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试论地方政府行政管理过程的制度创新
我国现已进入全面建设小康社会，为加快推进社会主义现代化建设新的发展阶段，新的历史任务必然对我国地方政府行政管理制度提出了新的发展思路、新的改革举措、新的建设局面。为建立办事高效、运转协调、行为规范的地方政府行政管理制度提供科学的理论指导是必然的选择。
一、地方政府行政管理过程中制度创新的理念
十六届三中全会提出“以人为本，促进经济，社会和人的全面发展。” “以人为本”正成为我国主流发展观的指导思想和一切改革、一切制度创新的理念，我国广大地方政府的政治文明、物质文明，必须是以人为本的政治文明和以人为本的物质文明。只有树立“以人为本”的理念，才能真正激发起广大农民群众生产经营热情，减轻他们的各种负担，增加他们的经济收入，提高他们物质文化生活水平。
（一）以广大农民群众的需求为出发点
“以人为本”就是以管理者和管理对象为一切管理活动的出发点与归宿，没有良好素质的管理者就不可能进行科学有效的管理，不考虑管理对象的利益就达不到管理的最终目的，对地方政府而言，广大农民群众是它的管理对象，他们是地方政府提供公共产品和服务过程中的参与者，在“以人为本”的理念下，政府关注的焦点，政府的一切行政行为，政府出台的一切新政策、新制度都应该符合他们的需求，充分考虑他们的利益。即政府的职能、政府的行为、政府的改革、政府制订的制度都应该紧紧围绕广大农民群众来展开，一切以群众为导向、为中心，并以群众的满意度作为地方政府运行的最大使命和最主要的考察内容。
（二）以改进服务质量为宗旨
执政为民，主要体现在所制订的规则是为广大人民群众谋利益，还是为少数人为特权阶层谋利益，即所制订的法律、法规，所出台的政策是否情系广大人民群众，是否最有利于广大人民群众的利益，而地方政府特别是地方政府为民服务主要体现在为民办实事上，为广大乡村农民排扰解难上，解决一些单家独户无力做到的涉及村民生产，生活问题的公共设施建设；改善村庄环境，集镇环境的项目建设；繁荣乡村经济，改善集市交易条件的硬件设施；改善农村治安，维护农村稳定，规范集镇交易行为的软件设施等，除了服务内容要符合广大农村群众的需求，改进政府服务质量还应从制度上确保政府干部在行政过程中使其工作态度，工作方法以及行政程序上有明显的改进。只有制度的约束而不是一般性的笼统要求才能真正提高行政水平，改善服务质量，从这个意义上说，创新地方政府行政制度应以改进服务质量为宗旨。
（三）以提高地方政府干部素质为基础
地方政府干部是政府行政工作的主体，一个政府干部行政行为决定了这个地方政府的整体形象，“以人为本”从地方政府自身而言就是地方政府行政工作的效能，取决于地方政府每一个工作人员的素质与能力，政府干部是地方政府在农民群众中形象的来源。在地方政府管理过程制度创新中，既要让广大农民群众满意，也要让广大地方政府干部满意，只有使地方政府干部努力学习，不断提高自身素质修养，理解政策，认真、正确执行政策，才能从中激发起行政管理过程中创新制度的思想火花。
二、地方政府行政管理过程中制度创新的现实要求
本人认为在社会主义市场经济体制日益完善的今天，地方政府行政管理过程中制度创新是现实的诉求：
(1)地方政府具有市场经济下竞争主体的特征。地方政府官员由于发展本地经济、增加财政收入和地区间的相互竞争的压力, 迫使其不断进行技术制度方面的创新。转型期的地方政府已经不是计划经济时代意义上的政府,而是一个制度创新的政治企业家。它把一个地方当作一个大企业,通过直接制度变革创新,扩大市场化范围和深度,而使本地经济得到快速发展。
(2)在企业创新主体论深入人心的条件下,地方政府没有合法的创新主体地位,只能称其为准创新主体。当前,各地方政府技术、制度创新的结果,加快了我国市场化的进程,有力地促进了国家创新系统的构建,这也是客观的事实。
(3)地方政府创新主体地位具有过渡性、暂行性特征。地方政府创新主体地位是市场经济特定阶段的产物。在规范的市场经济下,市场机制是配置资源的基本形式,处于基础性和主导性地位,政府在资源配置上只能是市场机制的补充,处于从属地位,地方政府的调控地位更居于社会团体、企业组织和其他中介机构之后。在转型期由于市场发育不完善,不完全的市场机制导致企业交易费用上升,地方政府的“帮助”,可大大减少企业的交易费用。随着市场经济的完善,其他经济主体地位的上升,地方政府的作用将有一个从强到弱的变化过程。
