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《国家公务员制度讲座》学习辅导（2）第四章
录
用
第一节
考试录用制度的产生、发展及实行考试录用制度的意义
一、考试录用制度的产生与发展
考试录用就是通过竞争性考试选拔政府工作人员的一种制度。从一般的意义上理解，这种以考试方法选拔政府官员的制度起源于中国古代的科举制；从现代意义上理解，这种制度则是伴随着近代西方产业革命而产生的西方文官的考任
制。从历史渊源来讲，我国公务员录用制度中采用的考试办法，与上述考试录用制度具有一定的继承性。
(一)中国古代的科举制
早在汉代，我国就有以“对策”和“射策”方式选拔官吏的做法。对策类似于命题考试，射策类似于抽签考试。
中国古代真正的考试选官制度是从隋朝开始。隋炀帝大业年间设进士科，一般认为是科举制正式创立的标志。
所谓“科举制”，就是分科举士之意。它与以往的官吏选拔制度的根本区别在于：以往官吏选拔制度主要采取各种形式的推荐选拔办法，而科举制度主要是通过分门别类的考试来确定官吏的选拔与任用，考试成绩是主要的标准。
科举制在唐朝已得到长足发展。唐朝的科举制分为常科和制科两类。常科即每年由礼部定期举行的科举考试；制科则是由皇帝不定期下诏举行的考试。
科举制从唐朝至清朝，一直是选拔任用官吏的主要途径，有时甚至强调“非科举毋得为官”。一般讲，明清时期的科举考试大体分为四级，即童试、乡试、会试、殿试。童试为科举考试的初级考试。应考者须经过童试取得生员资格才能参加乡试。乡试为省一级的考试。一般三年举行一次，通过考试者称为举人。举人可以参加会试，会试为中央一级的考试；由礼部主持，一般也是三年举行一次。通过考试者称为贡士，取得参加殿试的资格。殿试是科举考试为最高一级考试，由皇帝亲自主持。录取的名次分为三甲。一甲取三人，第一名为状元，第二名为榜眼，第三名为探花，赐进士及第；二甲约取考试者的三分之一左右，赐进士出身；余者为三甲，赐同进士出身。通过殿试的考生可根据不同情况分别授官。
(二)近现代西方文官的考任制
现代意义上的考试选官制度是始于西方资本主义国家，即在十九世纪中叶伴随西方产业革命的完成而建立的文官考任制。这种制度在德国和英国实行较早。英国考任制度的建立对西方各国影响很大。
二、实行考试录用制度的意义
考试录用制度的意义主要表现在两个方面：
(一)从考试的一般意义上理解，考试在选拔优秀人才、优化人才结构方面有重要作用。
考试作为一种测度、评价个体差异性的手段，在确保行政机关工作人员的基本素质、选拔优秀人才方面起着重要作用。
考试还有一种功能，即调整社会上人才的布局和结构。一旦录用考试成为国家行政机关录用人员的主要方式，就产生几方面社会效果：一是促使教育内容的改革，使学校培养出来的人才能适应社会的需要；二是促使行政机关本身对自己的职位设置，人才的年龄、专业配置以及知识结构等进行科学分析，提出新的要求，不断改善人才结构，以达到优化组合；三是使社会各行各业人员能够根据自己的潜在能力，向着有利于发挥自己特长的方向努力，从而在整个社会上起到人才调节的作用。
（二）从国家机关录用考试的特殊意义上理解，考试的作用表现在如下几点：第一，从考试的地位看，它是确保国家行政机关工作人员的基本素质，选拔 秀人才，提高行政效率的重要手段。
从公务员制度的规定看，与旧的人事管理体制不同，采用考试加考核的录用办法是选拔主任科员以下非领导职务的公务员的根本途径。凡进入公务员队伍，担任科级以下非领导职务，都要经过法定考试，公开竞争，择优录用。考试在公务员制度中的这种“特殊”地位，使其在确保公务员队伍基本素质上起着别的方法不可替代的作用。
第二，从考试的内容看，它是确保党的德才兼备的干部路线得以贯彻落实的重要手段。
录用考试包含两个主要环节，一是笔试，二是面试。笔试侧重于考察考生的基本文化知识、专业知识；面试侧重于考察考生的言语表达能力、反应能力、逻辑思维能力以及其他实际工作需要的能力。通过这样的考试，再加上我们过去一贯坚持的考核，即对考生政治态度、道德品质的考察，就在干部录中具体落实了德才兼备的方针，从而从根本上体现了党的干部路线。
第三，从社会效果看，它是促进机关廉政建设，抵制用人上的不正之风的重要手段。
录用考试有两个特点，一是有一个科学的评价标准，不分对象，一视同仁。二是面向社会，公开竞争。将考试应用于机关干部的选拔录用上，实际上是在用人工作中增加了公平竞争和公开监督的机制。这两点正是我国干部人事制度改革中所要解决的问题。
第二节
公务员录用的涵义与原则
一、公务员录用的涵义
公务员的录用，是指国家行政机关为补充担任主任科员以下非领导职务的公务员，按照法定条件和程序，采用考试和考核的办法，将不具有公务员身份的人员录用为公务员的一种人事管理制度。
它有三个方面的基本涵义：第一，录用的适用范围只限于补充担任主任科员以下非领导职务的公务员，即主任科员、副主任科员、科员和办事员。行政机关以外的其他党政机关和企业、事业单位的在职人员进人公务员队伍担任领导职务或者助理调研员以上非领导职务的，不采取录用的方式，属于交流的范畴。第二，录用公务员，必须采用公开考试和严格考核的办法，择优录用。即通过考试全面测验报考者的文化知识和专业技术水平以及适应职位要求的基本能力；通过考核全面考察考试合格者的政治思想、道德品质、工作能力、工作表现及其他方面的情况。第三，录用公务员，必须按照法定的条件和程序进行。这里的法定条件，既有对有关人员的条件要求，也有对用人单位的条件要求。对人员的条件要求，按照录用过程中不同阶段的要求来划分，有报考条件和正式录用条件；按照各种条件的内容要求来划分，又包括政治条件、业务条件和自然条件(包括健康状况等)。对用人单位的条件要求，主要指职位空缺等条件。录用公务员的法定程序，包括从发布报考公告、进行资格审查，到考试、考核、提出拟录用名单报批等一套规定，录用公务员必须按照这样的程序进行。
二、公务员录用制度的基本原则
我国的公务员录用制度，应当坚持以下五条基本原则：
(一)公开原则
公开原则主要是指录用公务员必须面向社会，公开招考。通过贯彻公开原则，一方面能动员社会上各种优秀人才报考国家公务员，以便在更大范围内选拔人才，保证录用质量；另一方面能够增加用人制度的透明度，便于公开监督，减少用人上的不正之风。
在公务员录用工作中贯彻公开原则，在具体做法上必须做到以下几点：一是招考政策公开；二是报名时间、招考对象和条件公开；三是用人部门、招考指标、招考职位、任职资格公开；四是考试时间、方法、程序公开；五是考试成绩、录用结果公开。公开的形式多种多样，主要有(1)利用报纸、电台、电视台等宣传工具公开刊登或广播、发布招考简章和消息；(2)举办新闻发布会，向新闻界和社会宣传招考的有关政策，解答有关招考的询问；(3)主管招考的负责人以公开信或发表电视讲话的方式解释有关招考的政策，介绍国家机关的工作性质和特点，鼓励各方面的优秀人才积极报考，呼吁社会给以理解和支持；(4)考试成绩与录取结果采取公开张榜公布或个别通知考生。
（二）平等原则
平等原则即承认公民在担任公职方面有平等的权利与机会里所讲的平等，是指公民报考国家公务员的法律地位平等，凡具有报考资格的公民均可应考。当公民受到不平等待遇时，有权要求法律保护。除了不符合法定报考条件的人员，任何人不因民族、性别、家庭出身、个人成分、宗教信仰、婚姻状况等原因，而在录用方面受到歧视，同时也不因上述原因而享有特权。对他们的录用与否只看其是否具备任职所需要的品德与才能。
对待平等原则的理解不能绝对化。一方面，它是我们制定有关政策规定的准则；另一方面又要看到，平等条件的实现程度必然受到经济、政治、社会发展水平的制约。
