环境法：地下水资源可持续利用法律制度问题探析由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“环境法期末考试试题”。
我国地下水资源可持续利用法律制度问题探析
2010级经济法专业梅婷
[摘要]:我们知道地下水是人类赖以生存的资源，然而现实生活中地下水资源的污染和破坏日益严重，本文主要是从我国地下水资源的现状及其开采利用过程中存在的问题出发, 着重分析了我国现行地下水资源可持续利用法律制度中存在的缺陷与不足, 以及加强和完善我国地下水可持续利用相关法律制度的必要性.[关键词]:地下水资源；可持续利用；法律制度世纪80年代以来，全球地下水开采量的急剧增加导致了一系列严重的生态环境问题,引起了世界各国的高度重视。2003年联合国环境规划署在黎巴嫩首都贝鲁特和肯尼亚首都内罗毕同时向全世界公布《地下水及其对环境退化的敏感性：全球地下水评估及其管理抉择》报告,揭示了全球地下水危机现状,号召各国积极行动起来，立即采取对策, 避免污染和过度使用地下水。而在我国，地下水不仅是重要的自然资源与生态环境要素, 而且其在保障城乡居民生活、支持经济社会发展、维持生态平衡等方面也具有重要作用,尤其是在地表水资源相对贫乏的北方干旱、半干旱地区, 地下水具有不可替代的作用。
一、我国地下水开发利用现状
据统计, 我国可更新地下淡水资源总量达8700亿, 约占我国水资源总量的32%, 其中地下淡水开采资源为2900亿m3。1999 年我国总供水量为5613亿m3, 其中地下水源供水量1075亿m3, 占总供水量的19.1%, 到2001 年地下水源供水量上升到总供水量的19.7%。目前,我国城市地下水的日平均开采量约为6005.67万m3,其总开采量约占城市总供水量的三分之一左右。在省级行政区中, 地下水源供水超过50%的有河北、北京、山西等,其中河北省高达80.9%。可见,地下水资源已在我国国民经济与生活中占据了无可替代的位置。
二、我国地下水开采利用中存在的问题
由于长期以来我国只侧重于经济发展, 客观上忽视了对环境和自然资源的保护, 我国地下水资源遭到了一定程度的破坏。目前在我国地下水开采利用过程中主要存在以下问题。
(一)损耗问题。主要是由于地下水超采引起的。地下水超采是指一定区域内多年平均地下水实际开采量超过了多年平均地下水可开采量。损耗问题最主要的表现就是地下水位的持续下降, 这也是目前世界各国面临的最普遍的地下水问题。地下水位的下降又进一步带来了地面沉降、地面塌陷、荒漠化及沙化、海水倒灌入侵等各种问题。我国地下水损耗问题十分严重。近20年来,我国北方地区特别是黄、淮、海三片,地下水用水比例不断上升,成为这些地区的重要水源。天津、西安、太原、洛阳、呼和浩特等市, 连年过量开采地下水,地下水位大幅度下降,形成了区域地下水降落漏斗,且不断扩大。
(二)水涝和盐渍化。主要是由于排水不当、粗放灌溉等活动引起的。我国西北地区土地盐渍化形势十分严峻。据统计，自上世纪80 年代以来，甘肃酒泉有近6.67km2 耕地因盐渍化十分严重而弃耕，近1.33km2 耕地处于低产。
(三)地下水污染。主要是由于工业、生活污水的不合理排放,农业化肥、农药的施用等引起的, 目前地下水污染也成为世界各国面临的又一主要问题。我国地下水污染严重的地区主要分布在城镇周围、排污河道两侧、地表污染水体分布区及引污农灌区等。地下水环境污染呈现出由点向面、由城市向农村扩展的趋势。全国约有一半城市市区地下水污染比较严重, 由污染造成的缺水城市和地区也日益增多。
三、加强和完善保护我国地下水资源可持续利用法律制度的必要性
