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社区矫正监督工作制度和机制建设问题研
究
【内容摘要】《刑法修正案(八)》及新修订的《刑事诉讼法》确立了检察监督在社区矫正监督体系中的主导地位。就新形势下检察机关如何有效地对社区矫正实施法律监督，完善社区矫正立法，突出监督重点，改进监督方式，完善法律监督程序, 构建一套必要的、符合司法实际的和可操作性的检察监督机制,使社区矫正法律监督制度化、规范化，增强检察机关法律监督的实效
【关键词】社区矫正 检察监督 机制 建议
社区矫正作为一种社会化的刑罚执行方式已经正式进入我国的司法领域，为了保障该制度能够发挥出应有的功效，避免其因运行不当产生新的社会问题，检察机关应该正确定位，充分发挥检察职能，加强对社区矫正的法律监督。但由于我国的社区矫正在理论研究和司法实践中都只是处于起步阶段，检察机关对社区矫正的法律监督存在着一些问题，有必要完善加强对社区矫正的检察监督,构建一套符合我国宪政体制特点的社区矫正检察监督工作制度和机制。
一、社区矫正制度概述
社区矫正（Community correction）是与监禁矫正相对的行刑方式,是指将符合社区矫正条件的罪犯臵于社区内,由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下,在判决、裁定或决定确定的期限内,矫正其犯罪心理和行为恶习,并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。[1] 社区矫正制度，是一种尝试用最有效、经济、文明、人道的方式处罚犯罪人的背景下，产生的新的非监禁刑刑罚制度。发端于二十世纪二、三十年代，作为对刑罚报复主义反思的产物，体现了一种人文关怀精神和预防犯罪的理念追求。第二次世界大战后，伴随着刑罚轻缓化、社会化、人道化的浪潮，社区矫正制度跨越政治制度、经济发展水平、法律文化传统，在许多国家和地区都取得了长足的发展，目前已成为一种与监禁刑相对应的，重要的刑罚制度，对缓和社会矛盾、降低行刑成本、矫正罪犯恶习、帮助罪犯重新回归社会等都起到了不可替代的作用。
我国试行社区矫正工作起步较晚，于21世纪初开始探索社区矫正，被纳入到了司法体制与工作机制改革的整体规划之中。最早在2002年上海开展了相关的试点工作，2003年7月10日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布《关于开展社区矫正试点工作的通知》（以下简称《试点通知》），确定北京、上海、天津、江苏、浙江、山东6省（市）试点开展社区矫正工作。《试点通知》也成为我国第一个出现“社区矫正”字样的法律文件。正是从这一年开始，社区矫正逐渐走入社会公众的视野[2]。按照《试点通知》的规定，一直由公安机关负责的监外执行，将交由司法行政机关牵头组织和具体实施社区矫正，矫正对象的范围是被判处管制、被宣告缓刑、被暂予监外执行、被裁定假释以及被剥夺政治权利并在社会上服刑的五种罪犯。2009年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部又相继出台了《关于扩大社区矫正试点范围的通知》和《关于全国试行社区矫正工作的意见》，社区矫正工作至此在全国试行，并取得了良好的法律效果和社会效益。截止2010年底，全国共有26.4万人被列入社区矫正，占“监外执行五种人”（即管制、缓刑、假释、暂予监外执行、剥夺政治权利的罪犯）总人数的51.9%。2011年，《刑法修正案
（八）》正式将社区矫正列入刑法条文，社区矫正自此纳入了法制轨道。[3]
二、我国目前的社区矫正制度具有如下特征
一是刑罚性。执行主体的特定性、执行依据的法定性和执行方式的强制性是刑罚执行活动的三个固有属性。社区矫正在以上三个方面与刑罚执行活动属性的契合，决定了社区矫正工作作为刑罚执行活动的性质。
二是非监禁性。社区矫正是将矫正对象放在社区即社会上进行矫正，它是以限制矫正对象的人身自由或剥夺政治权利为前提。社区矫正的主体是社区矫正组织，其依托并充分利用社会资源对矫正对象实施监督管理和教育帮助；
三是矫正对象固定性。社区矫正的对象是被判处管制、被宣告缓刑、被暂予监外执行、被裁定假释以及被剥夺政治权利并在社会上服刑的五种罪犯；
