认的另一个前提，就是从来制度的完善，都有赖于理论的昌明，理论研究都是要以服务于实践需要为根本出发点的。因此，笔者不揣浅陋，试图通过本文，对当前民事申诉制度进行某些探讨，以期唤起学界对它的再度反思。
一、对民事申诉制度若干基本问题的厘定民事申诉制度之所以存在如此多的问题，与它本身的模糊和混乱不无关系，因此，要想改革和完善制度本身，必须首先要对与其密切相关的若干核心问题重新进行审定。（一）关于申诉涵义及其性质的界定一般来说，凡是公民认为自身的权益或他人的权益受到侵害，向有关国家机关申述理由，请求重新处理的行为，都可称之为申诉ｏ 【１）在对申诉的性质认识上，学界的观点不一致，有的认为申诉是一种民主权利，而有的则认为狭义上的申诉是诉讼权利。笔者认为，在我国，申诉按其性质可分为两类，一类是非诉讼性的申诉，主要是对党政机关和企事业单位的某些处理决定不服而提起申诉，～类是诉讼性的申诉，主要是对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定不服，或者对人民检察院的免于起诉或者不起诉处分决定不服而向人民法院或人民检察院提出的申诉ｏ Ｃ涉及诉讼程序，不属于诉讼行为，因而不具有诉讼性质，只是一般意义上的民主宪政权利； 后者则是由诉讼案件引起的，申诉处理原则和程序都应按诉讼法规定的原则和程序进行，因而它属于一种诉讼行为，是民主宪政权利在诉讼中的具体化，是一种具体的诉。另外，还有部分学者就申诉的性质将其分为司法申诉、行政申诉、选举申诉和党团申诉等。虽然上述几种划分的种类不同，但基本的划分标准是一致的，本文所要研究的民事申诉便属于司法申诉的一种，也即前述诉讼性质的民事申诉。２］由于前者不（１］陈卫东： ＜ 刑事审判监督程序研究》。法律出版社２００１年版，第７ ０页。［ ２】 常怡： 《告诉申诉的理论与实务》，重庆出版社１９ ９ ２年版，第５页。论 文论 文 民事申诉制度研究的新视野２８１（二）关于民事诉讼申诉概念的重构由于民事诉讼申诉制度本身稀有专著对其进行系统论证，教科书或统编教材很少对其做出过明确定义。先前对其下的定义认为，民事诉讼申诉指当事人、法定代理人对生效的民事判决、裁定和调解书，认为有错误，向人民法院提出要求，请求对案件重新审理的行为ｏ（３】 笔者认为，将接受申诉的机关仅仅定格为人民法院，很大程度上源于１９ ８９ 年７ 月 １２日最高人民法院发布的《关于各级人民法院处理民事和经济纠纷案件申诉的暂行规定》 以及其他的司法解释，而这种建立在法条注释基础之上的定义是不科学的，现行民事申诉实践也已经并在继续证明着这一点。笔者认为，民事诉讼申诉应当是指案件当事人或其法定代理人对人民法院生效的民事判决、裁定和调解书，认为有错误，向人民法院或人民检察院提出申请，请求人民法院按再审程序或人民检察院以抗诉的方式要求人民法院按再审程序对案件重新审理的行为。（三）关于民事诉讼申诉制度的性质与特征的重新界定及其与民事诉讼再审程序、审判监督程序、当事人申请再审、信访的联系与区剐笔者认为，现行民事申诉实际上是引发民事再审程序的一个间接的材料来源和程序渠道，是引发审判监督程序的直接的材料来源和渠道之一，与当事人申请再审具有某种程度上的竞合。因为当事人通过向法院提出申诉实际就是申请再审，而当其向检察机关、人大、党委等机关申诉并由上述单位以信函方式转交法院或以抗诉形式提交法院的时候，就成了典型的民事申诉，而本文研究意义上的民事申诉制度就是指能够发动审判监督程序并由此而引致再审程序的后者。