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湖北省农村集体产权制度改革学习考察报告
作者：浙江省学习考察组
2009年12月，以省农业厅副厅长赵兴泉为团长的浙江省学习考察团一行7人赴湖北省学习考察农村集体产权制度改革工作，期间听取了湖北省农村集体产权制度改革情况介绍，实地参观考察了襄樊市“檀溪模式”和武汉农村综合产权交易所，就学习考察启示，提出意见建议。
一、湖北省农村集体产权制度改革发展情况
近年来，湖北省以推动现代农业发展、新农村建设和农民增收为基本目标，以明晰好、管理好、保护好、运用好农村集体产权为主线，以城中村、城郊村、园中村(以下简称为“三村”)为切入点，开展农村集体产权制度改革创新，取得了明显成效。
（一）总体设想——“三步走”
湖北省把“三村”完全融入城市作为农村集体产权制度改革的终极目标，并提出“三步走”的总体设想。
第一步，明晰产权，确保权益。按照清产核资、清人分类、配置股份、建立合作、规范监管五个阶段，将全部集体资产价值化，折股量化到个人，建立起新的集体经济组织和一套新的集体经济制度，依法依规、靠章程制度来保证集体资产所有者的权益。
第二步，盘活资产，推动发展。盘活以土地为核心的集体资产，加快“三村”工业化、城镇化、农业现代化步伐，实现集体资产保值增值。
第三步，城乡一体，共同富裕。研究制定城乡一体化的配套政策，解决好统一城乡政策、统一居民户籍、统一社会管理、统一公共服务及居民的医疗、社保等方面的问题，使“三村”完全融入城市，实现产权制度创新的终极目标。
这“三步走”要求循序推进、不得跳跃，但可以交叉实施，关键 1 在于通过产权制度创新来推进集体经济发展。
（二）工作方法——“四个坚持”
湖北省以法规政策为依据、以村规民约为参考、以外地经验为借鉴，实事求是，大胆探索，把“四个坚持”作为农村集体产权制度改革的基本方法。
1.坚持党政主要领导负总责，分管负责同志具体抓。按照省委、省政府的要求，在试点村所在地都成立了试点工作领导小组，并从经管部门抽派得力干部组成工作专班，驻村帮助开展试点工作。这为试点工作顺利进行提供了可靠保证。
2.坚持规范运作，循序推进。在走第一步“明晰产权，确保权益”过程中，他们严格按试点工作的基本程序循序推进，清产核资、清人分类、配置股份、建立机构、规范监管五个阶段都制订了切实可行的工作方案。
3.坚持以人为本，确保稳定。工作中坚持走群众路线，了解民情、尊重民意、集中民智，以维护集体经济组织及其成员的土地权益为重点，依法依规、民主协商、民主管理，正确处理国家、集体、个人三者利益关系，统筹兼顾不同群体的正当利益，尤其注重了弱势群体的利益，及时化解矛盾和纠纷，确保稳定。
4.坚持改革创新，有效突破制约发展的体制性障碍。农村集体土地使用制度是盘活集体资产的核心问题。他们解决思想、大胆创新，在“三村”集体产权保护、土地使用方向、留地安置比例、产权流通和抵押等配套政策方面进行了有效突破，既解决了体制障碍，又不明显冲击现行法律规定，使资产真正“动”起来、“活”起来。
（三）基本做法——“檀溪模式”
通过近三年的试点实践，湖北省总结了以“分权不分产、发展不征地、营运不经营、分红不分利”为内容的农村集体产权制度改革创新的“檀溪模式”。1.分权不分产。产权制度创新是分权，注重价值形态的集体资产分割，即在清产核资、清人分类的基础上，把集体资产全部折成股份，按一定的标准分配给集体经济组织的每一个成员，明晰了产权主体，解决了集体所有制的实现形式问题。对使用价值形态的集体资产，由社区股份合作社统一进行资本营运，比较好地解决了“统”与“分”的矛盾。
2.发展不征地。遵循“政府主导，村为主体，市场运作，不取不予”的原则，社区股份合作社自主地对集体土地进行整理和开发，改造旧房安置村民，商业营运获取收入，创造的就业岗位优先供给村民，村民的养老、医疗、教育等由合作社统筹安排，一举解决了失地村民的就业、住房和社会保障问题。
3.营运不经营。对集体资产一般不是直接经营，而是运用发包、租赁、入股、合作等方式进行间接经营，社区股份合作社获取租金或股红，使资本营运风险不大，收益稳定，干部省心，群众满意。
4.分红不分利。对包括征地补偿费在内的所有集体收入的分配都按章程进行，社区股份合作社从中提取公积金、公益金后，剩余的利润部分按股份给社员分红，既保证了农民的现实利益，又保证了集体经济的可持续发展。
