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内蒙古半农半牧区形成与变迁的制度分析
包凤兰 达古拉
内容提要: 进入近代社会，受清政府“放垦政策”和内地农耕文化的长期影响，蒙古族传统游牧业经济向半农半牧经济和农业经济转变，牧区转变成半农半牧区和纯农区。本文主要分析了促成蒙古族半农半牧区形成和变迁的制度因素，试图论证制度因素对于经济社会发展过程中产生的重要影响。关键词:内蒙古 半农半牧区 形成与变迁
制度因素
人类从事经济活动，总是希望收益最大化。但在实际生活中，希望和现实之间总是存在着一定的距离，以致人们常常得不到所希望的。而问题的主要症结在于制度，即制度是否对人的行为给予激励以及给予多大程度的激励。正如速水和拉坦所说“制度提供了对于别人行动的保证，并在经济关系这一复杂和不确定的世界中给予预期以秩序和稳定性。”[1] 内蒙古半农半牧地区的形成和变迁，与游牧业经济自身的脆弱性和不稳定性有一定关系，但是移民政策、放垦政策等制度性因素对其产生了决定性的作用。制度经济学中，制度一般包括正式制度和非正式制度。
一、正式制度：半农半牧区形成与变迁的主要因素
正式制度是指国家法律、政府政策条例等人们有意识地创造出来的行为规则。内蒙古半农半牧区的形成和变迁中，长城内外各朝代的封建统治政策、新中国成立后各时期的国家法律制度、政策条例等诸多正式制度起到决定性作用。
（一）清朝“移民实边”政策
综观中国两千多年来的农牧消长历史，历代统治者所推行的体制政策对于蒙古地区半农半牧区的形成起到了关键性的作用，其中清朝中末期实施的各项政策进一步推动了蒙古地区半农半牧区的形成与变迁。
清王朝建立之前很长的历史过程中，蒙古族一直是进行着传统游牧业，而其农业发展极其缓慢，农耕经济始终很难逼退游牧经济。究其原因除了传统游牧文化自身的影响力外，与蒙古族统治者所推行的政策法令有直接联系。例如，成吉思汗《大札撒》明确规定：“禁草生而镬地”、“禁止水中溺尿”、“禁民人徒手汲水时必须用某种器皿”“禁遗火而撂荒”。窝阔台汗颁布的法令中规定：“百姓行分与它地方做营盘住，其分派之人可从各千户内选人教做”。[2] 元朝时期法律规定：“公畜够三九，不许宰杀，母畜足四九，不许宰杀，如（有人）交换母畜而无骆驼（每只）可按两头大畜。失放荒火者，罚五，奖赏发现者。并赔偿牲畜一百只。若杀野骡、野马，以马为首罚五。”[3]这些有关水资源、草资源、牲畜和野生动物等方面的规定，为草原生态系统的保护和蒙古族游牧经济的发展提供了重要的制度保障。再例如，1320年和1337年，统治者分别以北部地区不产粮和北部边疆戈壁地区过于寒冷为由，下令禁止官田。[4] 这些法令政策在客观上打击和限制了蒙古族地区的农业发展。总而言之，蒙古族统治者实施的各种法律和政策制度，不仅保护蒙古地区传统游牧业的发展，也抑制了土地开垦和农业发展。
清朝初期，清政府为了稳固政权，对蒙古地区实行了“满蒙联姻”、“盟旗制度”、“设立蒙古事务的专门管理机构”、“对蒙古族封建领主封官赐爵”、“严禁蒙汉民族交往”等“恩威并用”的一系列政策。尤其是建立蒙旗制度后所采取的分而治之、禁止蒙汉通婚、禁止垦殖等“封禁政策”，一方面，禁止内地农耕者私自进入蒙古地区开垦草场，另一方面，禁止蒙古王公贵族招租内地耕者开垦牧场。例如，顺治十二年(1655)下令“各边口内旷土，听兵垦种，不得往口外开垦牧地”。[5] 康熙八年(1669)，清帝下达内地旗人“嗣后圈占民间房地永行停止”的谕令，但无地旗人如何生活的问题又必须解决，解决的方案是“应否以古北等口边外空地拨给耕种?”‘于是次年(1670)便将古北口、罗文峪、冷口、张家口外的土地正式拨与正黄镶黄等七旗，[6] 这说明封禁政策有了一定的改变，从此进入了局部开垦的时代。从乾隆十四年(1749)开始，再次宣布“喀喇沁、土默特、敖汉、翁牛特等旗，除现存民人外，嗣后毋许再行容留民人，多垦地亩及将地亩典给民人。”[7] 虽然忽松忽紧，但一直到鸦片战争为止，这些政策在客观上对蒙古地区的游牧经济文化的保护起到了积极作用，避免了蒙古地区的大规模开垦，间接地抑制了蒙古地区半农半牧区的形成。虽有少部分内地汉民进入蒙古地区开垦种田，但规模较小，没有对蒙古地区原有的游牧经济产生剧烈冲击。