目前, 我国有关地下水资源保护的相关法律制度主要在《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《水污染防治法实施细则》、《中华人民共和国水法》等法律中有着不同程度的规定。相对于地下水资源保护的现状而言, 我国现有的相关法律制度存在着一些不容忽视的问题。
(一)缺乏对地下水资源的开采利用,尤其是对超量开采地下水行为的法律责任的规定。
《水法》对地下水资源保护作了一定程度的规定。但对于超量开采地下水的行为,仅在第三十一条中有所规定：“从事水资源开发、利用、节约、保护和防治水害等水事活动, 应当遵守经批准的规划;因违反规划造成江河和湖泊水域使用功能降低、地下水超采、地面沉降、水体污染的, 应当承担治理责任。”其中适用该条款的前提是开采行为违反规划,并且对如何承担相应的治理责任也未做出明确规定。
(二)缺乏针对农村地下水资源保护的法律法规。
农村用水尤其是农业生产用水在我国总用水量中占了极大的比重。据统计, 2001年农业用水占了全国总用水量的69.2%,在一些地表水缺乏或农业水利设施不完善的地区,地下水更成为农业用水的主要来源。而农业生产中化肥和农药的使用, 污水灌溉等行为也会对地下水资源造成不同程度的污染和破坏。而我国目前极少有专门针对农村地下水保护的相关法律法规, 这必将影响到在农村广泛开展地下水资源保护的工作, 难以有效制止农村中现实存在的各种破坏性开采及污染地下水的行为。
(三)缺乏完整的人工回灌补充地下水资源的法律制度。
地下水一旦过量开采使用后, 仅靠其自然恢复远不能达到补充地下水以避免各种灾害的目的。因此, 对地下水的人工回灌就显得十分必要。人工回灌技术在一些发达国家的供水系统中占有重要地位。我国仅在《水法》、《水污染防治法》及其《细则》中有少量零散的相关规定。如《水污染防治法》第四十五条中规定“人工回灌补充地下水, 不得恶化地下水水质”, 在《水法》中对地下水超采行为只笼统地规定了“采取措施”。这显然难以达到以地下水人工回灌方式有效恢复地下水资源的要求。
综上所述，可知我国现有的关于地下水保护的法律制度已经在很大程度上不能有效满足地下水资源可持续保护的需求。因此, 加强和完善我国地下水资源可持续利用法律制度已极为必要性和紧迫性。
四、加强和完善我国地下水资源可持续利用法律制度的相关建议
(一)进一步完善地下水资源可持续利用的立法
我国关于地下水的保护主要有《中华人民共和国水法》《环境保护法》《水污染防治法》《水土保持法》及《防洪法》等，行政法规主要有《水土保持法实施条例》《水污染防治法实施细则》《取水许可和水资源费征收管理条例》等，国家标准有《地面水环境质量标准》《污水综合排放标准》《生活饮用水标准》
《农田灌溉水质标准》等。但是这些法律、行政法规对于地下水的保护基本上都是概括性和综合性的法律，这就可能会产生操作性不强的问题，所以为了保证法律的切实有效的实行，可以制定具体的法律来切实可行的保护我们的水资源。所以笔者认为针对地下水污染问题可以行政机关可以制定相应的地下水保护条例来明确规定相应的责任和惩罚标准，从而以法律的手段切实的保护我们的地下水资源。在我国可以在《水污染防治法》《水法》之下设立地下水保护条例来切实保护地下水防止地下水受到污染。例如云南省2009年12月1日起实施的《昆明市地下水保护条例》，这一条例将会对地下水资源的可持续利用进一步落实到实处。该《条例》第十条规定：在地下水严重超采区和下列地区，禁止开采地下水：
（一）城乡集中式公共供水管网通达或者有替代水源的地区；
（二）地下水受到严重污染的地区；
（三）对水功能区水域使用功能造成重大损害的地区；
（四）因地下水开采引发地面建筑物出现基础凹陷、墙体开裂等地区；
（五）地质灾害多发易发地区；
（六）重要交通枢纽及沿线规划控制地区；