（四）初步成效
1.明晰了集体产权。试点村按照“分权不分产”的思路，通过“清产核资、清人分类、配置股份”，将集体资产产权股份化，农民变成了股东，享有了与股份份额相对应的集体资产的产权，不仅能参与和监督集体资产的经营活动，还能从集体资产经营的收益中获得分红。
2.盘活了集体资产。通过集中整理和产权交易，吸引了投资者，集体资产升值。截至2009年8月，湖北省已挂牌成立了社区股份合作社53家，盘活集体资产4.88亿元，实现年收益9142万元，已向股东分红767万元。3.规范了运行机制。社区股份合作社实行社务、财务公开，实现了村级两委和合作社的机构、账务分设，做到了政企分开、以法治社、民主办社，有效地防止了集体资产被平调和流失。
4.激活了农村资本市场。截至2009年11月底，仅武汉农村综合产权交易所的成交额已过到18.58亿元，抵押贷款办成1400万元。
5.促进了和谐发展。湖北省在试点过程中，化解了试点村过去在集体财务、村级债务、土地承包、户籍管理等方面存在的大量矛盾，有力地维护了农村的稳定和谐。
二、武汉农村综合产权交易所组建和运行情况
武汉市为进一步深化农村改革，促进“武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会综合配套改革实验区”建设，于2009年4月30日正式挂牌成立武汉农村综合产权交易所（简称农交所），成为继成都之后第二个农村综合产权交易所的城市。
(一)组建情况
1.单位性质。武汉农交所是经武汉市政府批准依法设立，为农村各类产权流转交易提供场所设施、信息发布、组织交易等服务，对交易行为进行鉴证，履行相关职责的非营利性公司制企业法人。
2.管理体系。武汉市政府专门成立由副市长挂帅的武汉市农村综合产权交易监督管理委员会，负责指导、监管农村综合产权交易行为、中介机构服务的合法性。在农业局下设办公室，负责日常工作，武汉农交所负责具体业务，武汉市经管局提供业务指导。
3.内设机构。武汉农交所内设立交易部、鉴证部、信息部、市场部、综合部。交易部主要承担政策咨询、项目策划、挂牌审核、组织交易职能；鉴证部主要承担鉴证服务、风险控制、理论研究、制度建设、交易档案管理职能；信息部主要承担信息收集、发布、网络技术支持、软硬件维护职能；市场部主要承担市场开拓、项目推介、分支机构建设与管理、间接融资服务职能；综合部主要承担交易价款结算、4 行政、财务、人事、后勤、外联职能。
4.交易品种。武汉农交所设定的交易品种有九个，包括农村土地承包经营权、农村集体经济组织“四荒地”使用权、农村集体经济组织养殖水面承包经营权、农村集体林地使用权和林木所有权、农业类知识产权、农村集体经济组织股权、农村房屋所有权、农村闲置宅基地使用权、农业生产性设施使用权。武汉市所辖农村集体产权依法转让、出租、入股、抵押或其它方式流转交易的，必须在武汉农交所进行。鼓励农民个人产权进场流转交易。
5.运作模式。为方便农村集体经济组织、农民和工商企业能就近享受方便、快捷的农村产权交易服务，在市农村综合产权交易监督管理委员会的统一监管下，按不同的授权范围在涉农区、乡设立武汉农交所分支机构，并按“六统一”模式进行管理，即统一交易规则、统一交易鉴证、统一信息发布、统一收费标准、统一监督管理、统一平台建设。
(二)运行情况
1.整合资源，收集信息。武汉农交所依托市经管局分支机构、局机关分支机构，通过积极组织推介、对接等活动，充分发挥网络及其他信息渠道作用，收集到农村土地承包经营权等八类交易品种，近200个签约项目信息，根据要求挂牌项目信息80个。
2.组织签约，规范交易。自挂牌成立至2009年11月底，武汉农交所已组织交易199宗，流转面积17.71万亩，交易额达18.58亿元。有的交易双方为取得武汉农交所出具的鉴证书、保障自身权益，将以前流转的交易项目重新到农交所办理交易手续。
3.宣传推介，扩大影响。一方面，他们充分利用武汉农交所网站的宣传平台和外部媒体宣传农交所服务功能及交易产品信息，吸引工商企业、农村集体经济组织和农户到农交所进行产权交易；另一方面，他们定期举办推介会、报告会、信息发布会等，有效扩大农交所在农 5 村和农业企业中的影响，平均每天接受电话、上门咨询达10余人次。