到了清朝末期，在内地因各种原因难于维持生计的农民，大规模地违禁进入蒙东地区开始垦荒种田。尽管清政府三令五申蒙地禁垦，但屡禁不绝，造成了蒙古地区大片土地被开垦的既成事实。尤其是鸦片战争以来，因多次的不平等条约 2 以及巨额的战争赔款，使清政府国库枯竭，外债高筑，陷入前所未有的财政危机，出现“东挪西垫，寅支卯粮”，“入不敷出，万分窘迫”的情况。为了“开浚利源”，增加财政经费，清政府在诸多驻防将军、沿边各省督抚等纷纷上奏的建议下，终于解除“封禁”，实施“放垦蒙地”政策。于是，地广人稀的内蒙古地区就成为[8]“聚宝盆地”。
1902年，清政府派垦务大臣贻谷到内蒙古西部地区推行“放垦蒙地”政策。东北各军阀也对自己管辖范围内的蒙旗各地推行招民开垦。实施这些政策制度的直接后果就是农业经济在草原地区兴起，从此内蒙古绝大部分地区均出现半农半牧区和纯农耕区，而草原牧区从此日渐衰落。
（二）民国时期的政策
中华民国成立后，蒙古地区的农业化趋势越来越加剧。在蒙东蒙中开垦地区的蒙民的经济收入中，牧业产值比重越来越小，农业产值比重越越大。农业化进程加剧的原因主要是如下几方面：其
一、随着满清统治的瓦解，清政府对农业方面的各种限制彻底被消除，因而蒙古地区蒙汉杂居现象日益普遍，蒙汉农民开垦耕种的面积也越来越扩大。其
二、伪满洲政府实行的“集村并户”政策，使蒙民传统的牧业管理和生产方式受到了严重的冲击，其发展受到一定的制约，而适合于定居形式的农业却得到了很大的发展。其
三、清朝灭亡到进行土地革为止的时段里，土匪猖獗，社会混乱，造成蒙民的牲畜被土匪抢走抢光。失去牲畜的蒙民不得不经营农业生产来维持生计。其
四、民国时期军阀在蒙古地区进行了大规模垦殖也加剧了农业化进程。例如，1916年，奉系军阀张作霖以武力强迫达尔罕王旗开垦辽河南北肥沃土地4 000多方（每方45响)，1922年又放通辽以西沃土地2 800多方，收押荒银40多万两。[9] 到民国初，随着农业规模的不断扩大和农业地位的不断提高，蒙古地区半农半牧经济类型正式确立，并在之后的各个时期内得到不断的深化和巩固。
（三）建国以来的农业政策
新中国成立后，由于计划经济体制和“以粮为纲”的农业政策影响下，半农半牧经济类型又有所变化。由当地政府来划定了半农半牧区范围，从而明确了牧场和农田的界限。但由于草原和农田是随地形而连绵交错的，因而经常发生一些农牧矛盾。郡王旗人经常用粗暴的方法赶走外来牲畜，包头县人则不让牧民经过他们边界。还有一些基层组织，往往将广袤无边的草场中的小块农田尽量封闭，3 所有这些举措，均使游牧活动受到限制。牧民只能在村庄周围种地，不能在游牧路径上随便选地种植。另外，种田也要征收农业税，只有种苜蓿才不征农业税。
[10]这在一定程度限制了牧民的农牧兼营。在东蒙地区，农牧业逐步由集体统一经营，生产队中，规定一部分人农业，一部分人游牧。之后，在“左”的思想影响下半农半牧区的农业部分不断扩大，牧业部分不断减少。尤其是在“大跃进”和“文化大革命”时期的“要实现饲料、粮食、蔬菜的自给，就必须开荒种地”、“深挖洞，广积粮”等政策号召下，开始了大规模的草原垦荒。20世纪60年代末，仅蒙东地区的耕地面就比建国之初增长了近32%，创造近50年历史的最高记录。而内蒙古绝大部分地区都已经开荒垦殖，农牧结合成为普遍的经济结构。在文化大革命时期，牧区曾经起三次大规模的开垦草原的浪潮，短短10年间内蒙古耕地面积增加了1500万亩。[11]