(三)竞争原则
所谓竞争，主要是指公务员的录用按照考试成绩排列名次，并考核本人政治思想、道德品质和实际工作能力，鉴别优劣，择优录用。选择优秀人才为政府提供高效的服务是公务员录用制度的基本目的。
整个招考工作分为几个环节：报名及资格审查、笔试、面试、体检、考核，每一环节都是一次筛选，前一环节不合格者不得进入下一环节。经过这种层层筛选，层层淘汰，选拔出来的人员就会具有较好的政治素质和较强的工作能力。
(四)德才兼备的原则
德才兼备的原则是我们党在长期的斗争中形成的被历史证明是行之有效的选拔和使用干部的原则，也是我国公务员录用制度需遵循的原则。德才兼备作为我国公务员录用制度的一条基本原则，最突出地表现是，录用公务员时，对报考者要从“德”和“才”两方面去衡量，二者得兼，不可偏废。具体来讲，即不仅测试报考人员的文化知识和业务能力，还要考核其政治态度和思想品质。因此，我们说的竞争，同西方国家的竞争，涵义是不同的，它不是单纯的文化水平和业务能力的竞争，而是报考者之间包括政治条件、思想品德和业务能力的全面衡量比较。
(五)按职位要求选人的原则
按职位要求选人作为公务员录用制度的一条原则，是指在录用公务员时，应当要有职位空缺并按照招考职位的工作 性质、责任大小、难易程度及其任职资格条件来衡量报考者的德、才情况是否符合要求。按职位要求选人，也是适才适所的人事管理原则的一般要求。尤其是初级职位，专业化分工比较细，一般都要求任职人员具有相应的专业才能，专才专用。另外，某些特殊职位，对“德”的条件也有特殊的要求。
第三节
公务员录用考试的种类、方法和内容
一、测评种类
(一)公开竞争性考试
公开竞争性考试的特点是，这种考试是开放性的，实行面向社会，公开报名，凡具有报考资格条件者都可报考；考试成绩也要公开，允许查询；整个考试过程要接受社会的公开监督等。同时，这种考试是充分体现竞争精神的，通过笔试、面试，全面测试报考者的知识水平和适应职位要求的能力，层层筛选，按照考试成绩评价优劣、排出先后名次，确定合格者名单。
在考试实践中，对公开竞争性考试的具体组织，还将根据各招考职位对应考者文化水平的不同要求，大体划分为两种类型(层次)，分别命题，分别组织进行。即：招考职位要求应考者应具有大学专科以上学历的作为一个类型；招考职位要
求应考者具有高中、中专学历的作为另一个类型。对这两种类型的应考者的笔试和面试，不仅命题水平有差异，考试科目也不完全相同。
(二)简化程序与采用其他测评办法
简化程序与采用其他测评办法，是相对于公开竞争性考试而言的。在—般情况下，录用担任主任科员以下非领导职务的公务员，都必须采用公开竞争性考试的办法。但一些特殊职位录用公务员，也可以不采用公开竞争性考试的办法，可
以简化公务员条例规定的录用程序或者采用其他测评办法。
适用简化程序和其他测评办法的情况，大体有以下几种：
1．因特殊情况不宜公开招考的职位。
2．因招考职位所要求的专业特殊，有条件报考的人员极少，难以形成竞争的。
3．因业务要求特殊，需要专门测试其业务水平，而不需进行一般性考试的。
4．对一些技术操作性比较强的职位，可以采取审查资格证书或者考察实际操作演练情况的办法。
需要注意的是，采用简化程序与其他测评方法录用公务员的“特殊职位”以及如何简化程序，采用什么样的测评办法，必须经国务院人事部门或者省级政府人事部门批准，其他任何机关不能自行决定。
二、考试的基本方法
我国公务员录用考试的基本方法是笔试和面试，现分述如下：
(一)笔试
笔试，主要用于考查应试者的知识水平、理论水平、写作能力和思维能力等。笔试具有三大优点：一是经济性。可以在同一时间对大批人员在不同地点进行考试；二是客观性。主考人与报考者不直接接触，评卷有客观尺度；三是广博性。一张试卷可以出多学科的不同类型的题目。
笔试的形式，世界各国主要采用两种：一种是英、法、德等国家采用的传统论文式笔试，它要求以议论文或记叙文解答问题。这种方法能够较好地检验报考者的文字表达、材料综合以及逻辑思维能力，但命题范围较小，选择性比较差，特别是评分标准易受阅卷者主观好恶的影响。另一种是美国采用的选择式笔试。它主要是让应试者根据试题的要求，以简明的文字或符号判断是非或选择答案。这种方法能够检验应试者多方面的知识，考卷容量大，且评分标准化、统一化，但应试者在答题时有猜度的可能性，而且难以考查应试者的文字表达能力、创新能力和思想深度。因此，这两种形式各有利弊。目前，世界各国有把这两种方式综合使用的趋势。
(二)面试
面试是通过考试人员与应试者直接交谈或者置考生于某种特定情景中进行观察，从而完成对其在素质能力等方面的评价的一种考试方法。主要考查应试者是否具备拟任职位所需要的实际才能和某些素质。
面试的突出优点在于：可以弥补笔试内容的不足，易于观察应试者的口头表达能力、交往能力、应变能力、举止仪表、气质等。但是评分时易受主考人员的主观印象的影响。因此，面试的设计应科学合理，并有标准答案，主考人员应受过专门训练。面试过程中，应为报考人创造相同的环境和气氛，面试时间要控制适中，努力保证整个面试的一致性和客观性。
面试的形式也有两种：一种是个别面试。即由5-7名人员组成面试考官委员会，对应考人就个人的经历，求职动机、计划、兴趣等一系列问题，连续发问，以测试其口头表达能力、应变能力等；第二种是分组面试。通常是以会议的方式，由考生轮流当会议主席，就某个问题进行讨论或辩论，考官只做引导性发言，最后以表达能力、组织协调能力、团体适应能力等指标进行打分。
除了面谈法外，面试中常用的还有情景模拟法和心理测验法。情景模拟是指将考生置于一个模拟真实工作情景的环境中，通过所创造的逼真工作环境，在模拟工作中运用各种手段综合考察应试人的治事、领导、适应、创造和言谈等能力，从而获得应试人实际工作能力的直观印象。
心理测验的应用大体有三种形式：纸笔测验式、纸笔测验加仪器测验式以及问答式。主要用于了解一个人的性格、气质、能力倾向等。心理测验还有待进一步予以完善，只有科学、合理地将其应用于我国的人才选拔考试中，才能发挥其应有的效能。
三、考试的基本内容
国外对公务员考试内容的设计主要有两种倾向：一种是以英国为代表的“通才”标准。即在考试内容设计上比较注重报考者的一般教育程度，在考试方法上偏重于对基础理论的测验；另一种是以美国为代表的“专才”标准。即注重考察应考者的专业知识和技能，强调个人在某个领域中的一技之长，重视专家的地位和作用。在考试内容上侧重于专业性、实用项目的测验，注意吸收专家学者担任高级文官。
我国公务员考试在内容设计上主张：博专结合，以博促专。考试内容大致可分三个方面：
(一)知识测验。主要包括基础知识和专业知识两部分。基础知识主要是指担任国家行政机关工作人员必备的基本的通用性知识，如政治、法律、行政管理、宏观经济、公文写作等；专业知识主要是指从事某一专业或职位所必备的业务知识。
(二)智力测验，或叫能力测验。主要包括对记忆能力、分析观察能力、综合归纳能力、数目能力、文字表达能力以及语言关系能力等一般能力的综合测验。
(三)技能测验。主要包括应试者处理实际问题的速度与质量，检验应试者对知识和智力运用的程度和能力。
第四节
录用公务员的程序
我国行政机关录用公务员应当经过以下几项程序：
一、发布招考公告
发布招考公告，是采用公开竞争性考试的办法录用公务员的法定必经程序。除经国家明文规定或经有权机关批准不宜公开招考的职位之外,其他普通职位录用公务员时，都必须面向社会公开招考。招考公告的基本内容应当包括：招考部门及所在地区、招考职位及其所要求的资格条件、考试科目及报名地点和时间等。发布招考公告的方式，可以利用报刊、电台、电视台来发布，也可以采用新闻发布会的方式，还可以在公共场所张贴公告等等。