4.开展培训，做好服务。为进一步扩大影响，规范交易行为，确保农村综合产权规范、有序、高效流转，武汉农交所积极组织全市各区农业、经管、国土规划、房产、水务、林业、工商、知识产权等部门工作人员和农业龙头企业、农民专业合作社、农村集体经济组织人员及农业科技示范户，进行业务培训。同时，为开辟农业企业、农民专业合作社和广大农户的融资渠道，武汉农交所还探索开展了农村土地承包经营权抵押贷款试点。
三、学习考察启示和建议
1.领导重视，强势推进是关键。2005、2006年，时任省委书记俞正声先后作出重要批示，明确要求各部门加强研究，积极试点。2006年12月，湖北省委办公厅、省政府办公厅出台•转发†省农业厅关于城中村、城郊村、园中村集体资产产权制度创新试点工作方案‡的通知‣（鄂办文„2006‟82号），要求加快“城中村、城郊村、园中村”集体资产产权制度创新试点。2007年4月，多数地方没有实质性启动试点时，时任省委副书记杨松、副省长刘友凡组织召开全省“三村”产权制度创新试点工作座谈会，再次动员部署试点工作。2008年1月，时任省委副书记杨松专门主持召开省委、省政府专题办公会议，研究部署试点工作，奠定了推动扩大试点的基础。同年5月9日，省委、省政府又在襄樊召开扩大试点现场会，强势推进集体资产产权制度改革。武汉农村综合产权交易所的成立和有效运行，也是领导高度重视的结果。武汉市委、市政府把设立农村综合产权交易所，列为促进武汉“两型社会”综合配套改革实验区建设的内容之一。2009年6月13日，湖北省委副书记、武汉市委书记杨松亲自出席并现场观摩了“中油519”项目的竞价签约仪式。省委书记罗清泉也于2009年11月9日，调研并充分肯定了武汉农村综合产权交易所的改革创新，还观摩了第二批农村土地经营权抵押贷款操作流程。2.政府引导，试点先行是前提。为加快工业化、城镇化、产业化步伐，维护农村集体经济组织及其成员的合法权益，2007年湖北省在武汉、襄樊、黄冈、宜昌、鄂州、潜江等地选择了8个城中村、城郊村、园中村开展农村集体资产产权制度创新试点。2008年初，省委、省政府召开专题办公会议，及时总结试点做法和经验，明确“三步走”的总体思路，提出2008年试点规模扩大到100-200个，其中省里直接抓30个；同年5月专门召开扩大试点现场会；同年8月省委办公厅、省政府办公厅•转发†省农业厅关于扩大城中村城郊村园中村集体资产产权制度创新试点的实施意见‡的通知‣（鄂办文„2008‟47号）。武汉农村综合产权交易所的成立，也是湖北省和武汉市的第一个试点，为搞好这个点专门成立武汉市农村综合产权交易监督管理委员会，武汉市农业局抽调精干人员大力支持，引进聘用产权交易所总经理及业务人员，为规范业务操作和交易服务奠定了基础。
3.政策配套，规范运作是基础。湖北省在农村集体资产产权制度创新试点工作中，十分注重政策配套。省委办公厅、省政府办公厅鄂办文„2008‟47号文件，提出了18条实施意见，其中涉及总体把握的7条，规范运作的6条，政策引导的5条。如制定了对依法征收集体土地的应按不低于被征地面积15%的标准，留给被征地集体经济组织作为建设用地，发展二、三产业，以解决被征地农民就业和长远生计；在坚持土地集体所有、服从城市建设及土地利用总体规划、执行国家和当地政府产业政策的前提下，可以依法自主开发利用集体土地，采取各种有效形式，实现集体土地收益，巩固和壮大集体经济；集体经济作为社会主义公有制的重要组成部分，集体所有建设用地应当视同国有建设用地对待，在办征、税收等方面应当享受同等政策。同时，还明确按分级负责的原则保证试点工作经费，省里直接抓的试点按每个村10万元的标准由省财政安排，其余试点可参照省里标准由各地财政安排落实。武汉农村综合科权交易所，按照高起点、高标 7 准要求，规范工商登记和内部机构设置，规范信息发布和交易服务，规范转让方、受让方、中介组织和交易机构自身的行为，保障交易依法、依规、依程序操作。
4.借鉴经验，推动发展是根本。湖北省农村集体产权制度和农村综合产权交易所的改革创新，值得浙江省学习和借鉴，结合浙江省实际，建议在建立农村土地流转服务中心的基础上，改造升级为农村产权交易中心；建立强势推动的村经济合作社股份合作制改革机制，制定有利于完善股份合作制改革的政策指导意见；建立健全农村集体资金、资产、资源管理机制，增强农村集体经济服务功能，保证村级组织正常运转，巩固党在农村的执政基础。
