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校园突发事件的法律制度对策
——中小学依法治校专题研究之四
华东政法学院教授肖建国
中小学在教书育人过程中，需要有一个和谐安宁的校园环境和有条不紊的教学秩序，如果校园矛盾激化、事故频发、秩序混乱，师生就难以和睦相处、安心教书和勤奋学习，然而，处在社会发展背景下的我国中小学，难免会遇到各种突发事件，尤其是涉及到学生人身安全的各种突发事件，比如学生在学校组织的各类活动中所出现的意外伤亡事件、学生在学校内用餐所引起的群体性食物中毒事件等，据教育部、公安部、中国少年儿童新闻出版总社等单位对北京、天津、上海等10个省市的调查显示，平均每天就有40名学生非正常死亡，意外伤亡已经成为我国学生的第一杀手。由于中小学所发生的突发事件涉及到未成年学生的生命安全，因此备受社会各界的关注，如果预防工作不能到位，处置中稍有不慎，必将造成恶劣影响，因此，校园突发事件的预防和处置成为困扰中小学校长和老师的难题之一。依法治校的重要工作之一，就是要依法来预防和处置发生在校园内的各类突发事件，确保学校的稳定。
一、要善于通过法律制度途径来预防和处置突发事件
我们知道，世界上的事物都是复杂的，不仅其内部有因素和各种不同的关系，而且同周围的各种事物也有着复杂的联系。事物本身的这种复杂性，决定了其解决方法的多样性。对中小学校园内所发生的各类突发事件，校方常常会从政治的、经济的和社会的角度来思考对策，尽管这些都是必要的，但也是很不够的。中小学还应当更多地从法制的角度来思考突发事件预防和处置的对策，尽量通过法律制度的途径来解决发生在校园内的各类突发事件。笔者之所以强调法律制度在预防和处置校内所发生的各种突发事件中的意义和作用，是由法律制度的特性所决定的：
1.对策规范明确
突发事件既要抓事前的预防，也要抓事后的处置，但无论是预防还是处置，常常受对策的随意性所困扰，教育行政部门的长官意志和学校领导的主观意愿很大程度上左右了预防和处置的工作进程、发展方向和最终结果。现实表明，目前中小学存在着一个突出的问题，那就是如果领导思想上重视了，应对突发事件的各项工作就能够抓起来；如果思想上不重视，或者手头上的工作一忙，就常常会松弛下来。即使有时候做出了一些工作，取得了不少的成绩，但能不能得以长期坚持下去，会不会产生长治久安的效果，也很难保证。解决这个突出的问题，不仅需要加强教育、优化管理等，而且需要从机制、法制和体制层面上来寻求对策。法律制度的优越性就在于它能够摆脱领导个人意志的影响，将预防和处置校园突发事件的随意性转化为制度化、法律化的理念，明确规定突发事件防治中的目标要求、岗位职责、工作权限和处置程序等，用制度来规范和落实突发事件的预防和处置工作，按照法律制度的明确规范予以具体操作和贯彻落实，不仅能够妥善预防和处置校园突发事件，而且具有长治久安的效果。
2.操作程序公开
校园突发事件的预防和处置应当遵循一定的程序展开，没有明确的操作规程是很难实施和运作的，甚至会得到相反的效果。然而，由于各种原因，各中小学或者没有这方面的操作程序，工作随意性大；或者虽有这方面的操作程序，但很不成熟也没有公开。因此，当涉及学生人身伤害事件的校内突发事件发生后，作为当事方的学生及其家长，他们难免会担心事件处理过程中会“暗箱操作”导致处理不公，损害了自己的合法权益，因此，不少当事人经常会采取将事情“搞大”的做法，使学校处于尴尬境地。对于学校来说，最佳的对策就是最大范围公开操作程序，努力将无序的纷争纳入到有序的轨道上来，力争在阳光下得到解决。