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题目：韩日两国公务员制度比较及改革方向的探究
摘要：本文列举了韩国和日本两国的公务员制度，并对其进行了比较和研究。通过比较和研究，得出了两国公务员制度在未来的发展和改革方向。
关键词 韩国；日本；公务员；改革
一、韩国公务员制度
韩国早在１９４９年就制定出台《公务员法》，建立和推行公务员制度。经多次修改和调整，１９６３年又颁布实施新的《国家公务员法》，此法一直沿用至今。目前，韩国已在公务员管理“进、管、出”各个环节上建立起一整套有效的管理制度，确保了公务员制度的正常运行。
（一）建立义务履行和权益保障制度。为了加强对公务员的规范化管理和监督，韩国建立实行了公务员义务履行和权益保障制度。公务员的义务包括：宣誓义务、诚 实义务、禁止从事营利业务义务、禁止兼职义务、保守机密义务、廉洁义务等。伦理法上还规定其他公职人有财产登记义务、就业限制义务、礼物申报义务。电子政 府法和公共记录物管理法上也有对公职人的义务规定。公务员违反《国家公务员法》等各种法令、违反职务上的义务或者懒惰于职务、以及不论是职务内外败坏威信 的时候，要受到惩戒。惩戒的种类包括：开除、解职、停职、减薪、劝解。此外，公务员损害国家财产方面的利益时，要按照国家赔偿法和会计关系职员等法律负相 关责任。
在权益保障方面，韩国规定：公务员除了根据刑法的宣判、惩戒处分或者《国家公务员法》上规定的原因以外，不被停职、降职和开除。但公务员在职时因长期疗 养、兵役服务、留学、国际组织雇用、抚养子女、看护等原因不能从事职务，则要求离职，实行不免职在一定期间内维持身份的制度。公务员发生减少定员等辞职、离职期满后不答应复职、回避兵役等法庭原因时，经惩戒委员会同意后，实行免职。公务员由于履行业务能力不足、要求惩戒议决中，因刑事案件公诉等原因，不能 继续赋予职位的事情时，解除职位。韩国还实行公务员诉请制度和苦衷处理制度。
（二）实行分类管理。公务员按职能可分为立法公务员、司法公务员和行政公务员，按层次、地域可分为国家公务员和地方公务员，按录（聘）用资格、职务内容、身份保障与否等条件可分为经历职公务员（一般职、特定职、技能职）和特殊经历职公务员（政务职、别定职、契约职、雇佣职）。经历职公务员指根据本人的资本 和成绩录用、并保障工作到退
休年龄的职业或成绩，只保障一定的工作期限。截止２００５年４月３０日，韩国公务员总数为９１４３９２人（军人、国情院职员除 外）。
（三）建立录用制度。在公务员“进口”上，韩国对一部分特定业务上的补员通过“新规录用”，即采取限制竞争考试的办法，面向社会公开招录公务员。公务员公 开录用考试工作由中央人事委员会负责组织实施，每年分春秋季两次，考试科目包括英语、国文、历史及国家规定的两门行政职能方面的科目。报考技能职位的须有 国家认可的专业资格认证书。新录用的公务员需经过１年的试用期后取得公务员资格。据中央人事委员会介绍，３级以上公务员为高级公务员，其录用须经中央人事 委员会审查以后，由总统任命；５、７、９级公务员实行公开录用。韩国提倡“国家人才均衡登用”，在招录公务员时充分考虑性别、领域、地域等因素，均衡录用 “女性公务员”、“障碍人公务员”、“科学技术职”和“地方人才”。为了提高行政效能，韩国还建立实行特别录用制度，对于公开竞争录用考试补充人员困难的 领域，如专业性较强的职位及辅助性职位，实行契约制和雇佣制，依据个人知识、技术、能力综合排序，依次选拔聘用。
（四）推行教育训练制度。中央人事委员会负责制定政府人力开发政策，有计划地委托国内外的各种教育机构开展公务员教育训练活动，并根据需要随时组织高级公 务员参加教育训练。各级中央行政机关负责组织所属公务员开展国家政策及自身业务的教育，经营有关多数部门的专门教育课程，并加强廉政、法律、政策等教育。各级地方教育培训机构负责组织开展公务员聘用预定者的基本教育，组织实施在职人的各种专门教育和共同科目教育。中央人事委员会所属的中央公务员教育院承担 ５级以上公务员的培训，各级地方公务员教育院承担６级以下公务员的培训。所有公务员必须至少每５年接受一次正规培训，培训成绩作为晋升评估的标准之一。