二、对报考人员进行资格审查
资格审查程序就是初步审查报考人员是否具有报考公务员的资格条件。对审查合格者发给准考证，准其参加录用考试。
报考资格条件是指国家和主考机关规定的成为某个职位上的公务员时不可缺少的起码的条件。对此，世界各国公务员法中都有规定，主要包括六个方面的内容；一是国籍，报考者必须具有本国的国籍；二是享有公民权；三是报考者应有良好的道德品质；四是报考者应具有与报考职位相应的文化程度；五是年龄要求；六是身体素质方面的要求。规定的方式大体有三种：一种是只规定积极性报考资格条件，即符合什么样的条件方可报考；一种是只规定消极性资格条件，即是具有什么样的情况不允许报考；另一种是既规定积极性资格条件，同时也规定消极性资格条件。
我国的国家公务员报考资格条件的规定大体属于积极性的。报考国家公务员的基本资格条件为：(1)具有中华人民共和国国籍，享有公民的政治权利；(2)拥护中国共产党的领导，热爱社会主义；(3)遵纪守法，品行端正，具有为人民服务精神；(4)具有与报考职位相应的文化程度；(5)身体条件和年龄等方面的条件；(6)具有考试主管机关批准的其他条件。
其中第(6)项“具有考试主管机关批准的其他条件”，是指由用人单位根据某些特殊职位的要求提出，经过考试主管部门批准同意，在一般资格条件之外增加的条件，如有的保密职位要求符合机要人员条件等。
三、对资格审查合格者进行考试
考试程序的目的是通过笔试和面试的方式，全面测验应考者的文化知识和专业知识以及适应职位要求的业务素质和工作能力。考试根据报考职位所需文化程度的高低分等次分别组织进行。笔试分公共科目和专业科目，面试也分若干测
评要素，都由国家统一规定，或授权有关机关具体确定。考试成绩应一一核对登记，并与考卷一起妥为保管。按照规定的录取分数线确定考试合格者名单，并按成绩高低顺序排列予以公布。考试的分数可以不公布，但当事人要求查阅时可以
查阅。
四、对考试合格者进行录用考核
录用考核的对象是前一程序确定的考试合格者。考核的基本内容包括政治思想、道德品质、工作能力等方面。用人部门在明确考核的内容后，还必须确定出考核合格与不合格的标准。
考核的方法必须有统一的组织领导，一般应以用人单位的机关人事部门为主，组成考核小组。考核的方式可通过查阅个人档案，向其所在单位领导、同事了解情况，与本人交谈等形式进行。
考核结束后，用人部门应综合分析考核情况，给每一个被考核者作出考核结论。这一程序中，除了对考试合格者进行政治思想、道德品质、工作能力等方面的考核之外，实践中还应组织这些人员进行体格检查，以审查其健康状况是否适应工作要求。体检的项目及标准由录用考试主管机关规定，体检的具体组织工作
由政府人事部门或由其委托用人部门负责。
五、提出拟录用人员名单，办理录用手续
考试、考核工作结束后；根据考试成绩和考核结果，进行综合平衡和比较，按照择优录用的原则提出拟录用人员名单，报设区的市级(即地市级)以上人民政府人事部门审批。经批准后再履行其他录用手续。
六、对新录用人员进行试用
在《国家公务员暂行条例》中虽然没有把试用作为录用公务员的程序，而是作为对新录用人员的要求规定的。但实际上，试用是整个录用程序的延伸，新录用的公务员必须经过一段时间的试用，方可正式任职。试用的目的主要是用人部门对被试用人员的政治思想水平和适应工作的能力等进行考察，作为试用期满后正式任职或取消录用资格的依据，同时也使试用人员在正式任职前获得职务上所需要的知识和能力，更快地适应工作。应届毕业大学生、研究生除特殊专业外，试用时间为一年，从在职人员中录用的人员试用时间由用人部门决定，一般不得少于三个月。特殊情况由用人部门决定可适当延长试用期。
用人部门应该对试用人员严格要求和管理。首先，应对试用人员进行认真考察，试用期满后，要对所有试用人员进行考核，确定试用是否合格。其次，要加强对试用人员的培训，使之熟悉行政机关工作所需知识，了解本机关机构设置与职能情况，掌握拟任职务的工作性质、任务、方法等，成为一名合格的公务员。
此外，按照公务员条例的规定，省级以上人民政府的工作部门录用的公务员，一般应当具有基层工作经历(两年以上)，但是，由于某些职位所要求的专业知识和技能特殊，比如会计、翻译、计算机操作员等，经国家规定或授权有关机关批准，也可以录用没有基层工作经历的人员任职(主要是从应届大中专毕业生中录取)，录取后在试用期内或者试用期后安排这些人员到基层机关工作一至二年，以取得基层工作经验。
第五章
考
核
第一节
考核制度的涵义与建立考核制度的意义
一、我国干部考核制度的发展概况
我国干部考核制度，是在新民主主义革命时期党的干部考核工作的基础上，逐步建立和发展起来的。在不同的历史时期，干部考核的形式不尽相同，考核的内容也各有侧重。
新民主主义革命时期，干部考核主要表现为对干部的“审查”制度，其主要目的，一是为了“防止和清除奸细”；二是为了了解干部的长处和弱点，以便更好地使用于部。
建国初期，干部考核叫“鉴定”和“考察”。1949年11月4中央组织部《关于干部鉴定工作的规定》说明了干部鉴定的性质和目的，同时对鉴定内容和方法等作了规定，指出：“干部鉴定，是干部在一定工作或学习期内各方面表现的检查和总结。”考核内容，“重点应放在立场、观点、作风、掌握政策、遵守纪律、联系群众、学习态度等方面”。鉴定方法“采取个人自我检讨，群众会议讨论，领导负责审查三种方式结合进行”。在考核时间上，规定“每隔一年左右的时间内，各地均须对其所属干部进行一次鉴定”。在实际执行中，干部鉴定工作虽然不够制度化，但鉴定办法一直坚持下来，干部在经过一个时期的工作以后，或者经过一次运动，参加一次培训之后，都要做一次鉴定。
到1964年，在干部考核内容方面规定得更加全面，中央组织部《关于科学技术干部管理工作条例试行草案》提出，对科技干部的考核，除了考核政治思想之处，还要考察了解他们完成工作任务的情况和工作中的贡献、科学技术水平和业务能力。
1979年11月中央组织部印发了《关于实行干部考核制度的意见》的通知。通知指出：“干部考核的标准和内容，要坚持德才兼备的原则，按照各类干部胜任现职所应具备的条件，从德、能、勤、绩四个方面进行考核”。在考核方法上，提出“要实行领导和群众相结合的方法，把平时考察和定期考核结合起来”。通知对考核内容和考核方法的规定，表明我们对干部考核的认识达到了一个新的水平，从此，干部考核逐步向正规化、科学化方向发展。
1988年6月，经中央批准，中央组织部发出《关于试行地方党政领导干部年度工作考核制度的通知》，同时印发了《县(市、区)党政领导干部年度工作考核方案(试行)》和《地方政府工作部门领导干部年度工作考核方案(试行)》两个文件。
1989年2月，中央组织部、人事部又联合发出《关于试行中央、国家机关司处级领导干部年度工作考核制度的通知》，同时印发了《中央、国家机关司处级领导干部年度工作考核方案(试行)》。1988年、1989年发出的这两个考核通知及三个考核方案，对部分领导干部年度考核的目的、对象、形式、内容、时间、程序和考核机构的设置及职责、考核结果的使用等问题都作了具体详细的规定。这些规定是近十几年来各地各部门干部考核实践经验的总结，为建立公务员的考核制度打下了良好的基础。
二、建立考核制度的科学依据
考核制度的建立，是加强人事管理工作的客观要求，是建立在科学基础之上的。
(一)考核是加强人事管理的必然要求