四是社会性。社区矫正以社会化的手段利用社会资源，采取多种形式，对社区服刑人员进行思想教育、法制教育和道德教育，矫正其不良心理和行为，促使其成为守法公民； 五是福利性。即帮困扶助，帮助社区服刑人员解决在就业、生活和心理等方面遇到的问题和困难，以利于其顺利适应社会生活。
经过多年的探索和实践，特别是《刑法修正案(八)》和修改后的刑事诉讼法的颁布，更是为我国社区矫正制度的发展提供了有力的法律支撑。社区矫正在我国司法实践和社会管理方面都具有十分重要的意义。
三、检察机关在社区矫正中的定位
对刑罚执行活动进行法律监督,是宪法和法律赋予检察机关的重要职责。开展对社区矫正的法律监督,是刑罚执行监督的重要内容,也是检察机关的一项重要任务,对于促进严格执法和公正司法,保障刑罚的依法正确执行具有重要作用,同时对于保障非监禁刑罚正确执行,预防和减少重新犯罪,维护社区服刑人员的合法权益,促进社会和谐稳定,维护社会公平正义具有重要意义。[4] 2009年“两部两高”颁布的《在全国试行社区矫正工作的意见》，明确规定检察机关在社区矫正工作中的职能是对社区矫正工作进行法律监督,这种定位是符合分工负责,互相配合,互相制约刑事诉讼法律原则及目前我国社区矫正工作的实际情况的。
(一)从法律依据上看
我国宪法第129条、刑事诉讼法第八条规定：人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督；第224条、监狱法第6条、人民检察院组织法第5条都明确了检察机关作为法律监督机关对刑罚执行活动的监督权；《社区矫正实施办法》第2条第3款规定:人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督；河北省人大常委会关于加强人民检察院法律监督工作的决议(2011年5月26日河北省十一届人大常委会第二十三次会议通过)第二条规定：检察机关要进一步加强刑事诉讼法律监督工作。各级检察机关要加强对刑事诉讼各个阶段各个环节的法律监督。……在刑罚执行和监管活动监督中，重点监督纠正违法减刑、假释、暂予监外执行、超期羁押、体罚虐待被监管人以及监狱不依法收监问题等。不断探索和完善对社区矫正进行法律监督的方式和措施。
社区矫正作为刑罚执行活动的组成部分,必然纳入法律监督的范围。检察机关在社区矫正工作中承担着不可替代的监督职能。
（二）从国外情况来看
国外虽然没有和我国社区矫正法律监督完全相同的制度，但各国为了保障按照法定程序实现判决裁定所确定的内容，一般对刑罚执行都有专门监督执行的规定。一是大陆法系，检察机关实施的监督方式上主要以强势的检察指挥执行，对执行刑罚活动中的一些重要事项有处理决定权。如《法国刑事诉讼法》第741条规定，缓刑犯不服从法定监督措施或不履行特定义务时，检察院可以向施刑审判官提出申请，要求将其收监执行。二是英美法系国家因采取当事人主义，其检察机关的职权较弱，不如大陆法系检察机关的作用强大。但是，英美国家的检察机关对监督刑罚执行方面非常重视，其检察机关也担负一定责任。美国《联邦刑事诉讼法条例》第3651条规定：“法院可以按缓刑条件要求缓刑人于缓刑的一部或全部期限内居住在某一居住区管教中心和参加其管教计划之中，或者两者并行”。英国的《缓刑法》于1907年颁布，经过百年的发展和演变，其缓刑制度已经比较完备，法律规定判处缓刑的人必须臵于缓刑监督机构的监督之下，监督机构的职责和目标是执行关于缓刑和社会服务的判决，通过监督、考察、服务、咨询等一系列措施，使罪犯服从法律，最大限度地减少重新犯罪和对社会公众的危害和威胁。从对大陆法系和英美法系的社区矫正监督制度考察来看，虽然法律体制不尽相同，但是对非监禁刑罚执行都非常重视，无一例外采取监督的运作模式。[5] 笔者认为, 正如最高人民检察院副检察长孙谦在2009年全国社区矫正工作会议上所言:“开展对社区矫正的法律监督,是刑罚执行监督的重要内容,也是检察机关的一项重要任务,对于促进严格执法和公正司法,保障刑罚的依法正确执行具有重要作用。”检察机关在社区矫正中应定位于法律监督者的角色。履行法律监督职责，监督相关机关严格按照法定程序和权限来进行社区矫正工作。
四、社区矫正检察监督
（一）社区矫正检察监督之现状