（五）实施补职晋升制度。通常情况下，公务员晋升要在综合考虑公务员本人的业绩、能力、资历、专业领域、人品及适应性等因素的基础上，选定缺员的２—３倍 人选，通过晋升审查委员会的审查以后，根据排序依次选拔晋升，并对排序靠前的女性公务员优先晋升。据了解，韩国３级以上高级公务员的晋升，须经所属长官提 请中央人事委员会审查，报国务总理审核，由总统任命；４级以下公务员由各级机关长任用。
（六）健全薪酬福利体系。韩国已建立起完善的公务员薪酬制度。对政务职公务员实行固定年薪制度，年薪数额按照职务的难度和责任度确定，每年年初调整支付； 对室长、局长、课长实行成果年薪制度，年薪由基本年薪和成果年薪组成；对４、５级以下公务员实行号俸制度，根据年功和职责确定工资水平。与此同时，韩国还 实行了公务员附加薪供给
制度。附加薪是根据生活条件等因素支付的附加薪水，按职别共１２个薪水表，１年升１个附加薪。
（七）实行退职制度。韩国建立实行了公务员退职制度。公务员的退休年龄为５级以上６０岁，６级以下５７岁。为了保障公务员安度晚年，韩国还建立实行退休金 制度，公务员退休、死亡时，政府给予适当的薪水，以谋求公务员的生活稳定。公务员的退休金来自国家和公务员各负担的月工资的８．５％，由公务员年薪管理机 构管理。公务员享受退休金的条件是至少２０年的服务或６０岁以上。
（八）完善监督约束制度。韩国非常重视强化对公务员的监督，先后出台《韩国公职人员伦理法》、《韩国公职人员伦理法实施令》、《行政信息公开法》和《公务 员保持清廉行动纲领》等政策法规，设立国家清廉委员会，自１９９３年起全面实施“阳光运动”。１９９３年５月２７日，韩国国会通过“公职人员财产登记制 度”，规定自总统以下３４０００多人必须申报财产、１６７０名高官必须向社会公布财产，１９９３年８月１２日又实行金融实名制度，对匿名存款进行了全面清 查。为了提高政务透明度，韩国政府各部主要官员要定期轮流在媒体上接受公众和有关专家的行政质询。
二、韩国公务员制度的改革方向
近年来，韩国通过制定中长期人力资源开发计划，采取高级公务员团制度、职位公开招聘制度、人事交流制度、小组式编制以及总额劳务费制度等措施，加大公务员 制度改革力度，促进了公务员管理的四个转变，即公务员管理权限由中央集权向自律及责任（权力下放）转变，公务员录用由闭锁型向开放型转变，公务员教育训练（能力建设）由一般行政家（通才）向专门行政家（专才）转变，公务员评价报偿（考核奖励）由年功序列（资历）向成果及能力（业绩和功绩）转变。
（一）制定中长期人力资源开发计划。据中央人事委员会介绍，根据国家总体人力资源需求计划，通过对未来行政需求和政府职能的预测，韩国正在着手研制国家中 长期人力资源开发计划，并根据不同领域、部门以及中央与地方的需求，拟定各级别公务员的适当规模和长期人力开发调整方案。
（二）建立高级公务员团制度。韩国计划从２００６年开始建立实行高级公务员团制度。它是指为了提高政府工作效率，对政府的室、局长级公务员按照本人成绩和 能力实行跨部门人事管理的制度。此项制度的实施，既有利于增强高级公务员的全局意识，提高高级公务员的素质和能力，又有利于密切政府各部门的合作，有效克 服部门利己主义。
（三）推行职位公开招聘制度。职位公开招聘制度是指为了提高政府内人力资源利
用效率，在出现职位空缺时通过政府内公开竞争选拔人才的制度。职位公开招聘的 对象是１—３级（室、局长级）的一般职公务员和别定职公务员（开放型职位除外），这一做法与我国的党政领导干部公开选拔相似。韩国还规定各部部长对４级以 下公务员的招聘拥有决定权。
（四）实施人事交流制度。为了合理配置高级公务员资源，改善公务员队伍结构，培养锻炼复合型人才，韩国近年对中央行政部门局长级公务员实行了部门间人事交 流制度。人事交流的职位主要包括：执行相关业务但是政策价值观不同的职位、政策对象和业务范围重复或者相关程度较高的职位、为了完成核心国家政策而需要优 秀人才的职位、由于人力资源缺乏或组织气氛低落而需要新活力的职位。
（五）试行小组式编制管理制度。为了打破以局和科为主、僵化的分层式组织结构，不断提高组织应变能力、创意性及问题解决能力，韩国近年在行政自治部试行了 小组式编制管理制度，将８局４５科的人员编制转变为５本部６０小组的编制。同时，对行政组织法进行全面修改，加强部门领导的改组权，并赋予部门领导对所属 单位名称、级别的决定权，从而将本部和小组的目标管理与绩效管理连接起来，完善了责任制行政体制。