关于民事诉讼申诉制度与民事诉讼再审程序、审判监督程序、当事人申请再审、信访的联系与区别问题，笔者认为： 依照我国现行民事诉讼法律的规定，民事诉讼再审程序属于四级二审终审诉讼审级制外另设的一个救济审级，它系由审判监督程序和当事人申请再审程序所引发，其实质相当于我国的第三审级，该审级做出的裁判相较与二审终审裁判来讲具有绝对的最终效力； 审判监督程序与当事人申请再审程序则属于引发再审程序不同路径的两种下位程序，其中审判监督程序更多的是从国家干预的角度对人民法院已生效裁判所约束之当事人合法权利的救济，而当事人申请再审更多的是体现了一种当事人自治主义和处分权主义的现代程序理念，更为符合现代法治的基本价值趋向； 而审判监督程序则又主要是由当事人的申诉引起的。至于信访，则一般是指公民为自身利益或其他问题，向国家机关请求解决、处理、决定或反映情况的来信来访ｏ（４ ］它是公民行使宪法赋予的批评、建议、申诉、控告、检举诸种权利的重要形式之一，当然，在一定程度上或者在一定意义上，民事申诉又属于信访的一种表现形式。但是，除了以信访形式对法院生效裁判的申诉信访外属于诉讼权利外，其他的普通性质的信访如反映审判作风、催办案件、反映案情等，则属于纯粹的宪政民主权利。（四）对与民事诉讼申诉制度相关的两个误区的批判通过上述分析可知： ①目前的申诉不等于部分学者所认为的当事人申请再审，申诉仅仅是引起再审之诉的一个间接或直接的渠道，两者不具有等价性，也不存在必然性因果关系。②申诉不同于普通信访，申诉是一种诉讼权利，其所具有的宪法所赋予的民主政治权利性质并不排斥其同时具有诉讼性。因而，笔者认为，宪法规定了申诉权利的存在，是任何人都不能剥夺的，民事诉讼法并非全无规定，只是缺乏将其规范化、明确化、具体化。另外，判断一项制度是改革还是保守并不以采取否定还是肯定的态度和观点为标准，而是都应坚持实事求是，以改造和完善中国申诉实践为出发点和归（３］常怡主编： 《民事诉讼法学》，中国政法大学版社２００２年版，第３３８页。［ ４）杨克佃： 《刑事审判监督程序的理论与实践》，人民法院出版社１９ ９ ３年版，第５８页。论 文论 文 ２８２规划?规范－ 规则宿，目前，申诉制度上所进行的变革，人们心态上一般围绕废除传统的或者既有的申诉制度，引进外国的再审之诉而展开的，而真正卓有成效的变革往往需要更多的在本土资源，本国传统中开拓新领域或提出新问题，在经济体制变革的根本前提下建立有中国特色的现代诉讼程式。正如卡多佐提出的，“法律的终极原因是社会的福利，未达到其目标的规则不可能永久性的证明其存在是合理的。”（５）因而需要我们对包括审判监督、当事人申请再审在内的整个再审程序的启动机制重新改造，已使其具有存在的合理性。
二、关于民事申诉制度存废的历史流变与申诉现状的法理分析（一）民事申诉制度的历史渊源及主要的理论基础在古代罗马法中虽然还未出现现代意义的申诉制度，但臣民可以根据皇帝的恩典恢复对已决案件的审理，我国古代民事诉讼制度史中也有大量关于允许冤狱申诉，甚至直诉的制度记载，如西周时期已经产生了申诉制度的最初雏形，如“路鼓” 与“肺石” 之制，贫苦无告的申诉人可直诉于国王，请求国王对司法的监督，而后世的邀车驾、挝登闻鼓、上表等即导源于此。因为古今中外的历朝历代统治者都明白，为了平息民怨，稳定阶级统治，建立完备的冤情告申诉制度是必要的。因而在漫长的诉讼历史中，“有错必纠说”，探求案件实体真实的思想一直是指导民事申诉的主要理论基础，而对被告权利的救济和人权保障学说直到近代才逐渐成为引导民事诉讼的指导思想。