自开始试行社区矫正工作以来，各级检察机关坚持和完善中国特色社会主义司法制度，依法认真履行行职责，充分发挥主观能动性，勇于创新、努力实践，积极探索适宜实际情况、行之有效的监督方式。为维护社会主义法治的统一，保障法律的严格遵守和执行，维护社会公平正义，构建和谐社会，做了大量富有成效的工作。如上海自2002年8月启动社区矫正试点工作以来，通过日常检察监督，掌握监外执行罪犯的思想动态、监管表现和矫正改造情况，做到“任务、岗位、人员和责任”的四个落实，实现对矫正工作“环境、关系、动态、台账、档案”的五个清楚。明确将参与矫正检察情况列入考核内容，确保监督措施落到实处。他们将监外执行罪犯的交付执行、变更执行、司法奖惩、期满宣告等执法活动，作为社区矫正法律监督的重点，综合运用检察建议、检察公函、纠正违法、查办案件等监督方法，不断提高监督能力和实效。重庆市检察机关坚持党委政府主导推动，检察机关主动参与服务的工作格局，正确把握既是监督者，也是社区矫正工作建设者和参与者的角色定位，协助做好对社区服刑人员的帮教工作，共配合社区矫正组织开展集体法制教育82次，提供法律咨询1598人次。共发现和纠正未及时交付执行、法律文书不齐、执行期有误等问题500余件。针对社区矫正工作偏差及时提出检察建议，发现和纠正未落实相关制度52件。建议社区矫正组织对300余名人户分离、外出务工的矫正对象实行委托管理，防止矫正对象脱管失控。认真开展矫正解除检察，共发现和纠正执行机关不按期办理解除手续46件，有力维护了社区服刑人员的合法权利。
（二）社区矫正检察监督中存在的问题
社区矫正工作在我国还是个新事物,目前尚处于起步阶段,存在法律制度不完善、机制不健全等问题，这些问题的存在制约着监所检察职能的发挥，影响着社区矫正检察监督的实际效果。主要体现在: 1.未确立检察监督法定的、具体的、法律保障 检察机关是通过配臵相应的刑事司法权力发挥制约作用，来实现其维护国家刑罚权良好运行的职责任务的，法律监督保障机制设臵的欠缺是我国现行监督立法的结构性缺陷。“检察机关的监督需要在配合中开展”。[6]在实践中,检察监督遇到阻力最多最大的是纠正权和督促权,检察机关发现违法、违规情况，向有关单位提出纠正意见或者发出《纠正违法通知书》、《检察建议书》，而检察建议书和纠正违法通知书是否接受，是否按照要求的内容进行纠正，取决于被监督者自身。如果检察建议和纠正违法通知书不被采纳，由于法律法规中没有规定对不服从正确检察监督行为的刚性纠正措施。加之检察机关游离于社区矫正执行程序之外，没有任何节制能力，监督者无力纠正或停止具体工作，直接导致社区矫正检察监督的疲软，久之则被监督对象对检察监督不重视，一些人亦对检察监督缺乏信心，同时也导致检察人员自身工作积极性不高。被监督机关不服从法律监督怎么办，这是问题的关键。从现行监所检察定位以及实践现状来看，法律监督的本质仅是“告知”，检察机关的监督需要在被监督者的配合下才得以有效开展。往往使得监督流于形式，影响了检察监督的法律效果,又有损于检察机关的公正形象和权威性。
2.检察监督不能及时全面掌握信息
对执行机关实施法律监督的前提，是具有发现社区矫正监管活动中存在问题的能力。但是检察机关未参与到社区矫正刑罚执行程序之中，检察人员在工作中发现问题的渠道非常有限，严重依赖于社区矫正工作职能部门报送相关材料、提供相关信息。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定了《社区矫正实施办法》及《中央社会治安综合治理委员会办公室最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于加强和规范监外执行工作的意见》等法规中，都明确规定了实现社区矫正工作动态数据共享，以及社区矫正各环节向检察机关送达法律文书及情况通报制度，但一些职能部门却不能够按照有关规定送达法律文书、通报相关情况，实现数据共享。致使监所检察部门不能及时、准确掌握社区矫正对象在“判决、交付、监管、教育、考核、奖惩、解矫”等环节的执行情况，造成底数不准，情况不明，不能及时发现脱管、漏管以及其他违法违规问题。严重制约了检察工作的开展和检察职能的发挥，给社区矫正执行工作遗留安全隐患。
3.法律法规规定缺乏可操作性，检察监督的时间滞后、手段单一