我国古代很早就有了比较正规的官吏考核制度，通过考核了解官吏的善恶功过，以决定对他们的升降去留，以求惩汰庸劣，官得其人，野无遗贤，朝无幸进。现代世界各国也都十分重视对公职人员的考核工作，把考核结果作为对公职人员
加薪、升级、调职、免职等的重要依据，先后创造了不少考核办法，注意引进现代科学技术，谋求考核方法的不断改进。
(二)人的素质是可以考核的一个人的基本素质总要在他的日常工作和社会活动中表现出来的。反过来说，通过一个人的工作和生活，完全可以了解到他的基本素质。所谓“知人知面不知心”，只是反映了考核的难度，并不是说不能考核。总之，人的素质是客观存在，因而是可知的。既然人的素质可以通过一定的办法得以了解，并且人们的素质各有不同，那么，对人的素质，包括政治素质和业务素质，就可以考核，可以比较，可以鉴别，然后区分情况，有针对性地实施管理。
(三)考核的功能和效应
考核要对人员作出评价，评价的结果能起到依据作用，即可以根据评价结果对人员进行合理、正确的任用、奖励、培训、晋升工资等。与这种评价作用相联系，考核能产生一定的心理效应，因而起到督促、激励和导向的作用。由于考核要检查工作人员的行为是否符合要求，检查工作人员是否尽到了职责，是否完成了任务，这就在工作人员的心理上起到一种鞭策和督促的作用。同时，人有自我比较能力，考核能调动人的自我比较意识，每个工作人员都会将自己的评价结果同周围的人进行比较，将自己的工作成绩同工作要求比较，这样就有效地激发了人的竞争意识，从而产生激励作用。当工作人员的优点和成绩在考核中得到肯定时，也会受到激励，力求日后保持优点或争取做得更好。另外，考核还能起导向作用，正确的考核标准就像一面旗帜，指出工作人员前进的方向，工作人员通过考核，会产生一种“见贤思齐，见不贤而内自省”的心理效应。由此可见，在人事管理中正确地运用考核，能产生相当重要的作用。与此相反，如果工作人员长期处在一种缺乏考核的环境里，便会出现“干多干少一个样”、“干好干坏一个样”的局面，工作人员就会越来越消极、怠惰。
综上所述，人事管理需要检查人员的工作情况和评价、识别人才，这使考核制度的产生有了必要性；人的政治素质和业务素质都可以通过一定的科学方法得以考察，这使考核制度的产生有了可行性；考核有多种功能和作用，这就使考核制度的产生和发展具备了可能性。
三、公务员考核制度的涵义
所谓公务员的考核制度，就是国家行政机关根据有关法律法规，按照管理权限，对公务员的思想品德、工作成绩、工作能力和工作态度等进行考察，作出评价，并以此作为对公务员进行奖惩、任用、培训、晋级增资等的依据的制度。
这一制度的涵义包括：
第一，考核的对象是已确立公务员身份的人员。
第二，考核制度的实施主要采取定期考核的形式进行。公务员的考核包括平时考核和年度考核，但主要形式应是定期考核，因为定期举行的、时间相对集中、按照一定程序进行的考核才是考核制度化的标志。如果只有平时考核，而无定
期考核，便还不能认为是已经建立起正规的考核制度。
第三，考核严格按照法律法规所规定的标准和程序进行。依法进行考核，这是公务员考核制度的一个特点。如果考核不是按法律法规所规定的标准和程序进行，而是机关领导人自行决定的，那么它很可能是一种临时性、单项性的考核，它不是也不能代替我们在这里所讲的考核制度。
第四，考核结果是合理使用公务员的依据。从根本上说，考核是为了使用，如果考核仅仅是作出评价，而不能成为合理使用公务员的一种手段，那么这种考核也不是完整意义上的公务员考核制度。
由此可见，公务员的考核是有特定涵义的。这不仅仅是说考核的对象必须是公务员，而且还有许多特定的要求。因此，要注意将公务员考核制度同对公务员的其他考核相区别。一要与公务员的晋升考核相区别。作为考核制度的考核与晋
升考核有密切的联系，前者可以作为后者的基础，但是不能代替晋升考核。晋升考核是根据公务员拟任职务的要求进行的考核，它除了要了解公务员日常的德才表现，还要考察公务员是否具备拟任职务所要求的政治理论水平、文化程度、专业知识及在下一级岗位的任职年限等。晋升领导职务的，还要了解其组织领导能力。考察能力时，不但要注意已经表现出来的能力，还要注意考察潜在能力，即考察其是否具备在上一级职务的工作能力。二要与对公务员在某项政治活动中或某次事件中的表现的考核相区别。这类考核目的比较专一，就是考察公务员在特定环境中的表现，主要是政治思想表现。三要区别对公务员其他考核，比如对新录用公务员试用期满后的考核，公务员培训结束的考核，公务员转换职位任职的考核等。
四、建立公务员考核制度的意义
建立科学的考核制度，对于我们建立国家公务员制度来说，具有重要的意义。
(一)对公务员的劳动和贡献作出公平合理的评价，做到功过分明。
(二)有利于合理使用公务员，发挥公务员的作用，调动他们的积极性。
(三)为公务员的奖惩、培训以及晋级增资等提供依据，使这些工作做到科学、公平、合理。
(四)鼓励先进，鞭策后进，增强公务员的工作责任感。
(五)有利于对公务员实行监督。
第二节
公务员考核的基本原则、内容和标准
一、公务员考核的基本原则
我国公务员考核制度的基本原则是：
(一)考核要做到客观公正
坚持客观公正是考核工作的基本原则。所谓“客观”：一是要实事求是地对公务员做出评价；二是要全面地本质地反映公务员的政治、业务和实际工作情况，避免片面性。所谓“公正”，就是对任何公务员都要严格按照规定的标准进行考核，不因公务员的职务高低及与领导者的亲疏而在标准掌握宽严不一。如果考核结果不能正确全面地反映公务员的情况，那么考核结果就毫无用处，无法把它作为任用、培训、晋升工资等级的依据。如果考核结果不公正，就会引起广大公务员的不满，使考核工作失去权威性，还会严重挫伤公务员的工作积极性。只有做到客观公正，考核才能成为知人善任的前提，成为激励公务员奋发上进的有效手段，发挥出它应有的作用。
(二)严格依法进行考核
公务员的考核是一项重要的公务员管理制度，必须严格依法考核。依法考核，对于维护公务员考核的正规性和严肃性，排除任何形式的主观性和随意性；对于统一标准，保证考核的客观和公正；对于从考核方法、考核结果的依据作用等方
面保证考核的效果；对于依法对公务员进行管理，加强公务员管理的法制化建设，等等，都有重要的意义。
对公务员依法考核，就必须建立健全公务员的考核制度。国家公务员暂行条例对考核的原则、内容、程序、等次等都作出了原则性规定，同时还要制定考核的专门法规，作出具体的明确的规定，使其具有操作性。
公务员考核的正规性和考核结果的法律效力表现在这样几方面：第一，凡是公务员都必须接受定期考核，任何公务员都没有拒绝接受考核的权利。第二，任何机关及其领导者都不得随意取消本单位的考核，也不得以自己的考核办法代替
法定的考核办法，必须严格按照规定的标准和程序进行。第三，考核结果应该并必须作为对公务员进行升降、奖惩、晋级增资等的依据。
(三)贯彻公开性和民主性
按照我国公务员考核制度的要求，考核的目的、范围、时间、方法、内容、标准，都要公之于众。同时把领导与群众相结合的方法确定为考核的一条基本原则。考核委员会或考核小组必须有群众代表参加。主管领导在给公务员写评语、提出等次意见之前，要广泛听取群众意见。考核结果要正式通知本人。这些都体现了我国公务员考核的公开性和民主性。
在考核中贯彻公开与民主的精神，对于考核制度的建设有很大好处：
第一，从制度上保障了群众在考核中的民主监督权，既体现了行政首长负责制，又体现了民主监督和公开监督。从根本上说，只有在各项行政管理制度中把行政首长负责制同民主监督、公开监督有机地结合起来，才能保证增强活力、提高效率、调动积极性的目的得以实现。