法律作为一种社会规范，它规范了社会主体的行为，公开了事件处置的途径和方法，从法律上保障了当事人充分举证、充分说理的合法权利，使预防和处置的运行始终处于“公开”、“透明”的良性循环中，降低了个人意志的影响。这对于加强预防中的过程性监督，规范纷争秩序，公开处置结果的透明度，增强当事人对法律的信赖，消除可能出现的误解和隐患，促使矛盾从根本上得以解决，具有重要的作用。因此，当突发事件发生后，学校应当在第一时间内向当事人公开事件处置的程序，将处置的程序置于当事人和群众的监督之下，尤其是要告诉当事人，一旦在学校层面上无法解决，还可以通过其他的合法途径来解决，无需采取任何偏激的途径和手段，并告知矛盾一旦激化，无论对当事人，还是对学校，乃至整个社会，都会造成不利的影响。公开突发事件的预防和处置程序，势必使当事人消除思想顾虑，愿意在法律的框架内合理合法解决矛盾。
3.评判标准统一
我们知道，在学校突发事件发生后，处置的标准非常棘手。在现实生活中，由于校园突发事件处置标准上存在着巨大的差异，当事人经常耳闻目睹闹事者得利的案例，某种程度上助长了闹而获利的不正常心态。有的当事人会提出种种不合理的要求，甚至会选择其它地区、学校内发生的类似事件处理的标准来向学校讨价还价，如果达不到自己设定的标准，就会采取各种合法或非法的手段来纠缠和闹事。确实，现实生活中由于立场上的差异，视角的不同，利益上的纷争，对发生在校园内的各类突发事件的评判标准常常不尽一致。过去我们在处置突发事件中比较多的是在“维护稳定”的大目标下按照领导标准、政治标准、习惯标准等来解决，很少提出法律标准。而今天强调依法治校，学校希望通过法律制度的途径来处置各类突发事件时，无论是学校还是学生及家长都感到不习惯。其实，法律标准具有其他标准所不能替代的优点。由于法律制度评判标准既不是学校的主观想法，也不是教育行政机关的长官意志，而是国家法律的规定，是全社会普遍遵循的行为规范，具有公正性和公认性的特点，因此有助于平衡当事人心理，缓解激烈的纷争情绪，容易使相对弱小的一方当事人心理得到平衡，自觉接受法律的评判。因此，法律作为评判标准体现了事件主体的各方利益关系，尤其是与学校和教育行政机关相比，学生及其家长扮演了弱者的角色，许多合法权益常常得不到切实维护，如果按照法律制度来处置，就容易接受。
4.解决结果权威
由于学校突发事件的特殊性，使得许多矛盾久拖不决，当事人各方不仅无法坐到一起来协商处理，而且还采取各种干扰正常教学秩序的行为，甚至出现在校园内设置灵堂，采取绝食、游行等极端做法。有些突发事件虽然通过做耐心细致的工作，也一度得到解决，但常常会出现反复。导致这一不正常现象出现的原因，很大程度上在于解决结果的权威性不够：领导个人的意见成为解决矛盾的惟一依据，学校作出的决定可以被教育行政部门所否定，双方达成的协议可以轻易被推翻等等。为了提高解决突发事件的权威性，有必要借助法律制度的力量。我们知道，由于法律制度受国家强制力保障，对各种行为具有极强的制约力，其权威力量至高无上，是任何政策、规章、纪律所不及的和任何社会力量所不能比拟的。人们对按照法律制度所作出的处理结果的认同度高。法律作为校园突发事件处置的评判尺度，能最大
限度地解除当事人的思想顾虑，促使矛盾主体明确不接受法律评判的后果，从而主动认可处置结果，自觉接受法律评判。
5.社会影响明显