（六）建立总额劳务费制度。总额劳务费制度是指预算当局只管各部门劳务费预算总额，各部门在劳务费预算内拥有对人员规模和种类（职位、级别和职类）的决定 权，保障机构设置和劳务费的分配权，并对其结果负责。由于下放管理权限，各部门在公务员管理和工资分配上拥有较大的权力，有利于调动部门积极性，从而实现 组织目标和成果的最大化。
（七）完善录用晋升制度。为了适应产业高度化和行政专业化的社会趋势，吸引更多的优秀人才效力政府，韩国考虑改编职位结构，将专业技术部门的公务员进一步 分类。在公务员录用上，淡化学历，自２００５年起５—７级公务员录用考试的申请书上废除学历栏，同时，突出能力，减少考试科目，调整应聘年龄及面试方式。韩国近年来将英语考试和公务倾向性测验作为高级公务员录用考试的主要内容，并积极推行“无背景面试”制度。
（八）改善教育训练和工资制度。韩国以培养具有创造性解决问题能力的领导为目标，利用ＡｃｔｉｏｎＬｅａｒｎｉｎｇ方法充实教育训练内容，加强教育内容的 专业化，提高教育课程的针对性，并增加投资，进一步提高了教育训练的质量。在改善公务员待遇方面，韩国采取发达国家的民官工资对待原则，确保公务员工资的 适当水平，促使公务员专心工作，从而提高行政工作效率。
三、日本公务员制度
日本于1946年10月颁布了《国家公务员法》,1949年12月颁布了《地方公务员法》。从形式上看,《国家公务员法》同《地方公务员法》是两套法律,而且在公务员管理权限、管理机构、服务范围、职务范围上存在差异,但在诸如考试、任用、工资、培训、考核等管理制度上所实行的原则、方法基本相同。此后,日本政府对公务员法进行了数十次修订补充,形成了比较科学完善的公务员制度。
1.考试录用制度 日本的公务员入口采用竞争考试或选考的方式,录用对象是高中(含)以上学历的毕业生,录用原则是成绩为主。特殊官职,如外交官、税务官、刑务官等,采取特别考试或选考办法加以录用。
2.人事异动制度 日本实行公务员终身雇佣制,一般不进行辞职辞退,为了增加公务员的工作经验和能力,同时防止小集团主义、山头主义的产生,日本采用人事异动制度,使公务员在不同岗位进行轮换。另外,日本奉行工作的集团主义(大部屋主义),如日本的课是工作的基本单位,人数很多,从课长到各个系(相当于我国的科)几十人在一起工作,并且课与课之间很少发生关系,相对独立。这为人事异动提供了有利条件。异动在日本的公务员管理中占有非常重要的位置,是日本公务员管理的一个特色。异动包括5个方面:升任、降任、转任、配置换、并任。我们理解异动是指狭义上的流动,通常不包括升任、降任,主要是转任、配置换、并任。转任与配置换的区别在于是否在同一任命权之内进行,并任则是相当于兼职一类的概念。
3.晋级制度 日本政府公务员的等级森严,职位的晋升也相当严格。总地来说,公务员晋级主要取决于服务年限、工作业绩、实践能力和公众评价等因素。其中服务年限即资历是一个重要的因素,被认为可以在很大程度上决定一个人的工作经验、业务知识水平和组织管理能力。通过I种考试者,一般情况下需要15年才能晋升为课长,经过24年才能晋升为局长,如担任课长后未获继续晋升,在同批录用者晋升时,就要提前退职。通过Ⅱ种考试者一般只能晋升到课长。通过Ⅲ种考试者一般只能晋升到课长辅佐。通过Ⅱ种和Ⅲ种考试的人员,在担任地方派出机构的系长或课长辅佐后,未获继续晋升的,要提前退职。日本公务员法定的退休年龄是60岁,到了退休年龄要自动退休。但当局鼓励提前退职,提前退职的年龄一般在45岁以后。由于没到法定退休年龄,经人事院核准,还可到事业单位和民间企业去就职。
4.工资制度 日本公务员工资由日本人事院的工资局负责管理。《国家公务员法》中有职务分类的规定,但在实际的人事管理过程中,日本并不实行职务分类,而是采用工资表法。国家公务员的工资表分为9种17表,每表都划分了不同的级别,每一级又划分了不同的号次。所有国家公务员每年可定期获升一号工资,在人事考核成绩优良的情况下,另可获特别升一号工资,一般每年获得特别升工资的人员比例为30%。日本现行的公务员工资,是由“基础职务工资+奖励工资”组成的。其中“基础职务工资”又包括“级别工资”和“年功工资”两个部分。“级别工资”和“奖励工资”是随着公务员的职务或职位的变化而发生变动的,“年功工资”每年增加。“奖励工资”基本上按照“基础职务工资×N月(通常为5.2个月)”的惯例平均发放的。日本国家公务员退休时可领取最高达62.7个月的一次性退职金,退休后每月可领取公务员养老保险金和国民养老保险金,如果提前退职,一次性退职金会更多一些。