第二，保证考核的客观和公正，防止由于领导者单凭个人恩怨好恶，或者限于个人认识水平和了解情况不全面所造成的考核不公的现象发生。领导在充分听取群众意见的基础对被考核者作出评价，可以较好地做到公正、客观，减少或
抵消各种带主观成分的偏见。
第三，更好地起到鼓励先进、激励后进的作用。公务员对照公开的标准对自己进行评价，或对别人进行测评，就会通过相互比较，发现自己的优点和缺点，做到自知之明。同时也可以避免出现由于单纯领导考核而容易产生的各种抵触和不服气的情绪。
(四)考核必须同对公务员的奖惩、使用、晋升级别和提高工资等紧密结合起来。
我国古代的考核大体可分为两种类型，一种是结合任期进行的全面考核，直接根据考核结果决定升、降或留任。另一种是以处理不称职和不法者为目的的考核，根据考核结果对他们分别作出处理。
现代世界各国也都十分重视考核对于其他人事管理环节的依据作用。
由此，我们可以得出结论，要搞好公务员的考核，就一定要同升降赏罚有机联系起来，配套进行，该升者升，该降者降，不能用其所长者还要给他们调整工作岗位，要通过考核实现量才用人，人尽其长，还要达到抑浊扬清的目的，调动起广大公务员的积极性。
二、考核的内容
从各国对于考核内容的设计看，有的注重全面考核，有的侧重某一方面。我国是一个在建立正规统一的人事制度方面具有悠久历史的国家，在人事管理方面有着丰富的经验，很早就注意了从人的条件与工作成绩两个方面来考核官员。
唐朝的考核标准“四善二十七最”，“四善”包括的德义、清慎、公平、恪勤，是指的人的品德和工作态度，而“二十七最”是指的各行各业完成工作的标准。
宋朝的“四善四最”，其设计宗旨与唐朝差不多。
至清代确定的“守、才、政、年”四项就更全面了，大约相当于今天所说的操守、才能、政绩和身体状况。
新中国成立以后，我们在干部考核中一直是注重全面考核。1949年中央组织部《关于干部鉴定工作的规定》里就强调，干部鉴定是“各方面表现的检查和总结”，以便使组织“系统地全面地了解干部”。1979年中央组织部关于实行干部考核制度的意见里明确提出要考核“德、能、勤、绩”四个方面。
根据我国现阶段的实际情况和考核目的，我国公务员考核的内容，也应当包括“德”、“能”、“勤”、“绩”四个方面。
考德主要是考察公务员的政治思想和道德品质，包括是否认真执行党的基本路线、党和国家的各项方针政策；是否具有为人民服务的精神，自觉接受群众监督；是否努力学习马列主义、毛泽东思想，并以此为指导，不断提高自己的政策水平；是否遵纪守法，维护国家和群众利益，同一切违法乱纪行为作斗争；是否忠于职守，实事求是，廉洁奉公，遵守职业道德，尊重社会公德，等等。
考能主要是考察公务员的基本能力和应用能力。基本能力包括是否具有所在职位所要求的文化知识、专业技能以及身体条件等基本素质方面的能力；应用能力包括解决问题的能力，创造能力，对外进行交涉与对内进行折衷协调的能力，组织领导能力等。考勤就是考察公务员的工作态度、勤奋精神和事业心，主要看工作上是否具有积极性、主动性，在业务上是否肯钻研、勇于创新、充分发挥自己的能力，以及纪律性和出勤率如何。
考绩就是考察工作成绩。对工作成绩的考察，不是简单地看是否完成工作任务，特别是对于一些难以定量的工作，不能是只要不犯错误，就算有成绩。考绩要看完成工作任务的数量和质量如何；从事创造性劳动的成绩如何；工作效率如何等等。
在坚持全面考核的同时，必须明确重点，考核的重点是公务员在执行党的基本路线中的表现和工作实绩。德、能、勤、绩四方面是一个有机的统一体，有着内在的联系。之所以把在执行党的基本路线中的表现作为考核的重点，是由于公务员的特殊身份决定的。如果公务员不坚持党的基本路线，那就失去了正确的政治方向，这样的公务员即使能力再强也不可能按照党和国家的方针政策去执行公务。之所以把实绩作为考核重点，是因为在一定程度上。工作实绩是德、能、勤的综合反映。所以，我们在考核德、能、勤时要注意到这三者同绩的一致性。不能脱离绩去空谈个人的政治思想觉悟；也不能离开绩去空谈一个人的工作精力；离开绩去看出勤率，也难以正确衡量一个人的工作态度，不能解决“出勤不出力”的问题。把工作的实际成绩作为考核的重点，一是标准比较明确统一，可以防止领导者根据个人好恶或主观印象去评价人员；二是可以引导和鼓励公务员干实事，求实效，为国家为人民多做贡献，使那些爱搞形式、不干实事的人和那些靠吃“大锅饭”混日子的人没有市场。
但是，强调重点考核公务员在执行党的基本路线中的表现和工作实绩，并不是说可以忽视对其他方面的考核，考核政治表现不能代表全部的考德，更不能代替考能和考勤。公务员不仅要有正确的政治方向，还要有良好的道德品质，遵守职业道德，同时要具备本职工作所要求的工作能力，还要有积极的工作态度。因此，要全面正确地评价公务员，就要坚持全面考核，不能用一方面的考核去代替其他方面的考核。
三、考核的等次和标准
(一)考核必须确定等次
我国古代的官吏考核是有等次的。
唐朝分为九等：上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下。但通常使用的是中间四、五等，前后几等实际不用，所以以后考核等次趋于简化。
宋代一般分为上、中、下三等，另外特别好的，别立优等，特别坏的，别立劣等。
明、清时分为称职、平常、不称职三等。
各国考核也是部分等次的，少者三等，多者五等、六等。原苏联分为四等。美国、菲律宾分为五等。英国分为六等。日本各省厅(各部门)不相同，分为三等、四等、五等的都有，日本还规定了考列前等的比例数，评为优秀以上的不能超过全部被考核者的30％。南朝鲜一般分为四等，并规定了各等的比例，“特优”者占10％，“优”者占30％，“良”者占50％，“可”者占10％。
建国以后我国的干部考核一般采用评语法，不分等次。这种方法的优点是，可以从不同的角度来分析、概括和描述考核的结果，对干部作出全面的评价。其缺点是，考核结果只有定性的描述，这种描述伸缩性较大，比较笼统，标准不统一，实际执行中往往出现“千人一面”，人与人之间缺乏比较的问题。这样，考核结果就难以成为晋升、奖惩等的依据，不能充分发挥考核的作用。
我国公务员制度规定，年度考核结果分为优秀、称职、不称职三个等次，并将考核结果作为对公务员奖励、培训、辞退及调整职务、级别和工资的依据，凡年度考核合格的可定期晋升工资档次，考核优秀的还可提前晋升档次，并在年终发给一定数额的奖金，连续三年考核优秀的可在本职务对应范围内晋升一个级别，对连续两年考核不称职的可以辞退。
(二)考核标准必须科学
为了正确有效地实施考核工作，各地区、各部门可以结合具体情况，按照不同类别、不同层次公务员职位的要求，规定各个等次的标准。一般说来，优秀是指公务员在德、能、勤、绩四个方面都表现出色，完满地达到任职要求，成绩显著；称职是指公务员在各方面都能达到胜任职务的要求，较好地完成了任务；不称职是指公务员在政策水平、业务能力方面达不到现任职务的要求，组织纪律性和工作责任心不强，完不成工作任务。各单位还可结合实际情况，把德、能、勤、绩分解成各种具体要素，定出每项要素的等次标准，这样更易于评比，综合得出的考评结果也会更加客观。
正确、科学地确定考核标准，是考核获得成功的前提条件。如果考核标准不科学，就不可能做到客观公正，也就难以得到好的效果。所以，从一定意义上讲，考核标准是否科学，是决定考核成败的关键。
科学的考核标准，应当做到宽严得当，繁简适度，公平合理。标准过宽，使人懈怠，不能鼓舞先进；标准过严，使人丧失信心，起不到调动积极性的目的；只有宽严得当，才能使大多数工作人员通过努力获得满意的考核结果，从中受到鼓舞。
第三节考核的方法和程序
一、考核的方法
(一)考核方法要科学