现行的法律法规中，有关刑罚执行和监管活动法律监督的规定过于原则，欠缺具体细致的运行机制，缺乏可操作性。刑法、刑事诉讼法和社区矫正实施办法等现行的法律法规都赋予了检察机关对刑罚执行和监管活动实施法律监督的职责，如：刑事诉讼法第二百六十五条规定：人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正。《社区矫正实施办法》第二条规定：人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督。社区矫正检察监督权看虽“广泛”实却“空洞”，可操作性差使得检察监督难以真正有效开展；再则检察机关对社区矫正的法律监督存在着滞后性与被动性的特点。刑事诉讼法赋予检察机关对刑罚执行活动和刑罚变更执行活动的监督权是事后监督权, 如刑事诉讼法第二百五十五条规定：监狱、看守所提出暂予监外执行的书面意见的，应当将书面意见的副本抄送人民检察院。人民检察院可以向决定或者批准机关提出书面意见。时间上的滞后性，使得检察监督无法达到及时与有效性，社区矫正工作易出现监督漏洞；还有日常社区矫正检察监督的手段亦有限、单一。检察手段无非是书面检察、实地考察、与有关人员谈话了解等方式，对一些明显的违法违规行为，使用的监督手段是《检察建议书》和《纠正违法通知书》,但《检察建议书》过“重”，《纠正违法通知书》过“硬”，面对对日常的大量、复杂的社区矫正事务性工作，《检察建议书》和《纠正违法通知书》已不能满足新时期社区矫正检察监督工作，需要一些有针对性的较中性的监督措施。
（三）完善社区矫正检察监督机制建议
1.建立检察机关内部一体化协作机制
社区矫正的监管相对松散，衔接环节较多，法律手续交接繁琐，仅凭监所检察部门现有的人员状况，很难实现对社区矫正全面有效的监督。检察机关内部要建立内部协作联动机制，形成监督合力，解决监所检察部门不能及时、全面掌握社区矫正对象信息的问题。首先、监所部门之间应先行在检察专线网上实现检察系统内部共享的社区矫正检察监督信息平台，便于查询、通报、传递社区矫正人员相关材料和信息；其次实行监督前移、与案件管理部门、侦查监督部门、公诉部门、未检部门、自侦部门形成信息共享，及时掌握社区矫正人员基本案情跟踪监督，如公诉环节，对于公诉阶段大量使用的量刑建议中，公诉机关建议缓刑的行刑方式，未检部门作出附条件不起诉的决定之前，都应听取监所部门的意见。监所部门对是否建议缓刑及附条件不起诉决定委托司法行政机关开展审前调查，建立起检察机关内部一体化监督体系，实现对刑罚执行和监管活动动态监督。建立巡视及督办制度，上级检察机关应定期到各地巡视，检察监督社区矫正监督，对于下级检察机关工作中遇到的难点，应以积极的行动予以支持与帮助,针对重点问题予以督办，以增强监所检察部门的执法威信与公信力。
2.建立检察监督的保障机制
构建社区矫正法律监督制度，是制约权力的要求。法律监督是检察权的本质属性，是国家权力的重要组成部分。法律监督权是通过具体的监督行为，去发挥法律监督的作用。完整的法律监督过程，应当包括对被监督事物的知情权，对获得的信息的审查权，监督程序的启动权，以及落实监督的强制权。检察机关依据获得的被监督机关执法中存在问题的信息，审查后认为其执法行为存在违法问题，且已达到一定程度需要纠正的，检察机关启动监督程序。纠正被监督机关实施的与法律法规规定不相符的行为，或者督促被监督机关实施应当实施而没有实施的行为。法律监督要达到真正发挥促进依法执法，保障法律正确实施的目的，就应落实在具体监督行为的效力上。[7] 应当赋予检察机关在被监督机关不采纳正确监督纠正意见的强制权，确立对明知违反法律法规而不改正行为的惩治机制。明知违法而对检察机关的纠正意见既不执行,也不提出异议的,要增设被监督机关的义务性规定,明确其法律责任。法律监督应当以国家强制力为后盾，不服从正确的法律监督就应当承担相应的法律后果。只有如此，方能保证检察机关对社区矫正实施法律监督达到确实效果。当然检察机关还享有职务侦查权，对在实施社区矫正过程中出现的，司法工作人员有玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权等犯罪行为，依法追究刑事责任。但对那些日常没有达到追究刑事责任程度的违法行为，更需落实监督的强制力，确保检察监督的效果。
确立法律监督的约束机制。社区矫正的法律监督作为一种公权力，亦应受到约束。应当明确社区矫正法律监督的具体标准，规范检察监督提出机制；明确监督者谨慎行使监督权的义务；明确随意提出监督意见的法律责任，对监督意见进行必要限制。并赋予被监督机关向上一级检察机关或第三方提出复议的权力。