（七）法律、法规、规章禁止取用地下水的地区。
对已经批准开采的，由水行政主管部门限期封停或者封填；逾期未封停或者封填的，由水行政主管部门封停或者封填。
可见法律对地下水的开采进行了严格的限制，明确列举了不符合条件的地区是不能开采地下水的。该条例还对违反本条例开采地下水明确规定了相应的处罚标准来有效的促进地下水资源的可持续利用。这一立法是值得我们各地区所借鉴的。
(二)严格规定破坏、超采地下水资源行为的法律责任。
对于污染地下水资源的行为,要按“谁污染, 谁治理”的原则, 将环境民事、行政、刑事责任有机结合,严格规定法律责任,充分发挥法律责任的威慑力。在民法中我国新颁布的《侵权责任法》第66条规定：因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。可见在规定环境污染致人损害的案件中污染者承担的是无过错责任，也就是说污染者损害他人民事权益，不论污染者有无过错，都要承担侵权责任。在工业化过程中工业排污势必会影响到水资源，工业园区的居民饮用了污染的地下水资源从而导致了各种疾病的发生。对此企业有不可推卸的责任，对那些明知道排污会使水源污染并照成人员重伤或死亡的，我认为此时企业应当承担惩罚性赔偿的责任，虽然说《民法》主要是救济功能，但是对于这样重大的环境污染致人伤亡的规定惩罚性赔偿是有必要的，这也有利于企业更好的规范自己的行为，形成良性的竞争机制，这也体现了市场经济的内在要求。
加强地下水资源的法律保护力度，特别是引入惩罚性赔偿制度。既可以制止现有污染者破坏地下水资源行为,又可起到有效防止新污染者的出现。而对于超采地下水资源的行为,可采取“恢复原状”的原则,对其承担的责任做出明确规定。
（三）完善地下水评价制度。
为了解地下水资源现状, 从而在掌握确切资料的基础上合理利用, 配置与保护我国的地下水资源, 就必须重视和完善地下水评价制度。地下水资源评价应包括以下内容：地下水水量评价、地下水水质评价、开采技术条件的评价、环境效益的评价和防护措施的评价。在对地下水质进行评价的基础上根据用水目的的不同把其分为可供饮用、工业及农业生产使用的地下水等区别加以保护, 尤其对
可供饮用地下水源要将其纳入我国关于饮用水源保护的框架内加以保护。从而促进我国地下水资源的可持续利用。
(四)健全农村地下水源保护机制。
首先,需要对农村地下水的现状进行调查, 摸清农村地下水的开采利用情况及破坏程度。在此基础上制定切实可行的规定或措施, 严格监督和控制因农村生产生活需求对地下水的开采利用, 防止过量开采和各种污染地下水资源的行为。其次, 需要大力新修水利设施, 推广节水灌溉技术, 提高水的利用效率, 减少对水特别是地下水的需求。
(五)建立完善的人工回灌机制。
借鉴发达国家先进的人工回灌制度,结合我国地下水开采利用的实际情况, 建立完整的人工回灌机制。在立法上, 将人工回灌作为超采地下水的责任方式之一, 使相关机构在制定开采利用地下水的规划时就必须考虑人工回灌, 从而使利用人工回灌恢复地下水资源成为可能。进而促进地下水资源的可持续利用。
小结：
我们知道，地下水资源是人类赖以生存和发展的基础，我国的地下水资源已经受到的不同程度的破坏，所以保护地下水资源可持续利用势在必行。针对地下水资源存在的问题，我们来加强和完善我国地下水资源可持续利用法律制度，如进一步完善地下水资源可持续利用的立法，严格规定破坏、超采地下水资源行为的法律责任，完善地下水评价制度，健全农村地下水源保护机制以及建立完善的人工回灌机制。通过这些法律措施来真正、有效的促进地下水资源的可持续利用。
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