尽管发生在校园内的突发事件可以通过各种途径来解决，但相比之下，用法律制度来预防和处置校园突发事件，更具有明显的积极意义。首先，有助于防止事件的拖延和事态的恶化，保证事件能够得到顺利的解决，维护校园教学秩序的稳定。其次，有助于促使人们认识到前车之鉴的法律后果，坚定守法意识和消除尚在萌芽中的违法行为，从而发挥法律在预防突发事件中的积极作用。第三，在法律的作用下，当合法权益受到维护、正当的利益要求得以实现时，受到鼓励的不仅局限于当事人，还包括更广泛的社会群体。依法预防和处置发生在校园内的突发事件有着很大的积极示范作用，能够促使更多的社会大众增强守法意识、权利意识和法律救济意识。
二、突发事件法律对策的要点
努力将校园突发事件的预防和处置纳入法律制度的轨道，有许多工作要做，其中的要点是：
1.形成依法预防和处置校园突发事件的氛围
中小学校园与社会发展密切联系着，社会上所出现的错综复杂的矛盾，必然会在学校中体现出来，关键是如何认识和解决。现在值得重视的有两方面的问题：一方面，一些中小学因为各种原因，在处理中不按照法律制度的规范办事，具体表现在：或不顾事实证据，随意发号施令；或乞求息事宁人，一味迁就搪塞；或无视弱者权益，拒不承担责任等等。校园突发事件已成为影响校园稳定的棘手问题。另一方面，我国历史上在预防和处理民间矛盾和纠纷中，非常重视道德、情感的作用，这被吸收和沉淀在中国传统社会文化之中，形成了中国传统社会文化中的重道德尚礼仪、主张恭谦礼让、厌恶诉讼的心理，人们一般不会运用法律手段来维护自己的权益和谋求利益的实现，在校园矛盾和纠纷的处置中表现尤为突出和明显。这和西方社会人与工作的契约关系全然不同。而用道德、情感来预防和处置发生在校园内的突发事件的弊端也日益凸显。
随着社会的发展和依法治国方略的实施，不断出现的学校矛盾纠纷需要有效解决，自然还需要发挥道德、情感的作用，但是，法律制度应当参与到预防和处置校园突发事件中去。学校的领导和老师应当认识到法律制度在预防和处置校园突发事件中的特殊意义和作用，在预防和处置校园突发事件中无论是实体要求还是程序规范，都应当符合法律制度的规范，不容丝毫的违反。当然，由于历史的和现实的原因，不少突发事件的当事人不愿意通过法律制度的途径来解决矛盾也不足为奇，这需要我们去做深入细致的工作。随着我国法制教育的深入，社会成员的法律意识有很大的提高，为依法预防和处置校园突发事件奠定了基础和可能。只要我们动之以情，晓之以理，行之以法，尽力形成依法来预防和处置校园突发事件的氛围，相信很多矛盾纠纷完全可以通过法律制度的途径得以解决。
2.制定以校长负责制为主体的预防和处置突发事件的责任制
当前，在对校园突发事件处理过程中最突出的问题莫过于责任界限不清，推诿扯皮现象严重。具体表现在日常生活中无人负责，事件发生后责任推诿，所谓的责任追究无法落到实处。为此，有必要制定以校长负责制为主体的预防突发事件的责任制。而预防和处置校园内突发事件的责任落实，特别是过错责任追究的落实，这是责任制得以真正落实并取得实效的重要保证。
责任制是加强突发事件预防和处置的重要制度保障。对于中小学来说，校长是学校安全工作第一责任人，对学校的安全管理负总责，分管校长负责学校的日常安全教育和管理责任，各部门负责人负责安全措施的落实及日常检查与维护工作，全体教职员工均有维护学校和保护学生安全的责任和义务。为此，我们要制定预防和处置突发事件的责任制，通过理清、界定预防和处置校园突发事件的依据、职权，明确各环节、各岗位、各流程的具体职权和责任，改变过去只是校长一人负责的责任承担方式，使职权和责任在学校内部，按照工作层次和具体岗位合理配置，为预防和处置突发事件工作的内部运行建立起一种规范的工作机制。当然，学校的校长应当切实担负起预防和处置发生在校内各类突发事件的总的领导责任，这既需要校长的无私勇气，又需要校长要有敢于承担责任的气魄，同时也需要各级教育行政部门加强对校长责任制执行情况的监督检查，使之做到领导到位、责任到位、措施到位。