改革开放后，在农村牧区推行土地承包，建立分散经营的家庭连产承包责任制，加速了农牧交错带的变迁，很多牧区演变成半农半牧区，半农半牧区演变成纯农区。据1996年的土地管理局的资源调查和遥感宏观调查，到90年代中期，科尔沁北部的旗县由过去的牧区和半农半牧区全部转变成以农为主的农木林区。据当地牧民说，在承包之前，经济结构是牧业为主，农业为辅，生活方式具有浓厚的牧区特点，而改革开放后耕地不断扩大，农业生产比重不断提高，牧业生产比重不断下降，牧民逐渐失去了牧区生活方式，转变成农民。而历史上著称水草丰美的科尔沁草原已经成为历史。在草畜双承包制度的影响下，具有移动性特点的游牧经济面临更加严峻的挑战。因为，草地分割的承包制违背草原畜牧业发展的规律。20世纪末，内蒙古自治区退化草场面积达23.1万平方公里，占全区可利用草地面积的35.6%，其中退化最严重的额尔多斯市20年来的草场退化面积已占该城市200万公顷近年来草地退化、沙化现象的主要原因除了自然的变化人口增长等客观原因外与制度有必然的联系。
二、非正式制度：半农半牧区形成和扩大的重要因素
非正式制度是指人们在长期社会活动过程中逐步形成，并得到社会本群体认可的并要求群体共同遵守的行为准则，包括价值观、风俗习惯、文化传统、道德伦理、意识形态等。非正式制度与正式制度的根本区别在于两者的发挥作用的方式不同。正式制度一旦形成要求群体内成员必须遵循，其实现是靠外在的强制性 4 约束机制。而非正式制度则依靠成员的自率或者本能性意识行为来实现。
在我国历史上，长城内外是分属两种截然不同的文化，由即农耕经济和游牧经济两种生产方式决定的农耕文化和游牧文化。游牧经济与农耕经济是两种截然不同的经济类型。游牧经济是适应干旱、少雨、早晚温差大等草原生态环境特点而形成的一种生产方式。游牧民族在这样的生产生活过程中，积累了丰富的保护草原生态系统的放牧经验和技术。例如，根据不同季节、不同草地特点以及不同牲畜结构和牲畜习性，进行分类经营（放牧）。就拿放养来说，羊的春季营地，牧民一般选在地势稍高、挡风雪之处，羊吃了生长在石缝中的酸性、辣性草，有利于杀菌，为秋膘打基础；羊的夏季营地，牧民一般选择地势高、离河水稍远的地方，羊群不燥，可增强体质；羊的冬季营地，牧民会选在地势稍高、挡风朝阳之所，以保暖保膘。这四季牧场的迁徙之中，包含着轮牧、休牧、禁牧的科学内涵[12]。游牧经济主体——蒙古族是著称于世界的马背民族。在其长期的生产生活实践中形成了与其生产方式相应的价值观、风俗习惯和文化传统。例如，蒙古人将其赖以生存的草原（草）牲畜和生态视如自己的生命一样将其维持、保护和发展。因此，游牧文化充满了崇尚生态，保护生态的可持续发展的思想和价值观。长期以来，蒙古人这种文化传统作为非正式制度因素为草原牧区的发展起到了决定性的作用。[13]
而农耕文化则是以一家一户为生产组织单位，以“自给自足”为目的，以“男耕女织”为自然分工原则，精耕细作的生产方式。这样的生产方式决定了农耕民族的满足个人温饱为核心，自耕自作，无拘无束，不协作不交换的农耕文化（也称为“小农意识”）。而对农耕民族来说，草原的意义就完全不同：草（杂草）意味着祸害庄稼，降低产量，减少收入。因此，视草如敌，一见草就将至于“死地”。也见不得草原，一见就想耕种，将其控制。久而久之，农耕者的脑中形成了排斥和贬低草，视草为敌的观念。诸如“草包”、“草寇”、“草率”、“草稿”等词的用意，均体现了对草的敌视。
恩格斯在《反杜林论》说：“此时此地是结果，在彼时彼地就成了原因，反过来也是如此”。[14] 干旱、少雨、气温寒冷等特殊自然环境造就了北方地区的传统游牧经济生产方式，而这种生产方式造就了特有的游牧文化。反过来同一种生产方式（经济类型）由于受不同文化的影响，形成了不同的生产经营模式。蒙 5 古族游牧经济向半农半牧经济变迁时，因受不同文化的影响，其特点有所不同。地处中亚的西部蒙古族以绿洲灌溉农业和沙漠游牧为特色，放牧时一般分三季营地或定居游牧；俄罗斯文化圈内的喀尔玛克蒙古族和布里亚特蒙古族部分地接受了俄式农业和畜牧业，游牧业发生了集约化但保持了季节营地；在内蒙，游牧业与汉式农业的融合程度很差，蒙民或完全汉化，形成无游牧业的集约化农业村庄，或仍守着“漫撒子”式农业和游牧业的结合。[15]