(4)地方政府创新举措的明智和自觉是有限度的,它在促进制度创新的同时,也可能制造转型的困难,增加市场经济的无序、冲突和混乱,是准创新主体。转型期出现的诸侯经济、地方保护证明地方政府的活动并非全部都是积极的,也有消极成分。地方政府既是改革的动力,又是改革的对象,其行为并非是完全理性的,它自身不能逾越地方分权改革所存在的弊端。地方政府创新主体地位不是绝对的,具有相对性,是准创新主体。因此,在地方创新系统构建中,应发挥地方政府的积极作用,限制其消极的一面,根据市场环境适时调整其作用边界,降低体制转型的成本是国家创新系统建设的重要课题。
三、地方政府行政管理过程中制度创新的实现途径
在市场经济体制下，市场在资源配置中发挥着基础性作用，但市场机制要发挥有效作用，离不开地方政府为其创造良好的条件，包括健全的法律体系，公共的执法程序，良好的公共设施，必要的社会福利以及扶助社会弱势群体等。所以，新时期行政管理体制改革的一个重要特点是着眼于“制度创新”，即建立一个行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的地方政府行政管理制度。具体表现在以下几个方面：
（一）改革地方政府机构
1．地方政府机构改革的难点
地方政府机构改革是地方政府行政管理过程中制度改革的难点，也是地方政府行政管理过程中制度创新的起点。由于地方政府机构重叠，管理层次多，人浮于事，办事效率低，尤其是既得利益的刚性，人员分流的回旋余地等，影响行政机构改革的因素在地方政府中表现得更为突出，因此，地方政府机构改革一直是社会关注的重点和热点。自1998年以来，全国已有200多个县（市）被确定为县级机构改革试点单位，典型的有：湖南华容“实体分流”模式、河南新郑“三条通道”模式、福建石狮“政企协作”模式、山西隰县“开发转移”模式、辽宁海城“规范职能”模式、内蒙卓资“多管齐下”模式、广东顺德“政企改革同步”模式。其成功的方法是撤销农业系统所属各局，将其从政府中分离出来，转变为服务性经济实体，并将商业、粮食、物资、外贸、供销等部门转为经济实体，实行农工商、农工贸、产供销一体化。
2．地方政府机构改革的基本设想
根据WTO规则体系和地方政府基本职能的定位以及我国加入WTO后的现实需要，我国地方政府机构改革的基本设想是：调整和理顺上下级政府关系，促使权利逐渐下移，减少中间层次，最终实现市县分治，由省直接管理县（市）的体制；精简机构的数量和规模，紧缩编制，缩小政府规模，机构精简、统一、效能的行政管理体系。目前，地方政府机构改革的可行办法是：第一，与中央政府机构设置尽量对口的同时，要适当灵活，因地制宜地设置与本地区社会发展相适应的机构。地方经济文化发展水平，人口多少，区域面积差异很大，机构改革因充分考虑各地不同的实际情况，确定不同的改革重点，选择适宜的策略模式；第二，尽力减少纵向管理层次和臃闲机构，加快信息的传递速度，提高工作效率。我国由于人多地大，管理层次较多，机构较为臃肿。一方面要尽快减少现有的县级政府派出机构（乡政府），以减少管理层次；另一方面，在机构改革中还需避免机构重复设置，消除机构臃肿，提高效率；第三，地方政府机构的设置应尽可能宜粗不宜细，尽可能裁并专业管理部门，压缩管理幅度，增强宏观调控机构。业务相近的部门要坚决合并，能合署办公的应合署办公，避免出现职能交叉重复，降低行政管理效率，增加行政成本。通过地方政府机构改革，建立起精简、高效的政府机构，从而为地方政府行政管理过程中制度创新创造良好的起点。
（二）完善地方政府行政规范
1．地方政府行政管理的基本依据和行为指针
地方政府通过行政规范性文件，制定行政法规，规定行政措施，发布命令的方式，结合地方实际具体执行有关法律法规；通过审批制度、会议制度、管理制度等一系列制度，从而高效、正确的履行管理社会公共事务的职能。
2．地方政府行政规范
应对WTO规则，制定统一、公平、透明的地方政府行政规范成为入世后地方政府制度创新的关键。要做到这一点，首先，要尽快完善政府的行政规范。地方