（二）现行法律有关申诉制度的规定及申诉实践的现状现行《宪法》 第４ １条规定： “中华人民共和国公民„„对于任何国家机关工作人员的违法实质性行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利。” 而民事诉讼法对申诉没有具体规定，只有第１１１条提及到了“申诉” 二字，但未说明作何理解，是为“当事人申请再审” 还是宪法规定的申诉，正是于此，部分学者甚至建议将此条修改为“申请再审”。另外，最高法院的部分司法解释如１９ ７ ９ 年《关于来信来访中不服人民法院判决的申诉案件应按审级处理的通知》、１９ ８４ 年《民事申诉工作的暂行办法》 以及１９ ８９ 年《关于各级人民法院处理民事和经济纠纷案件申诉的暂行规定》 对民事申诉作了若干规定。但总的来说，我国对民事申诉的规定一直都是非常不完善的，也正因此，在我国申诉难是一个历史性难题，一直是司法界改革关注的一个重点，现行《民事诉讼法》 之所以增设当事人申请再审程序的初衷，也是为了更好的解决这个问题。在我们研究申诉问题时，不能不对申诉现状进行深刻的反思。为什么法院告申庭、院长办公室里的申诉状多，院长接待日忙，人大、党委甚至政府信访多？最高法院统计数据表明，１９ ９ ８年全国法院受理人民来信２４ ４ ５４ ５７ 件，接待人民来Ｊ，］ｉ６９ ０６４ ７ １人次，其中告诉信访６８６８３３５件（人）次，申诉信访２５５６７ ４ 件（人）次． 【６】 ２０００年全国法院受理人民来信２１９ ０６４ ５件，接待人民来访６２０３７ １３人次，其中告诉信访５５１１４ ３４ 件（人）次，申诉信访５６８７ ４ ７ 件（人）次； ［ ７ 】 ２００２年全国法院受理各类申诉、申请再审案件１０７３２２件，审判监督案件５４１４ ２件； ［ ８］也就是说，《民事诉讼法》 规定的再审程序仍然无法解决司法实践中突出的问题。（三）从法理的角度对民事申诉现状进行的反思目前申诉实践中存在的主要问题： ①不少明显存在错误的裁判仍然无法通过再审程序获得纠正。②有些案件却不必要的被拿来再审，使裁判的稳定性与权威性受到严重破坏。而导致如此的原因笼统讲主要是法律规定不明确，申诉具体条件、申请次数、申诉机关、申诉费用负担、申诉法律［ ５］卡多佐著，苏力译： ＜ 司法过程的性质＞。商务印书馆１９ ９ ８年版． 第３９ 页。［ ６］＜ 人民司法＞ １９ ９ ９ 年第３期，第６ｌ页。（７）＜ 人民司法）２００１年第３期，第５４ 页。（８］＜ 人民司法）２００３年第３期，第７ ８页。论 文论 文 民事申诉制度研究的新视野２８３与经济责任缺乏、法律监督疲软等。具体来讲主要有：１． 人民法院依职权接受当事人申诉主动发动再审的程序有弊端。①传统的人情关系、紧密的利益联系使得有些法院自身纠错机制无法奏效，导致再审案件改判难。以四川为例，１９ ９ ２年至１９ ９ ９ 年各级法院进入再审程序的案件２９３７ ０件（不含抗诉案件），审结２８３３２件，改判５５５１件，占结案总数的１９ ． ５％，而且多数情况下是在院长、庭长接待后问题才解决的，缺乏规范的程序引导，从而在某种程度上助长了人治风气，不利于法治风尚的培养。②法院依职权接受当事人申诉缺乏一套完善和公开的申诉审查制度，导致当事人申请再审难，如１９ ９ ３年，全国各级法院受理当事人申请再审民事、经济案件共３８７ ６２件，经立案再审改判的只有５９ ７ ０件，仅占１５． ４ ％，２００２年该比例也只有２０． ４ ２％。２． 