3.拟定具有科学性和针对性的防治突发事件的工作预案
无论校园突发事件怎样化解和处置，都会给当事人和学校乃至社会带来维护和影响，因此，对校园所发生的突发事件最好、最有效的对策就是坚持早期预防，真正做到防患于未然。鉴于校园内的许多突发性事件的最大特点就是突然性和不可预测性，为此，要根据各所学校不同的特点，预测突发事件的趋势和动向，在总结以往处置经验和教训的基础上，针对不同类型的突发事件制定不同的处置预案。
在实践过程中所发生的校园突发事件，有其深刻的个性特点，这种特点不仅在于事件发生的导因和环境，而且还有各类事件的个性特征。这就要求我们千万注意研究不同突发事件的个性特征。在具体预防和处置每一个突发事件时，要注意找准主要矛盾和抓住矛盾的中心环节，即：善于从纷繁复杂的工作头绪中找到并且紧紧抓住最能影响全局、可以带动整个链条前进的中心环节或中心工作。预案就是要找准主要矛盾，抓住中心环节，才具有科学性和针对性，才能够取得实效。同时，预案制定后还要抓好两点：一是要不断修改和完善。在任何时期所作出的决策和部署，都不可能周密到滴水不漏，有些问题的决策和部署在当时看来是合理和正确的，由于实践中出现了前所未料的情况，部分地改变思想、理论、计划、方案的事是常有的，全部改变也不足为奇，甚至由于种种原因，有些决策和部署根本就是错误的。因此，决不能以为预案制定后就一劳永逸了，必须密切注意实践的发展和情况的变化，对于正确的但不周密的预案，要不断地补充完善；对于已经过时的预案，要及时地调整和变更；对于错误的预案，要坚决加以纠正。二是应当经常进行应对各类突发事件的演习，以测试学校处置突发事件的能力，同时进一步提高学校领导和广大教师的应对水平。
4.形成突发事件发生后的快速反应机制
校园突发事件发生后，学校势必会作出相应的反应和决断，这就涉及到依法应对的问题。遇到突然事件，学校既不惊慌失措、无所适从，又不拘泥刻板、恪守教条，而是理法兼顾，沉着冷静，适时应变，应对自如。要引导当事人通过司法程序解决矛盾，要坚持疏导教育与依法处理相结合，诉讼调解与非诉讼调解相结合，依法维护当事人合法权益与制止不正当行为相结合。一般来说，学校领导会从全局出发，根据已往的经验和掌握的材料，经过权衡利弊得失，再三斟酌，作出决断。这里需要注意的是，应对一定要依法，从大量的案例看，学校依法应对过程中要“三忌”，即：一忌超越权限的应对，二忌耽误时效的应对，三忌不按程序的应对。
一忌超越权限的应对。在预防和处置突发事件过程中，从教育行政部门的领导到学校的校长老师都不能优柔寡断，但同时也要切忌鲁莽、盲目拍板定案，要在周密地权衡利弊得失的基础上，不失时机地作出决断。因此，要求有关人员对突发事件要坚持领导负责制，以避免分散指挥和无人负责的现象，同时也要求校长和有关人员要按照预案的要求，千万不要超越权限来行事。
二忌耽误时效的应对。发生在校园的突发事件，常常需要马上作出决断，因此，在一定的情况下，校长和处理事件的其他人员应当具有“灵机处置”的权利。现在发生在校园内的突发事件中，丧失最佳处理时机的案例比比皆是。例如，有些学校发生了患病和受伤的学生因为没有及时送医院而危及生命；还有些学校因为对有关当事人提出的合理要求，能解决的不当场解决，一时解决不了的又不说明原因，致使当事人由此情绪激动而引起突发事件。尤其是一些事件的处理，因为错过了诉讼时效，导致学校在诉讼中败诉。因此，突发事件发生后的反应机制要快，千万不要超越时效，失去预防和处置的最佳时机，导致矛盾的进一步扩大和激化。