3.建立检察机关适当参与的分工负责,互相配合,互相制约的社区矫正执行机制
检察机关刑事诉讼法律监督，包括刑事侦查监督、刑事审判监督和刑罚执行监督。在侦查监督和审判监督中，检察机关参与到具体程序中去，是以一方参与者的身份发挥着监督制约作用的，这是经过司法实践检验，被证明行之有效的监督制约机制。社区矫正的检察监督中，检察机关没有被设计进入到具体执行程序当中去，是以一个旁观者的身份，来履行监督制约的职能。从执法的实际状况看，检察机关不参与具体的社区矫正执行程序，就形成了发现问题难度大、纠正问题没有保障的局面，致使检察机关较难完成对社区矫正各执法环节依法实行法律监督的任务。
笔者认为，鉴于我国目前的司法实际，应当按照侦查监督和审判监督的模式，建立有检察机关适当参与的分工负责,互相配合,互相制约的社区矫正执行机制，以达到对社区矫正执行工作有效监督制约的目的。如：刑罚变更执行工作，执行机关发现社区矫正人员符合刑罚变更执行条件的，应当制作出相应的刑罚变更执行意见书，移送人民检察院，人民检察院予以审查。经审查认为符合刑罚变更执行条件的，人民检察院应当向人民法院提出刑罚变更执行的申请。人民法院通过审理后，确认符合刑罚变更执行的，作出刑罚变更执行的决定或裁定。融入具体执行程序之中去的检察监督，既可解决信息的获知及其及时性问题，又可利用检察机关在刑罚执行过程中的节制力，在一定程度上提升检察机关的监督能力。只有这样检察监督的职能与其工作任务才是相称的，在制度上保证检察监督落到实处。
检察机关不应是一个旁观者，而应是参与到执行程序中去的制约者。对于交付执行、刑罚变更执行、解除矫正等重点阶段，都是检察监督的重点，都应起到确实的节制作用。构建符合我国司法实际的社区矫正法律监督制度与机制，是改造犯罪、保障人权，构建法治社会的必然要求。
4.建立与党委、人大、政协的联系机制
我国社区矫正采取“联合办公大综治”模式，由各级党委、政府统一领导，司法局组织实施，审判、刑罚执行、社区管理、劳动就业、社会保障和社会力量广泛参与，共同开展和实施。在配套法律法规不完善，保障机制未建立的情况下，要做好社区矫正检察监督工作，有必要借助党委、人大、政协的力量，建立与党委、人大、政协的联系机制，制度性的汇报工作，及时将社区矫正法律监督的重要工作部署和事项报告本级人大常委会。工作中提出的检察建议及纠正违法通知书，应将相关法律文书抄送政法委、人大，争取他们的理解与支持，确保监督工作发挥实际效用。
充分发挥联席会议制度的效能，与司法行政机关、公安机关、人民法院相关部门建全联系制度，加强相互之间的衔接、配合。实现微机联网，信息共享，及时掌握有关社区矫正工作，实现对社区矫正的动态管理和动态监督，提高工作效率和工作质量。针对社区矫正人员思想动态、矫正环境等方面存在的问题，提出意见和建议，共同研究对策，制定措施。发现问题，及时解决。
协同开展社区矫正职务犯罪的查办和预防工作。对于查处的案件，要按规定向党委及时通报有关情况，争取给予支持与帮助。并协同开展职务犯罪预防工作，针对交付执行、刑罚变更执行、解除矫正等工作中易发生问题的环节，认真研究，堵塞漏洞，健全预防机制，从源头上遏制职务犯罪的发生。
探索新的工作思路与模式。中央综治办、最高人民检察院关于《2010年省、自治区、直辖市社会治安综合治理监外执行工作考核评比办法》将监外执行工作纳入社会治安综合治理考核评比，建立考核的检察监督机制。这是一个一个很好的工作思路与模式，应努力将其完善与发展。这对于促进有关职能部门履行职责，认真执行社区矫正的有关法律、法规、规章、规范性文件和贯彻落实中央有关政策，加强检察监督，保证社区矫正工作依法、规范进行将起到重要作用。
5.拓展监督渠道，提高检察监督的实效性
开展社区矫正法律监督工作，要找准检察机关职责定位，做到不越位、不缺位，认真履行法律监督职责，真正把社区矫正监督各项工作落到实处。实行随时监督与定期监督相结合，探索建立健全刑罚变更执行同步监督工作机制，促进刑罚变更执行更加公开、公平、公正。探索实行减刑、假释案件开庭审理的检察监督，促进增强减刑、假释、暂予监外执行工作的公信力。
建立健全社区矫正投诉、控告、检举制度，约见检察官及检察官定期接待谈话制度等规章制度，切实维护社区矫正人员的合法权益。
作者：海港区人民检察院
王文阁