5.教育培训制度 日本政府始终把公务员的教育培训看作是“国政的根本”和“矗立现代化经济的第一要素”,十分强调培训的针对性、实用性和前瞻性,并通过《国家公务员法》、《职员的教育训练》等将教育培训法规化、制度化。供职于各级政府机关的公务员则把工作后的培训当成“立身之本”。二者都能够从不同的利益角度出发,充分认识到教育培训是公务员队伍建设的决定性因素,因而能够主动把握机会,提高培训的效果。
6.奖惩制度 日本公务员的奖励形式有精神奖励和物质奖励两种。精神奖励有口头表扬、书面嘉奖、记功、授予荣誉称号和勋章等。物资奖励有发放奖金、提职提薪、赠送贵重物品、享受特别休假和免费出国旅行等。
四、日本公务员制度的改革方向
然日本政府因为有精练、合理、高素质的公务员队伍而被誉为世界上的“尖子政府”,但是近几年来,日本政府仍然没有放慢行政改革的步伐。特别是进入2001年之后,随着新的中央行政机构体系的全面启动,日本行政改革的重点转向了国家公务员制度。前首相桥本龙太郎出任新设的“行政改革大臣”一职不久,就公开宣布了一个关于加快公务员制度改革的日程表,制定并公布了《公务员制度改革大框》(以下简称《大框》),提出了几项重大改革举措,引起了社会舆论的普遍关注。
第一,大幅下放人事管理权限。现行日本政府对公务员的人事管理职能,主要集中于人事院和总务省两大机关。《大框》认为,这种人事管理体制权力高度集中且运作程序僵化,既不利于充分发挥各个行政部门和公务员个体的积极性和创造性,也不利于提高整个行政系统的统一性与效能性,已不适应“行政现代化”的时代要求,应该加以改革。
第二,改革公务员的收入分配方式。日本现行的公务员工资制度,仅仅依靠“职务级别”和“年功积累”来体现收入差别,这是一个典型的“论资排辈型”和“大锅饭型”的分配模式。尤其是“奖励工资”部分,本是作为激励要素而设立的,应当具有相当大的浮动调整空间,但长期以来基本按“基础职务工资”总额的一半平均发放。
第三,建立完善而科学的人事评价机制。《大框》指出,日本公务员制度改革的基本方向和基本目标,是实行“彻底的能力主义和业绩主义”,在人事评价机制上要做到由传统的“事先管制型”向“事后评价型”的转换。人事评价的内容主要是能力评价和业绩评价两个方面。能力评价将主要考察公务员的政策掌握、知识运用、行政协调、业务处理和环境应变等方面的能力。为促使那些参加工作时间较短、正处于“成长期”的年轻公务员潜在能力的不断提高,可对其单设一项“能力开发程度”的考察指标。《大框》还强调指出,今后在选拔公务员担任管理职务时,必须首先对其是否具有真正的管理能力做出切实而严格的评价,以解决过去相当一部分担任管理职务的公务员并不具备相应管理能力的问题。
第四,加强公务员的退职管理和职业道德教育。在日本,许多中高级官僚在退休之后应聘到与其先前主管业务具有较密切关系的民间企业或公营企业担任管理职务,他们利用原来的资本为现企业服务,人们把这一现象称为“天神下凡”,已直接影响了国民大众对政府和公务员的信任。多年来日本舆论界认为这是一种“权钱交易”的腐败现象,一直进行激烈抨击,日本政府对退休官僚的“再就职”也有诸多规定,但近年来“天神下凡”现象依然愈演愈烈,甚至年轻公务员因眼见晋升无望而加入“下凡”队伍。对此,《大框》指出,必须对公务员的“再就职”行为加以严格限制:课长级以上公务员退休退职后,不论应聘到民间企业还是公营企业就职,必须事先得到主管大臣的批准并对本人与企业之间的关系做出详细说明;对退职官僚到企业“再就职”后的活动,应当给以必要的约束和监督;另外,应通过对高级公务员退休年龄的延长(由60岁延至65岁)和公务员退职金发放方式的改革,缩小“天神下凡”的空间。日本政府对公务员的职业道德教育也非常重视,2000年国会和政府相继制定
了《公务员伦理法》和《公务员伦理规程》,对公务员与企业之间的工作接触、礼品上缴、个人财产公布等行为作了明确而具体的规定。