检察机关的抗诉监督发挥了应有价值，但也受到限制： 实践中，绝大多数的申诉流向了法院系统，检察机关受理的申诉案件仅占很小比例，但在问题的解决方面却恰恰与之相反，欲求申诉、伸冤当事人携铺盖卷在法院门口等待法院领导解决问题的现象时有出现，但实际效果却不佳，即使是在院长接待日、庭长接待日的申诉案件，能够及时有效解决的也是少数； 相对的，检察机关受理申诉问题解决的情况要好得多，据统计，全国检察机关２００２年共受理民事行政申诉案仁ｔ： ７ ３４ ８８件，立案审查３４０２９ 件，提出抗诉１３２０２件，提出检察建议３８００件，人民法院再审审结７５２８件，改判４０６９ 件，撤销原判发回重审６０１件，调解９ ８８件，原判改判率达７ ５． ２％，其中改判率５４ ％，全国很多省份办理抗诉案件１０００件以上，原判改判率在７ ０％以上。这在一定程度上缓解了当事人申诉难、申请再审难的现实状况，有利于申诉程序的法治化，但在现有法律规定面前，难以实现立法本意。现有法律对检察机关申诉抗诉的模糊规定，束缚了其自由发挥的空间。笔者认为，根本原因在于立法未明确设置第三审诉讼，而所谓的再审程序也由于法院成为发动再审的绝对主体，诉讼观念上强调以法院为中心，忽视当事人诉权和处分权的保障以及检察机关的法律监督权，而导致再审程序的存在价值未能有效实现，并进而导致民事申诉、审判监督、信访等救济机制蜂拥而起以致更加混乱的当前局面。
三、改革完善现行民事申诉制度的具体构想民事诉讼申诉制度，从当事人申请法院再审与当事人申请检察院抗诉再审相互间的联系看来，两者实质都是基于同一性质的权利，即当事人要求司法机关纠正人民法院已生效裁判的权利救济途径。因此笔者试图将申诉制度上升到一种包括当事人申请法院再审与当事人申请检察院抗诉再审两种制度在内，而以申请检察机关发挥法律监督权抗诉再审为主的上位制度更为合理。如此，不仅理清了民事申诉与当事人申请再审及审判监督之间存在的混乱，而且明确了当事人权利救济的途径，尤其是将申诉程序构建成了存在功能竞合的双重再审启动程序。因为存在着选择竞争和功能互补的权利救济制度有利于从总体上降低救济费用，提高救济资源的有效利用率，有利于形成一个具有自我调节机制的、动态高效的、开放的经济法律权利救济制度体系，也有利于弘扬民主，提高相关主体进行权利救济的积极性ｏ Ｃ９ ］斟酌学界各种观点，考察中国实际，笔者认为民事申诉确有存在的必要，但应进一步完善当事人申请法院再审的申诉程序，申诉以向终审法院的上级法院提出为宜，同时取消法院领导依职权主动发动再审的形式； 另外，建立健全完善的当事人申请检察院抗诉再审的申诉程序，也以向终审法院的上级检察院提出为宜； 至于人大信访办、党委纪检委则只能作为申诉的监督机关，当事人不得直接向它们提出申诉，只有经过前述法定申诉受理机关无正当理由不予受理或存在其他障碍时方可向申诉监督机关请求发出指令或转交申诉状，申诉受理机关应［ ９）周林彬： ＜ 法律经济学论纲＞，北京大学出版社１９ ９ ８年版，第４ ７ １页。论 文论 文 ２８４ 规划?规范?规则当及时进行审查处理并将最终裁决结果报送该监督机关。如此构造，与起诉启动一审，上诉启动二审，申诉启动再审的有限的四级三审终审制更为协调。（一）民事诉讼申诉规则设计需要贯穿的理念笔者认为，一个制度的设计必须是用来解决实际问题的，面对目前我国民事申诉实践中存在的问题，首要的理念就是要公平、公正、高效的解决民事申诉问题，但作为一项对公平和正义提出更高要求的私权救济制度必然会与效率和经济产生冲突，这就要求我们在寻求公正的前提下必须切实遵循当事人中心主义的指导思想。另外，我国已成为国际社会的重要成员，要真正实现与国际接轨，就必须加快完善各项程序立法，尤其要体现一种民主原则与参与精神。按照第七届国际诉讼法年会的综述报告所言，任何一个国家的民事诉讼法都应保障当事人享有一定的程序保障权利。