考核方法的确定，应当遵循这样几条原则：第一，要有利于对被考核者做出客观公正的评价，尽可能地减少由领导者和主持考核人员的主观因素所产生的误差。第二，实事求是，讲求实效，注重科学。考核方法要符合本系统；本单位的实际情况，符合考核对象的特点。第三，要有利于群众参加考核和对考核实行监督，不搞神秘化。
(二)几种常见的考核方法
在古今中外的考核实践中，创造了不少考核方法，其中常用的有下列几种：（1）主管首长直接决定法，又称臆断考核法、迳行决定法。就是领导者根据个人的印象和看法，直接评定下属工作人员的考核成绩；考核结果有的用评语表示，有的用等次表示。这种考核方法的优点是：简便宜行，节省考核时间，能直接反映领导对下属人员的看法。缺点是难以做到客观公正，不能反映群众对某一工作人员的看法，考核的效果基本决定于领导者的识别能力和公正性。
（2）工作标准法。就是规定每个职位必须完成的工作数量和质量，以此为标准去衡量每个工作人员的工作情况，达到工作标准要求的即为合格，超过工作标准的为优秀，未达工作标准的为不合格。这种方法的优点是：主管人员决定属员考核 结果时有明确的标准作为依据，因而考核较为客观公正；属员在日常工作时，也有标准可循。其缺点是：适用范围有一定的局限性，对工作成绩的考核较为适应，对思想政治表现和能力就难以制定定量标准。即使对工作任务制定具体标准也并非易事，特别是一些复杂的脑力劳动就更难制定。
（3）配对比较法。就是按照考核项目将被考核者一对二对地加以比较，决定优劣。这种方法的优点是：准确性高，由于在考核过程中，两相比较容易判断谁高谁低，而且考核者很难判断每个被考核者的最终成绩，因而可以避免考核者的主观影响。缺点是手续繁琐，工作量大，如单位的人数过多就不宜应用(如有30人，每一项就要对比935次)（4）功能测评法，又叫定量考核法。就是将各个考核项目解成若干要素，每一要素分为几等，每一等确定记分标准。测评时，让被考核者的领导、同级、下级各层次的人都参加，对每一要素打分，然后将测评数据用计算机进行处理，最后得出每人的等次。
(三)我国公务员考核的基本方法
我国公务员的考核，实行领导与群众相结合，平时与定期相结合。实行领导与群众相结合的考核方法，一方面要做到以领导考核为主，体现行政首长负责制。行政首长对工作全面负责，而考核也主要是考核公务员在工作中的表现，所以一般情况下，主管领导对被考核者的了解是比较全面的；同时每年进行一次考核，所用时间不宜太长，否则会耽误行政工作，以主管领导考核为主，而不是人人都要经过群众评议和会议讨论，可以节省很多时间，提高考核效率。另一方面，考核要走群众路线，目的是要增加考核工作的透明度，避免考核工作的神秘化，杜绝领导个人说了算，凭个人好恶评价干部的现象发生让群众直接参加考核，多层次、多角度地对公务员进行全面评价，克服片面性。群众参加考核的方式包括；考核组织里有公务员群众代表参加；主管领导要在广泛听取群众意见的基础
上，给公务员写出评语和提出等次意见；对担任国务院各工作部门司局级以上领导职务和县以上地方各级人民政府工作部门领导职务的公务员，在年度考核时还要进行民主评议或民意测验。
考核还要做到平时与定期相结合。如果按时间划分，公务员的考核可分为平时考核和年度考核两种。平时考核的形式可以有多种，但总的要求是，主管领导人员对公务员的德、才表现和工作情况要有切实的记录。年度考核必须以平时考
核为基础，不能脱离平时考核以印象论人。平时考核与年度考核相结合，就使年度考核做到了考之有据，同时使考核工作 变成了一项经常性的工作。
二、考核的程序
公务员的年度考核必须严格按程序进行，这不仅是为了保持考核工作的严肃性，更重要的是为了保证考核效果，防止马虎草率和各行其是。我国公务员的年度考核，一般应遵循下列程序：
(一)考核的准备工作
首先要成立考核组织。国家行政机关各部门、各单位，都应在考核工作进行之前建立非常设性的考核委员会或考核小组，在部门或单位负责人领导下，负责本部门、本单位公务员的考核工作。考核委员会或者考核小组的设立，可以根据各级国家行政机关的实际情况确定，如果机关人数少，一个部门设一个考核委员会或者考核小组即可；如果机关人数很多，可以在部门设考核委员会，部门内各单位设考核小组。考核委员会或考核小组，由本部门或本单位的负责人、人事管理人员和公务员代表组成。对考核委员会或考核小组的组成人员要认真选择，他们必须具有较高的政策水平，办事公道正派，而且具备相应的专业知识，并掌握一定的考核技能。
其次，考核委员会或考核小组，要根据上级部署和本单位情况，具体确定考核时间；编制考核日程表，设计考核项目，确定考核标准，拟定考核的具体方法、步骤，以及准备各种考核表格等。
再次，向本单位公务员宣布考核计划，组织必要的学习，使每个公务员都明确考核的目的和要求，明确考核的意义，以保证考核工作的顺利进行。
(二)考核评语、等次的确定
这是考核的中心环节，其基本程序是：先由个人总结，再由主管领导在听取群众的意见的基础上根据平时考核记录和个人总结写出评语，并提出考核等次的意见，经考核委员会或考核小组审核后，由部门或单位负责人确定考核等次。
先由个人进行总结，这是我们过去干部考核的老传统。好处是可以使被考核者通过自我总结和反思，找出战绩与不足，发现自己的长处与短处，以利今后的发展；同时，由于被考核者对自己的情况最了解，因而总结工作会比较全面，避免遗漏。缺点是，每个人掌握的标准不同，所以需要进行平衡。
由主管领导写评语，提出考核等次的意见，这是公务员考核制度的特点，体现了行政首长负责制的精神。但主管领导评价公务员必须持之有据。这就要求做好平时考核，将每个人的平时情况、突出表现、重大功过随时记录在册。在写评语之前还要采用各种方式听取群众意见，具体方式可以根据各单位的情况确定，但绝不能走过场。听取群众意见是让群众直接参加考核的具体表现。在这方面，近几年一些地方已经创造了许多好办法，比如组织群众根据测评量表的要求对被考核者进行评鉴。对担任一定领导职务的公务员，在年度考核时还要组织民主评议和民意测验。主管领导在依据平时考核情况和群众意见给公务员写评语时，一定要审慎、公正、客观、全面地反映公务员的基本情况。最后还要给每个公务员提出等次意见，一般分为优秀、称职、不称职三个等次。
在考核过程中，考核委员会或考核小组要在部门或单位负责人的主持下，负责本部门本单位整个考核工作的组织、指导、协调、平衡工作，还要负责监督各主管领导是否认真执行考核标准，是否认真听取群众意见。考核委员会或者考核小组在接到各主管领导报来的考核结果时，应当按照考核规定逐一审核，对于不合乎规定的提出纠正意见，审核合格的报部门或单位负责人，由负责人最后确定考核等次并签字。
(三)考核的结尾工作
考核结果，要以书面形式通知本人，听取本人意见。如本人对考核结果有异议，可向主管领导人员或考核委员会(考核小组)申请复核。主管领导人员、考核委员会(考核小组)应该认真复核。如果考核结果有可能成为公务员受到行政惩处的依据，而公务员又对此不服时，可按照规定进行申诉。允许公务员要求复核和提出申诉，这既是公务员的权利，也是对考核可能出现偏差的一项补救措施。最后，考核结果要存人本人的档案，作为对公务员奖惩、培训、辞退及调整职务、级别和工资的依据。
第六章
奖
励
第一节
奖励制度的发展及建立公务员奖励制度的意义
一、奖励制度的概念
奖励制度是指国家机关、党团组织、社会团体、企业事业单位依据法律法规或内部章程，对本组织的工作人员及其他公民给予一定荣誉或物质利益以示鼓励的制度。奖励是借助于人的进取心理和荣誉心理起作用的，它通过肯定人的一定 行为和贡献，满足人的一定物质需要和精神需要，调动其积极性，并以此激励其他人员积极向上，争做贡献。