政府行政规范最根本的要求是执行性，而不是创造性，通过一系列正当程序制度具有公平性、稳定性、规范性、确定性和可操作性的地方政府规范，以行政命令代替政策规范是当务之急。同时，还要认真研究WTO规则，全面系统清理过时的和与WTO不相适应的政府规范，各级地方政府应对原有的规范进行修改、补充，对确实与WTO要求不相符合的规范要废止和调整，以便为政府行政营造一个良好的法律环境。其次，要增加地方政府行政规范的透明度，政府政策的透明度和可预见性原则是WTO的基本规则之一。其目的是防止和消除成员方政府不公开的行政管理所造成的歧视待遇和由此给国际贸易带来的障碍，监督成员方政府对待世贸组织各项协定和履行市场开放的承诺。我国地方政府行政规范性文件的公布，由于其不属于立法的范畴，我国《立法法》没有将其纳入该法的适用范围，因此有普遍约束力的行政决定，行政命令的制定和发布只能是按普通行政程序进行，很大程度上由行政决策，根据实际需要确定向社会公开。对应WTO规则，结合我国国情和现实条件，除了政府行政规章按照立法的必经程序外，还应注意政府行政规范本身的透明度。在制定政策过程中要建立听证制度，以便广泛听取各方面的意见，避免政府规范制度的随意性和盲目性，提高政策的稳定性和权威性。再次，要合理和科学地确定地方政府行政规范的权限范围。地方政府作为中央政府领导下的地方行政机关，为执行国家的法律、法规和规章，以及对社会的公共管理，有权依法定权限和程序制定政府行政规范，但不得与国家的法律，行政法规相抵触，下级地方政府的行政规范不得与上级地方政府行政规范相抵触。应通过立法程序对一些授权过宽、过于笼统的法律规范进行必要的修改和补充。总之，既要保障地方政府行政规范制定权，又要科学、合理地确定地方政府行政规范的权限范围。
（三）更新地方政府行政管理方式
政府机构的调整依托职能的转变，职能的转变必然要求更新管理方式与管理手段。入世后，随着地方政府职能的转变，地方政府的行政管理方式有待进一步调整和更新。由于我国地方政府的管理方式是在传统计划经济体制下形成的。虽经多次改革，但未得到根本转变，因此，更新地方政府管理方式，才能适应政府职能的转变，才能从根本意义上建立起与WTO相适应的政府行政管理制度。更新地方政府管理方式，应着重从以下方面入手：
1．市场是资源配置的主体
确定市场是资源配置的主体地位，政府管理由微观管理方式向宏观管理方式转变。WTO规则是以市场经济为基础的，只有市场才是资源配置的主体，政府所从事的应该是宏观调控。就我国现实的基本国情而言，宏观调控固然需要有权威的中央政府，但地方政府也应该积极对本区域内的经济和社会发展实施宏观调控。地方政府不仅要从本地的实际情况出发，对本地区经济和社会发展做出科学规划，确定合理的发展速度，而且应该大力调整和优化地方经济结构，运用市场导向、信息导向、政策导向和经济手段，引导资源的合理流动和配置，而不是具体的管理和干预经济活动。
2．规划行政审批
尽可能减少和规范行政审批，政府管理由直接管理方式向间接管理方式转变。入世后，地方政府管理方式的更新就是减少和规范原有的审批项目，代之以市场准入制和备案制，只保留最低限度的审批项目，基本原则是：政府应尽可能减少对市场机制的干预，凡是可以由企业自主决定的事项或通过市场竞争，中介组织和法律制约可解决的问题，政府不再进行审批，审批的手续和环节应尽可能
简化，提高行政效率，审批要有明确的标准和程序，审批权限不宜过于集中，重大项目的审批应实行听证制度。通过减少和规范行政审批制度，大大有利于政府管理由直接管理方式向间接管理方式转变，由行政手段向综合管理手段转变。在间接管理中地方政府应充分运用政策导向、市场导向、信息导向，逐步建立符合世贸规则和社会主义市场经济要求的新的行政管理运行机制。
3．政务公开
大力推行政务公开，政府管理由“暗箱”行政方式向公开行政方式转变。根据世贸组织规则的要求，政府的法规和政策应该是规范的、透明的和可预见的，国内外的企业和商人期望入世后中国的规章制度更透明，减少人际关系的影响。因此，地方政府应当尽可能明确和公开有关法规、政策、增加透明度和可预见性。不规范、不透明、不可预见的政府行为，不利于公平竞争市场的形成和政府效率的提高，既大大增加市场和企业的成本，又极易滋生消极腐败现象，推行政务公开，取消政务运作中的“暗箱”行政，增加透明度和公开性，还能够避免政府决策的片面性和局限性。
4．建立服务型政府
建立服务型政府，政府管理由管理型方式向服务型方式转变。适应WTO规则要求，政府与企业的关系不再是过去管理与被管理的关系，而是服务与被服务的关系，建立服务型政府势在必行，地方政府由管理型方式向服务型方式转变，主要是强化其综合服务功能，既要抓基础设施、公共事业、科技教育建设，又要构建市场体系发展中介组织，还要建立多层次的社会保障制度，为促进经济发展营造良好的环境。
