和谐社会语境下的信访制度改革探析由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“浅析我国信访制度改革”。
程 宇1，莫志高2（1.淮南联合大学 政文系，安徽 淮南 232038；2.长沙市望城区人民检察院，湖南 长沙 410200）摘 要：目前信访制度担负着政治参与和权利救济的双重功能。信访制度的功能定位与和谐社会的价值理念有契合之处，对于和谐社会的建立有其积极的作用。同时信访制度的运行与法治社会建设目标之间存在冲突，影响我国和谐社会的建立。因此，需改革现行的信访制度，对其功能进行科学定位和依法规范，以发挥其对和谐社会建设的积极作用。关键词：信访制度；和谐社会；价值理念
中图分类号：D614文献标识码：A文章编号：1673-2596（2013）10-0046-03 我国信访制度的存在和发展有其深刻的历史原因和现实基础，在构建新的归属感和认同感这一社会心理层面上发挥着显著的功效。其功能定位也与我国和谐社会建设的理念存在契合之处。但是，该制度在运行过程中所产生的集中访、越级访、缠访、闹访等非正常的信访形式，严重影响了社会秩序。对信访案件处理的非规范性、随意性和处理结果的偶然性，使得信访制度同我国和谐社会的建设目标相背离。因此，有必要对现行的信访制度进行改革，以服务于我国的和谐社会建设。
一、信访制度与和谐社会价值理念的契合（一）和谐社会的核心价值理念
构建社会主义和谐社会，是党中央在第十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中首次完整的提出来的。和谐社会的核心价值理念可以提炼为民主法治、公平正义、安定有序,以实现人、自然、社会和谐共处,良性互动。这些价值观念体现着人类历史进步的方向，反映了大多数人的理想，是人类共同追求的价值观。首先，和谐社会是民主法治的社会。民主法治社会，应当具有畅通的人民群众利益表达机制，以充分保障人民群众的知情权、参与权和监督权。要求确认法律在社会治理和国家管理中的权威性，把法律作为社会调整的基本方式。即社会的各种矛盾与冲突，都在法治的基础上进行调节与解决，将法律作为解决社会矛盾和社会冲突的基本手段。
其次，和谐社会是公平正义的社会。公平正义是当今社会和谐稳定的关键，实现公平正义是和谐社会的首要任务。公平正义，即社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，公平和正义得到切实维护和实现。这要求行政及司法机关的工作人员，必须秉公执法，坚持合法合理原则、平等对待原则、及时高效原则、程序公正原则，维护社会的公平正义。再次，和谐社会是安定有序的社会。安定有序，即社会组织机制健全，管理完善，秩序良好，人民群众安居乐业，社会保持安定团结。和谐社会并非没有矛盾和冲突的社会，而是各方面的利益关系都能得到协调解决，以减少不和谐因素。
（二）信访制度与和谐社会价值理念的契合和谐社会决不是一个没有利益冲突的社会,相反,和谐社会是一个有能力解决和化解利益冲突,并由此实现利益大体均衡的社会[1]。当前我国正进入经济社会发展的关键阶段，是矛盾凸显期。信访制度作为民意表达、政治参与和解决纠纷的一种特殊手段, 其设计及基本功能与和谐社会的价值理念均存在着一定的契合。
首先，信访制度是公民表达民意、实现政治参与的重要渠道。和谐社会反映在政治上,就是一个社会各阶层都能通过有序的政治参与表达各自利益要求的民主社会。公民、法人或者其他组织可以采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求。通过信访途径可以有效地表达民意，实现政治参与。决策机关了解各利益主体的利益要求后，做出科学决策，有效的协调利益冲突，化解矛盾纠纷，实现社会管理的和谐有序。其次，信访制度是公民实现民主监督、参与国家和社会管理的重要途径。信访制度设立的初衷是倾听民意,以鼓励人民积极参与新的政权。《信访条例》第三条规定：各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督。可见，通过信访渠道民众实现了对国家及其公务员活动的有效监督，彰显了该制度的民主政治属性。
最后，信访制度是民众提出利益诉求，寻求权利救济的基本途径。我国《信访条例》第一条规定，为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，制定本条例。表明信访制度的目的之一是“保护信访人的合法权益”。体现了信访制度权利救济的功能属性。信访救济与其他的权利救济途径相比较，具有管辖范围广、受理门槛低、程序简便、成本低廉等优势而为广大民众特别是一些法律素养不高的信访人选用。
二、信访制度的现实困境
信访制度作为我国的一项重要的民主参与和权利救济制度，对于密切党同群众的联系，维护政治稳定，解决权利争议等发挥了积极的作用。但是，在和谐社会的建设过程中，该制度所存在的问题也日益凸显，信访制度的运作出现困境。
（一）民主功能不足，权利救济扩张，背离民主法治的价值理念