三忌不按程序的应对。如果说岗位职责是预防和处置的实体要求，那么工作规程就是预防和处置的程序要求。处理任何事件都要讲究程序，在预防和处置校园突发事件时，无论是领导决策还是解决问题的过程，都应当遵循一定的程序。但不少学校在处理突发事件过程中，处理不讲阶段，决策不经讨论，应对不按程序，导致处理中矛盾不少，后遗症难免。因此，我们要强调预防和处置突发事件中的程序意识，以确保整个预防和处置活动高效、有序运行。
5.依法收集和保存事件发生过程中的各种证据
我们知道，现阶段校园内突发事件的发生是很难完全避免的，越来越多的突发事件通过法律途径去解决，这是十分可喜的。从司法角度看，许多突发事件最终是通过民事诉讼解决的，根据我国民事诉讼法及相关司法解释，民事诉讼中证明活动中的证据，是以当事人承担举证责任为原则，当事人为维护自己的合法权益，获得胜诉判决，就需要竭尽全力收集、提供证据，以支持自己的诉讼主张，没有证据的支持，即使有理的事也要承担败诉的危险。现在不少中小学，本身既没有法律意识，也缺乏专门的法律人才，遇到突发事件处理，普遍缺乏证据意识，对证据的收集和保存思想上不太重视，常常因为忙于处理问题，而忽视了证据的收集和保存；或者尽管自己主观上知道证据的重要性，但不知道如何收集和保留证据，致使突发事件依法处置后的结果出乎自己的意料。因此，在依法预防和处置校园突发事件时，有必要强调依法收集和保存事件发生过程中的各种信息和证据。
收集和保存证据要讲及时性、全面性和合法性。突发事件的调查取证有别于刑事案件，通常建立在群众自愿的基础上，调查取证难的矛盾比较突出，同时由于许多证据一旦失去，就很难恢复和获得，事后调查取证的难度更大。因此，学校要在从事各项活动和开展各项工作中，事先保留好证据。预防性的证据保全机制所保全的证据，是与正常的活动和工作呈同步状态的，活动和工作进行到哪个阶段，证据保全就应当同步进行到哪个阶段。如活动进行前进行安全教育的材料要妥为保管等。同时在纠纷发生过程中，也要注意收集证据。纠纷发生的过程，实际上就是证据形成的过程，也就是我们要高度关注的过程，以免事过境迁，无法找到有关证人，对原委和经过各执一词，事实情况难以掌握，如发生纠纷时的证人证言要及时收集等。即使是时过境迁，也有一个事后补救型证据收集机制。不管怎样，收集和保存证据要讲及时性和全面性。当然，收集和保存证据既要及时和全面，更要合法。收集证据的合法性，要求学校注意证据不合法的主要几种情形：一是收集或提供主体不合法。如有些因为是未成年人学生作证人提供证言，即不符合法律对于证据收集、提供主体的规定；二是取证程序不合法。如以暴力、威胁、欺骗、引诱、收买等非法方式收集的证据，因为不具备收集程序的合法性而成为非法证据。三是内容不合法。即不能证明案件真实情况、虚假的、无证明力的事实材料，因对案件事实的查明毫无意义而为非法证据。
6.依法规范突发事件发生后的善后处置
在各方的努力下，校园突发事件一般都会得到很快解决的，但不是事情平息后就高枕无忧了，而是要重视善后处理。善后处置一般可采取以下措施：第一要定期回访，了解已采取预防措施和解决措施的有效性，注意掌握新矛盾和新问题，及时解决处理，以防出现反复；第二要对处理突发事件进行总结，发现工作中存在的问题和矛盾，尤其是看一看学校内部在本次事件中有没有失职的地方，一旦发现有失责的就要严肃处理，决不留情。同时也要根据本次事件发生和防治中的经验教训，来进一步完善预防和处置突发事件的预案；第三要结合事件开展法制宣传教育，增强广大教职员工和学生的法制观念，倾心维护学校的长治久安，努力构建和谐的校园环境。