虽然中原地区的农民进入蒙古草原已经历史已久，但最初农耕文化对蒙古人的文化传统的影响很小，因为蒙古民族并不喜欢农耕文化，因而他们长时间坚持着游牧文化传统。汉人进入蒙古草原初期，也并没有接受游牧经济，而是传续着传统的农耕经济。但是，移民过来的大批人口，加剧了草原人地矛盾和生态环境的变迁，使蒙古人被迫接受了农耕民族（汉族）的农耕经济。受土地面积的限制，蒙古人不能像以往那样逐水草而居，被迫选择了定居放牧，兼营农业。但是蒙古人的农业经营只是对畜牧业的补充而已，结构单一，经营粗放，保持着传统游牧业的经营特点，频繁更换耕地。农耕文化与游牧文化的这种长期碰撞、角力的结果，中原农耕文化最终还是冲破了草原游牧文化圈的堤坝，冲向草原并淹没了草原游牧文化。中原农耕人四处扩散的过程中，把中原农耕文化也带到了各地,开始影响其周围邻近地区的各少数民族及其文化，使游牧民族逐渐失去了自己的传统文化，最后彻底融入到了中原农耕文化体系中。[16] 两种文化碰撞的结果，渐渐地，过去的蒙古牧民变成了现在的农民，昔日的牧区变成了今天的农区和半农半牧区。
三、结论
以上分析说明，制度对经济活动有直接影响，是经济发展不可缺少的重要因素，甚至是决定性因素。也就是说，制度安排的合理与否直接影响经济活动效率的高低。从内蒙古半农半牧区的形成和变迁看，因统治政府的错误政策，推动了农牧交错带的北迁，加速了半农半牧区的形成进程，也因中央政府的政策影响，加速了半农半牧区的扩大，影响民族文化变迁，为生态环境的恶化埋下隐患。尤其是 “以粮为纲”政策的沉痛教训，告戒我们政府制定任何政策时，必须根据不同地区的不同特点，遵循因地制宜的原则，决不能搞“一刀切”。
参考文献： [1] 布罗姆利：《经济利益与经济制度》，上海三联书店、上海人民出版社，1996年，第23页。[2] 金山、陈大庆：《人与自然和谐的法则——探析蒙古族古代草原生态保护法》，《中央民族大学学报（哲学社会科学版）》，2006年第2期。[3] 奇格浩斯：《试述古代蒙古的经济立法》，《内蒙古师范大学学报（哲学社会科学版）》，1997年第5期。[4] 色音：《蒙古游牧社会的变迁》，内蒙古人民出版社，1998年，第2-3页。[5] 光绪：《大清会典事例》卷166页，“户部·田斌”；《清史稿》卷120“食货志”。[6] 光绪：《大清会典事例》卷979页，“理潘院”：耕牧》。[7] 《清圣祖录》康熙八六月戊寅。[8] 珠飒：《清代内蒙古东三盟移民研究》，内蒙古大学博士学位论文，2005年，第7页。[9] 王淑芬：《经济篇——传统畜牧业经济向农耕经济的转变》，通辽经济技术开发区http://www.daodoc.com [10] 苏启发：《内蒙古畜牧业文献资料选编》，第二卷。1987年3月，第98～99，485页。转载于王建革：《近代蒙古族的半农半牧及其生态文化类型》，《古今农业》2003年第4期。[11] 陈建华等：《农牧交错带可持续发展战略与对策》北京：化学工业出版社，2004年版，第7页。[12] 《正确认识游牧文明,科学治理草原》，《中华民族报》，2006年3月17日，第6版。[13] 黄健英：《北方农牧交错带变迁对蒙古族经济文化类型的影响》，北京：中央民族大学出版社，2009年第97-98页。[14] 恩格斯：《反杜林论》人民出版社，1956年版，第21页。[15] 王建革：《近代蒙古族的半农半牧及其生态文化类型》《古今农业》2003年第4期。[16] 包玉山：《游牧文化与农耕文化：碰撞·结果·反思———文化生存与文化平等的意义》，《社会科学战线》，2004年，第4期。