建国之初，我国的信访制度是作为一项民主政治制度而设计的。1995年国务院制定的《信访条例》将“控告侵犯自己合法权益”的行为纳入到信访的范围。2005年国务院出台的现行《信访条例》将纠纷解决、保护当事人的合法权益作为信访的核心内容，使其具有了司法体制外的权利救济属性。据不完全统计，全国各级信访机构每年接受约1000万件信访案件[2]。且绝大多数信访案件为求决类的权利救济型信访。现代法治社会，司法是纠纷解决机制的核心，司法裁判是权利救济的最后一道屏障。但在我国，信访制度在某种程度上却成了取代司法的终极救济职能，也与和谐社会民主法治的要求明显背离。
（二）信访处理缺乏规范性，背离公平正义的理念
目前我国规范信访制度的主要依据是国务院的《信访条例》。《信访条例》规定各级信访机构的主要职责为，对于各类信访案件按照管辖的规定承担交办、转办、督办等程序性的职能。由于我国传统文化的影响以及有些民众法律素养不高，实践中，信访人基于其“臣民意识”对于信访寄予厚望，而有些官员亦存在一定的“青天意识”[3]，在信访案件的处理中存在法定程序缺失、权责划分不明、信访处理的程序、过程、结果、依据等缺乏透明度等现象，使得信访案件在处理上缺乏规范性，人治色彩浓厚，法治彰显不足，背离了社会的公平正义。
（三）纠纷处理恶性循环，制度运行陷于悖论，增加了社会不和谐因素
信访案件的大量出现，同民众素质不高、传统法律文化影响、社会转型期矛盾激增、社会利益分配失衡、行政滥用职权、司法权威缺失等因素均有一定的关系，但信访案件实体处理结果，对于非正常信访的刺激作用仍然不可小觑。通过对信访案件处理的实际考察，信访案件的处理与党和政府对地方维稳指标相挂钩，有些地区和部门为了维稳需要和政绩考量，对信访案件的处理出现两个极端：严厉打压访民信访和过度满足访民需求。前者造成政府威信降低，司法权威消解，党群关系紧张，而后者则会刺激一些访民进一步缠访、闹访，使得信访在化解社会矛盾的同时，又进一步加剧信访局势的恶化，增加了社会的不和谐因素，导致纠纷处理的恶性循环。
三、和谐社会语境下信访制度的改革思考
（一）信访制度功能的立法及现实考量
2005年修订后的《信访条例》将信访规定为：信访是指公民、法人或者其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。由此可见，信访是广大民众向政府反映社情民意、监督地方各级政府和进行权利救济的途径。即信访的功能包括民主参与、政治监督及解决纠纷。
在我国，信访制度的基本功能是为群众参与国家和社会管理、监督国家机关工作人员的职务行为、向各级人民政府、县级以上人民政府的工作部门提出建议、意见或者投诉请求等提供一条有效途径。中国目前的信访活动大致可以分为参与类、求决类和诉讼类信访。从该制度的运行情况看，参与类信访逐渐萎缩，而求决类和诉讼类信访却日渐扩张。在我国宪政制度的架构中，司法救济应当是最主要的救济途径，信访的解纷功能和司法的纠纷解决相比较应处于体制外的补充地位。实践中，作为辅助性和补充性权利救济方式的信访却突破宪政制度的架构，成为民众进行权利救济所选用的主要途径。如每年的行政纠纷信访有400-600万件，而行政诉讼只有不到10万件[4]。“行政救济（信访）替代司法救济的一个严重后果就是在客观上会消解国家司法机关的权威这一现代社会治理的基础”[5]。因此，从和谐社会构建的视角，我们认为应对信访制度进行改革。
（二）和谐社会语境下的信访制度改革
和谐社会是建立在尊重人的权利基础上的有法治秩序的社会，是各方面的利益关系都能得到协调的社会[6]。当社会矛盾、冲突出现时，能通过有效的纠纷解决机制来化解纠纷。即社会的各种矛盾与冲突，都能够在法治的基础上进行调节与解决，更多地发挥其民主参与和政治监督作用。
首先，整合现有的信访资源，建立统一的信访体制，完善信访制度建设。目前，我国的信访机构庞大，各级党委、政府、人大、政协及行政部门乃至社会团体都设有信访机构。然而，信访机构庞杂、分散影响信访的效率。因此，应整合现有的信访资源，把信访全部集中到各级人民代表大会，发挥人大联系群众及监督一府两院的职能。同时，制定和完善信访案件的处理程序，强化内部监督，以推进信访工作的顺利开展。
其次，强化信访制度的政治参与和权力监督职能，提升社会管理的民主化程度，维护社会的和谐稳定。我国目前正处于社会转型期，各种矛盾和冲突错综复杂，社会管理水平不高，法制化程度有待提升，政府工作人员在履职过程中也可能存在一些违法、失职之处。信访可以为国家与民众的互动提供一个平台。要充分发挥信访的这一积极功效，不断改进工作方法，拓宽群众参政议政的路径，广泛倾听民意，吸纳民智，接受广大民众的监督，从而减弱政府与民众间的张力，如对于新的政策的出台和重要事项的决策，通过公开听证、网上征询民众的意见建议等形式让民众广泛参与。
最后，逐步剥离信访制度的法律解纷功能，建立多元化的纠纷解决机制。信访制度在运作中的确事实上承载着解决纠纷的职能，冲击或削减了司法的权威，在解决纠纷的同时，也造成了对社会和谐稳定的影响，如缠访、闹访、集体访、越级访等。因此在完善现行的宪政体制内的纠纷解决机制的基础上，建立多元化的相互配合、相互衔接的纠纷解决机制，以满足和谐社会建设的需要。包括扩大行政复议和行政诉讼的受案范围、降低诉讼的门槛、降低诉讼费用，建立相应的制度保障裁决的实施，保证纠纷解决的实效性。