与程序的结果有利害关系或者可能因该结果而蒙受不利影响的人都有权参加该程序并得到提出有利于自己的主张和证据以及反驳对方提出之主张和证据的机会，这就是“正当程序” 原则最基本的内容或要求，也是满足程序正义的最重要的条件ｏ 【ｌｏ ］申诉制作为程序法的一项重要组成部分，其规则设计同样要求我们在有效维护一方当事人权益的时候，充分保障对方当事人的利益。因此，申诉机制的健全完善应当贯穿的理念： 具有指导性的内外程序价值追求是公平、正义、效率； 主导的运作模式在于当事人中心主义以及相应国家司法机关中立。（二）民事诉讼申诉提出阶段的具体构想１． 关于民事诉讼申诉的主体： 在申诉提出主体范围问题上，笔者并不赞同适格主体规定的范围愈宽愈好的观点，因为从申诉的性质定位来讲，真正诉讼性质的民事申诉请求权作为一种诉权，其提出的主体应当是限定在与本案有利害关系的当事人及其法定代理人、委托代理人的范围之内，否则将根本不符合享有诉权的基本条件，当然也就谈不上诉讼性。至于其他公民提出的申诉，由于其与本案的处理不具有法律上的利害关系，因而是非诉讼性的申诉，只能按普通的信访处理。２． 关于民事诉讼申诉的形式： 笔者认为，作为诉的一种类型的民事申诉，其提出的形式完全可参照现行《民事诉讼法》 关于起诉、上诉的规定实行，即申诉人既可以书面形式提出，也可口头提出，至于电子邮件等网络技术支持的申诉提出方式能否成为合法的形式问题上，由于现代科学技术水平的区域性、群体性分布的不平衡，故而笔者不赞同在现阶段予以立法确认。３． 关于民事诉讼申诉的理由： 笔者赞同张卫平教授的看法，即我国再审事由应从以下几个方面加以规定： ①裁判主体不合法。②裁判根据不合法，包括事实根据和法律根据不合法。③法院严重违反法定程序ｏ 【１１］４ ． 关于民事诉讼申诉的客体： 主要的是人民法院已生效的一、二审通常程序审理终结后作出的民事裁判文书，包括允许上诉的三种裁定书； 至于依特别程序、督促程序、公示催告程序、企业法人破产还债程序做出的裁判，是否可以申诉，笔者认为，民事诉讼法对特别程序规定了法院可依当事人申请撤销原裁判的救济途径，实际就是一种当事人的申诉权； 对督促程序及公示催告程序规定了当事人可按通常程序起诉的救济途径，如果当事人放弃上述救济途径的便不再享有申诉权； 由予“从程序属性上说，企业法人破产还债程序应当属于一种执行程序”，（１２］因而，该程序做出的裁判文书不属申诉的范围。５． 关于民事诉讼申诉的期限： 应规定当事人申诉启动再审的最长期限。从现行立法看，民事诉讼法仅就当事人申请法院发动再审规定了２年的期限，笔者认为，对当事人申请检察院抗诉提起（１０］［ 日］谷口安平，王哑新、刘荣军译： ＜ 程序的正义与诉讼），中国政法大学出版社２００２年版。［ １１】 参见张卫平： 《探究与构想》，人民法院出版社２００３年版，第２６４ ～２６５页。［ １２】 王强义： 《民事诉讼特别程序研究》，中国政法大学出版社１９ ９ ３年版，第９ ０页。论 文论 文 民事申诉制度研究的新视野２８５的再审期限，且也宜以２年为限。６． 关于民事诉讼申诉的管辖： 笔者前已述及，申请检察院抗诉再审的可向终审法院的上级检察院提出，由其向其同级法院抗诉再审，这不仅保证了抗诉效果，也在一定程度上限制了滥申诉的现象； 当事人申诉申请法院再审的应当向终审法院的上一级法院提出并由其审理，这不仅避免原审法院对原审案件所形成的固定看法，提高了申诉的成效，也更符合四级三审制的构想。（三）民事诉讼申诉立案阶段的具体构想１． 