由于行使奖励的机关和组织不同，奖励的种类不同，奖励便表现为了定的层次意义。层次越高的，荣誉越高。我国宪法第六十七条规定，全国人大常委会有权“规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号”。第八十条规定，国家主席有权根据全国人大常委会的决定，给对国家有重大贡献的人员“授予国家的勋章和荣誉称号”。第八十九条规定，国务院有权“依照法律规定”“奖惩行政人员”。第一百零七条规定，“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限”，有权“奖惩行政工作人员”。国务院及县级以上地方各级人民政府的奖励，称为行政奖励。公务员的奖励即属于行政奖励。当然，公务员的奖励不仅包括以各级政府名义行使的奖励，还包括政府各工作部门进行的奖励。
所谓公务员的奖励，是指国家行政机关依据公务员管理法规，对在工作中表现突出，有显著成绩和贡献的，以及有其他突出事迹的公务员所给予的奖励。公务员的奖励具有区别于其他奖励的一些基本特点：
（一）奖励的主体和客体是确定的，即是说：它是国家行政机关实施的奖励，奖励的对象是公务员。如果奖励主体不是国家行政机关，即使奖励对象是公务员，那么这种奖励也不是作为公务员奖励制度的奖励。(二)必须严格依照法定标准和法定程序进行。就是说，奖励的条件、种类和程序必须合乎公务员法规的规定。(三)奖励的正式决定要严格执
行，任何组织和个人不得随意变更。
二、建立公务员奖励制度的意义
建立公务员的奖励制度，主要有以下三方面意义：
(一)有利于完善激励竞争机制，鼓励公务员积极向上。
根据当前干部人事制度改革的要求，建立公务员制度必须引进激励竞争机制。公务员制度中的激励竞争机制表现在很多方面，其中奖励制度是一个重要方面。奖励是对优良行为的一种积极肯定，是强化的激励手段。从心理学的角度来
讲，人们无不喜欢受到奖励，受到奖励后会产生一种精神振奋、积极向上的心理效应。公务员的奖励制度正是根据这种心理效应而发挥作用的。公务员受到奖励后，会更加努力，再接再厉，争取做出更大的成绩和贡献；同时，受到奖励的公务员还能起到榜样和导向的作用，带动和激励大家上进。公务 员能否在工作中做出成绩，做出贡献，归根到底决定于公务员本人的业务素质和政治素质。这就会促使公务员在工作和学习中勤勉努力，刻苦奋进，注意提高锻炼自己，增长才干，增长知识，提高业务技能。
(二)有利于保护公务员的积极性，优化公务员的成长环境，是精神文明建设的一个重要手段。
国家行政机关对表现突出、做出成绩和贡献的公务员给予及时的奖励，是对公务员良好行为或工作成绩的肯定，也是对他们的支持，这会鼓舞他们坚持不懈，斗志不减，继续做出努力。同时，这样做对在国家行政机关中扶正压邪，反对腐
败，公正廉洁，依法行政，树立良好风气具有重要的作用。
第二节
公务员奖励制度的基本原则
我国公务员奖励制度的基本原则，既符合世界各国奖励制度通用的一般原则，又从我国实际情况出发，体现了我国干部奖励制度的特点。具体讲，这些原则有：
一、精神鼓励和物质鼓励相结合的原则
精神鼓励与物质鼓励相结合的原则是由人们的基本需要所决定的。人的需要包括两个基本方面，一个是物质需要，一个是精神需要。物质需要主要是指人们对衣、食、住、行等物质生活方面的需求；精神需要主要是指人们对工作的兴趣、荣誉感、信任感、责任感、成就感等心理方面的需求。奖励之所以能够激励人们的工作积极性，就是因为它能够满足人们的某种需要。
精神鼓励和物质鼓励是奖励的两种形式。所谓精神鼓励就是对受奖的公务员给予荣誉方面的表彰，包括嘉奖、记功、授予荣誉称号等。其目的是为了满足人的精神需要，增强其工作的光荣感和责任感。
所谓物质鼓励就是对受奖的公务员给予物质形式的奖励，包括发给奖金、奖品、工资晋级等。其目的是为了满足人的一定的物质需要。
精神鼓励和物质鼓励的一个共同目的，是调动公务员的积极性。应该指出的是，人 们对物质和精神两种需要的层次和程度并不是一成不变的，而是随着客观情况的变化而变化的。一般说来，在经济发展水平较低的条件下，人们的物质需求相对比较强烈，而在经济发展水平较高的条件下，人们的精神需求比重会逐步加大。
在坚持精神鼓励与物质鼓励相结合的同时，还必须坚持以精神鼓励为主的原则。这是因为：第一，我国是人民民主专政的社会主义国家，各级政府机关与公务员是以全心全意为人民服务为根本宗旨的。我国政府机关的一项重要任务就是
要经常教育公务员必须具有廉洁奉公、无私奉献的精神，而坚持对国家公务员实行以精神鼓励为主的方针正是体现了这一要求。第二，公务员是通过一定方式被选拔到国家行政机关工作的优秀人才，他们一般都具有较高的政治素质和知识水
平，比较重视政治荣誉，对他们实行精神鼓励一般都能达到较好的效果。第三，就人们的需要层次来说，精神需要同物质需 要相比属于更高的需要层次。况且，无论是精神鼓励还是物质鼓励，最终都要通过产生一定的心理效应，达到调动积极性的目的，而心理效应，归根到底还是一种精神作用。所以，在实行物质鼓励时，要注意同精神因素联系起来，注意物质鼓励的具体形式可能引起的精神效果。如果奖励的物质对受奖者不适用，或者搞平均主义，人人有份，那么就达不到鼓励的目的。第四，实行以精神鼓励为主的方针，可以使公务员达到更高的精神境界。它可以通过满足公务员正当、高尚的精神需求，调动公务员的工作积极性，把公务员的要求引导到对长远利益、整体利益的追求上去，使他们目光远大，心胸开阔，志趣高尚，从而把个人利益同国家利益、个人的事业与前途同国家的振兴发展有机地统一起来。坚持以精神鼓励为主的原则，就要求在对公务员进行物质鼓励时，不是单纯给予奖品、奖金，而是要配合以一定的形式进行表彰，搞好典型宣传，使周围的群众了解为什么要奖励他们，向他们学习什么。这样才能起到鼓励先进，带动一大片的作用。
二、公平合理，奖励得当的原则
所谓公平合理，主要是要求在一个单位内，或者在一个可以比较的范围内，奖励标准要一致，不能因人的地位、家庭背景以及同领导者的关系等等而有所不同。如在一个单位内，具备什么样的条件可以嘉奖，具备什么样的条件可以记功，对所有公务员都要一视同仁。这样，无论是受奖的公务员，还是未受奖的公务员，都有个公平感，认为合理合法，受奖者光荣，未受奖者服气。
所谓奖励得当，是说公务员是否受奖，以及所受何种奖励，要根据其表现的突出程度及贡献的大小，做到大功大奖，小功小奖，无功不奖。对有功者不奖，固然不能调动积极性；而对无功者滥奖，同样没有好效果，不但达不到调动公务员积极性目的，甚至会起反作用。
要在实际工作中贯彻好公平合理、奖励得当的原则，应当做到：第一，严格依照有关法规和政策进行奖励。公务员条例及公务员奖励的单项法规里都有比较明确的规定，一个地区、一个部门、一个单位都可以依据统一的法律法规，结合实际情况制定一些具体的奖励办法。有了这些规定，就要严格执行，公务员应该不应该受到奖励，受什么奖励，要按规定的标准进行衡量；同时要按照规定的程序进行审批。第二，要走群众路线。因为奖励不仅是要调动受奖者的积极性，还要起到激励群众的作用，所以奖励工作是公开进行的。受奖人员的产生，可以是领导提名，可以是群众推选，也可以是其他国家机关或群众组织建议，但都要广泛征求群众意见，经过群众评议。对于不是在日常工作中表现突出，而是在一些突发事件中(例如救灾救人)的立功人员，也要向群众说明受奖原因。总之，走
群众路线就能防止一些该奖的不奖，不该奖的受奖以及同功异赏的现象发生。
三、奖励与惩戒相结合的原则