关于民事诉讼申诉立案部门： 按照前述设计，检察机关受理的申诉案件由其民行抗诉部门统一受案立卷； 当事人申诉到法院的申请再审案件，由法院立案庭受理。２． 关于民事诉讼申诉立案标准： 只要符合申诉的形式要件，申诉受理机关的立案部门就应当编号立卷，同时移送申诉审查部门。（四）民事诉讼申诉审查阶段的具体构想１． 关于民事诉讼申诉审查部门： 分别由检察院的民行抗诉部门和法院的告申庭进行审查。２． 关于民事诉讼申诉书面审查： 主要是通过双方当事人递交的书面材料以及调卷审查申诉申请是否符合实质要件。３． 建立申诉听证审查制度： 凡是有权机关做出的可能影响对方利益的决定，就应当听取利益可能受到影响的当事人的意见，因此，为保证申诉抗诉的质量和效果，节约司法资源； 亦可采用听证制度予以筛除滥用申诉权的情形。４ ． 民事诉讼申诉申请的审批： 检察机关审查认为符合条件的，则直接由抗诉部门向同级法院提出申诉抗诉，启动再审程序，并书面通知申诉人； 法院立案庭经过审查，认为符合申诉条件的，直接将案件转业务审判庭，启动第三审再审程序，并裁定通知申诉人。５． 民事诉讼申诉审查的期限： 审查期限应比上诉立案审查时间相对长一点，但不宜过长，一般可为３个月。（五）民事诉讼申诉处理阶段的具体规则１． 民事诉讼申诉再审裁决的效力： 民事诉讼申诉再审审理后做出的判决为最终生效判决，当事人不得以任何方式以及理由再次以同一诉讼求情诉诸司法程序。２． 民事诉讼申诉费用负担： 所有申诉都须由申诉人预先交纳诉讼费用，最终由败诉方负担，其标准参照诉讼费用相关规定，这也是诉讼经济法律责任的体现。（六）民事诉讼申诉法律监督阶段的具体规则要降低诉讼成本、要提高诉讼效率、要确保司法公正，就必须有日趋完善的民事诉讼法律责任制度——尽管不是立竿见影的直接措施，但却是实实在在的间接保证。否则，民事诉讼的目的也好、价值也好，设计得在理想也最多只是“制度花瓶” ｏ ［ １３］因此，必须建立申诉制度的诉讼法律责任制度，这就需要申诉监督机关调查执行。按照笔者的设计，此项职能将由人大信访办、党委纪检委行使，以便更好的履行法律责任监督职能。按照部分学者的认识和理解： 在日益趋向国际一致化的客观要求下，将来中国民事诉讼改革的大方向应当是加强法院的独立性、权威性，不论是检察院的民事审判监督程序还是法院自身的纠错再审程序都将随着将来四级三审终审制的建立而成为历史的遗迹。假设这种设想在将来的某一天能够成为现实的话，目前申诉制度的规范化、法律化实践仍然会对未来诉讼程序模式和结构体系的构建有大的借鉴价值。而且，任何时候都不能忘记，我们有属于自己的国情，在一个还是追求客观［ １３）田平安、罗健豪： 《民事诉讼法律责任论》，载《现代法学）２００２年第２期，第９ ６页。论 文论 文 ２８６规划－ 规范?规则真实、崇尚人治权力的国家里，至少是在今后相当长的一段时期里，我们的法院，我们的法官还不会被赋予，也不能够承受被赋予完全的独立和至上的权威。民事审判程序的完善和进化是有阶段性的，现阶段仍然需要强有力的检察权力的介入和约束，这同时也是检察法律监督权的应有之义，即使到了法院和法官已经成熟，不至于因被赋予绝对的权威与完全的独立而“不知所措” 的时候，到了我们的法官素质达到仅仅依靠审判程序就可以基本实现普遍的公平与正义的时候，这些所谓与国际一体化精神不相符的本土化的制度也未必会如同设想的那样将寿终正寝。即使在将来被打入历史的冷宫，也会因其已光荣完成了特定阶段的使命而无愧于现阶段对它的那些思虑。而且，此情此景下，民事诉讼法新的修改周期亦来临，如果真的需要改弦更张，也会成为顺理成章的事了。