要充分发挥奖励的作用，还必须做到奖励与惩戒相结合。这是因为：第一，奖励与惩处是人事管理的两个重要手段，一奖一惩，相辅相成，这是用人之道。只有在坚持对劣者进行惩处的情况下，才能显出优秀者受奖的价值；两相对照，受奖者才会深切感受到受奖的分量。只奖不惩，就降低了奖励的价值，影响奖励效果。奖惩结合，才能在群众面前树起正反两方面的典型，起到广泛的教育作用。第二，如果只奖不惩，会使一些违法失职行为得不到纠正，坏人坏事会逐渐孳生蔓衍，把单位的风气带坏，在这种情况下，受奖者不但起不到榜样的作用，而且还会受到孤立。因此，要坚持奖励与惩戒相结合的原则。
坚持奖励与惩戒相结合，必须注意以奖为主。这主要是从两方面考虑的：第一，我国各级行政机关公务员的基础是好的，随着公务员制度的推行和逐步完善，公务员的业务素质、政治素质还会得到大幅度的提高，违法失职行为总是极少数，因此，以奖为主是符合实际情况的。第二，从奖惩的功能来看，惩处主要是限制违法乱纪行为的发生，从制度上保证公务员达到最起码的工作要求。而奖励的功能则不同，它不仅可以使受奖者有光荣感、责任感，最大限度地发挥其工作的积极性和潜力，而且可以成为其他公务员学习的榜样，带动一大片。所以，以奖励为主，能更好地起到激发公务员的积极性，不断提高政府工作效能的作用。
四、奖励及时，注重实效的原则
奖励是否及时与奖励效果直接有关。奖励及时，才能收到好的效果。这是因为奖励与相关行为之间相隔时间越长，二者之间的关系就越模糊，奖励的强化机制也就越弱。同时，对受奖者久拖不奖，公务员的良好行为便得不到及时的肯定和支持，往往还要遭受冷言冷语，积极性会受到挫伤。所以，及时奖励，才有利于公务员继续保持积极性，有利于在机关树立起积极向上的良好风气。
第三节
奖励的条件、种类和程序
一、公务员奖励的条件
具体说来，公务员有下列表现的，应该予以奖励：
(一)忠于职守，积极工作，成绩显著的；
(二)遵守纪律，廉洁奉公，作风正派，办事公道，起模范作用的；
(三)在工作中有发明、创造或提出合理化建议，为国家取得显著经济效益和社会效益的；
(四)爱护公共财产，节约国家资财有突出成绩的；
(五)防止或挽救事故有功，使国家或人民群众利益免受或减少损失的；
(六)在抢险、救灾等特定环境中奋不顾身，做出贡献的；
(七)同违法违纪行为作斗争，有功绩的；
(八)在对外交往中，为国家争得荣誉和利益的；
(九)有其他功绩的。
二、公务员奖励的种类
奖励的种类是指根据工作人员突出表现的程度和贡献的大小给予一些什么样的奖励。奖励种类的设计，一要有层次，以便针对工作人员贡献和成绩的大小分别给予不同的奖励；二要符合实际情况，运用这些奖励种类确能达到鼓励的效
果。
目前大多数国家对公务员实行奖励的方式和种类主要有：(1)精神奖励，包括口头表扬、书面嘉奖、记功、授予荣誉称号、授予奖章等多种形式。日本公务员按其工作成绩的大小可分别获得：总理大臣表彰、大臣表彰、长官赏词、业务成绩表彰、授予功劳章等。美国高级行政部门文官(SES)每年有5％的人员获总统授予的“优秀行政官员”荣衔，1％的人员获总统授予的“卓越行政官员”荣衔。(2)物质奖励，主要采取发给奖金的形式，有时也采取给予物品的形式。在有些国家，享受特别休假或免费出国旅行等，也被看作物质奖励的形式。日本
公务员工作成绩优秀者，最多可领到相当本人60％薪金的“成绩奖”。美国文官(SES)，每年有一半人可以领到不超过薪金20％的考绩奖金。(3)晋升奖励，即对考核成绩优异者给予晋级。
我国的干部奖励种类一直在有关法规当中有明确的规定。早在1943年《陕甘宁边区各级政府干部奖惩暂行条例》里规定：“奖励办法分为以下各类：1．提升。2．记功(记大功或记功)并公布。3．给予奖章奖状等。4．书面奖励(传令嘉奖，通令嘉奖、登报嘉奖)。5．物质奖励。6．口头奖励(当众宣扬等)。7其他办法。
1952年《国家机关工作人员奖惩暂行条例》将奖励分为五种：1．表扬或奖品；2．记功或二等奖金；3．记大功或一等奖金；4．记特功或特等奖金；5．授予荣誉称号(工作模范、劳动英雄或人民功臣)或荣誉奖金：(1)四等荣誉称号或四等荣誉奖金；(2)三等荣誉称号或三等荣誉奖金；(3)二等荣誉称号或二等荣誉奖金；(4)一等荣誉称号或一等荣誉奖金。
1957年《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》将奖励种类分为六种：记功、记大功、授予奖品或者奖金、升级、升职、通令嘉奖。
我国公务员的奖励种类是在1957年规定的基础上加以修改而形成的。公务员的奖励分为：嘉奖，记三等功、二等功、一等功，授予荣誉称号。其中授予荣誉称号，将来可根据实际情况分为国务院授予、省部级行政机关授予等层次。国家行政机关对受上述奖励的公务员，按照规定给予一定的物质奖励。
对公务员的奖励种类作这样的规定，比1957年的规定更加科学，更加符合当前的实际情况。因为实践的经验证明，授予奖品、奖金、升级应该结合其他奖励使用，不宜单独作为一个奖励种类。至于升职，原则上不应该作为奖励使用，因为晋升职务，要看职务所要求的条件，一个人做出了值得表彰和奖励的事，但不一定具备上级职务所要求的资格条件、组织领导能力及知识技能等，同时晋升职务还要考上级职务有无职位空缺，因此应将奖励和职务晋升区分开来，升职要按晋升职务的要求和程序办理。
三、公务员奖励的程序
当公务员具备奖励条件时，所在单位的领导要根据群众意见或者考核组织的意见，或者党团组织及其他群众组织的意见，或者上级党政机关的意见，或者其他方面的意见，适时提出对公务员的奖励意见，调查核实情况，整理书面材料，然后经过领导和群众评定或者讨论，确认需要奖励时，由所在机关填写奖励审批表，附上本人事迹材料、有关证明材料和群众评议意见，提出授奖种类，按照规定的审批权限，逐级申报。
审批机关接到报告材料后，先由人事部门进行审核包括审核报告材料、先进事迹材料、奖励登记表等是否齐全，事迹是否合乎奖励条件，拟授奖励种类是否恰当等，有的还要进一步复核实际情况，然后报有关领导集体研究审批。
奖励决定作出以后，要予以公布，通过会议、上光荣榜、广播或登报等方式在一定范围内宣布，进行表彰，授予证书，还可以同时给予奖品、奖金等。同时以书面形式通知本人，并把奖励决定和审批材料存人本人档案。
四、公务员奖励的批准权限
对公务员的奖励，根据公务员的管理权限及不同奖励种类的批准权限，分别由公务员所在机关或上级机关给予。也就是说，公务员奖励批准权限有两层制约：一是公务员的管理权限，行政机关必须是对自己管辖范围内的公务员予以审批，例如部级副职公务员，即使是受一般奖励，也要经过国务院批准；二是不同奖励种类要求不同层次的审批，越是层次高的奖励种类要求审批机关的层次越高，例如一个县政府某科的办事员，如果是嘉奖，本科即可批准，如果授予省级荣誉称号，就要由省级人民政府批准。按照这样的要求，公务员奖励的批准权限应该是：(1)嘉奖，由公务员的任免机关批准；其中县级以上人大选举、决定任命的公务员由上一级行政机关批准。(2)记三等功，县级以下行政机关任命的公务员，由县级人民政府批准；市(地)以上行政机关任命的公务员由任免机关批准；县级以上人大选举、决定任命的公务员由上一级行政机关批准。(3)记二等功，县级、处级以下公务员由市(地)以上人民政府或国务院各部门批准；司局级公务员由省、自治区、直辖市人民政府或国务院工作部门批准；副省级、副部级以上公
务员由国务院批准。(4)记一等功，授予省部级荣誉称号，司局级以下公务员由省、自治区、直辖市人民政府或国务院工作部门批准；副省级、副部级以上公务员由国务院批准。(5)授予国家级荣誉称号，由国务院批准。
