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西部农村社会救助制度存在的问题及对策 ____________以丰都县为例
摘要： 关键词：
一、前言
社会救助是社会保障的重要组成部分，是国家依据法律，解决国民贫困，以国家财政给予经济性保护，使其满足最低生活水准的需要。社会救助制度分为城市社会救助制度和农村社会救助制度，农村社会救助制度是与城市社会救助制度相对而言的，是指国家和集体对农村中无法定抚养义务人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人、未成年人和因病、灾、缺少劳动能力等造成生活困难的贫困对象，采取物质帮助、扶持生产等多种形式，保障他们
1的基本生活的一项社会保障制度。
西部地区由于地区产业结构问题。产业结构不合理，比重失调；人口与环境因素。人口出生率高、生产生活条件恶劣、交通运输普遍不发达、环境意识较差；文化因素。教育体制落后导致人的素质低下使得西部农村社会救助制度较为落后。近年来，各省在开展城乡社会救助、保障困难群众的基本生活方面做了大量工作，大部分省初步建立与经济社会发展相适应的社会救助基本框架。但是由于受我国城乡二元经济结构的影响，社会救助也呈现了典型的二元结构特征。城市的低保标准与农村的低保标准不一致，城市的低保标准高于农村的低保标准，造成城市社会救助高水平与农村社会救助高水平并存。
“三农”问题，即 农业、农村、农民问题，始终是关系党和人民事业发展的全局性和根本性问题。农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安。建设社会主义新农村，是党中央在深刻分析当前国际国内形势、全面把握我国经济社会发展阶段性特征的基础上，从党和国家事业发展的全局出发做出的重大战略决策，是我国现代化建设进程中一项长期而重大的历史任务。我们要建设的社会主义新农村，是生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、民主管理的新农村。所以，建设社会主义新农村，是全面贯彻落实科学发展观的必然要求，是全面建设小康社会的重要举措，是构建社会主义和谐社会的重要基础，也是实现农村全面发展的重要途径。社会救助制度的建立和完善有助于增加农民的社会福利，改善其生活水平。切实保障弱势群体的基本生活，不仅是社会走向文明进步的需要，而是党的根本宗旨和实践“三个代表”重要思想、贯彻落实党的十七大精神的体现，有着重大的现实意义。是全面建设小康社会战略目标和新农村建设的需要和更好维护社会稳定、构建和谐社会的重要保证。
二、社会救助制度存在的问题
（一）、救助供给不能满足救助需求
（二）、救助对象、范围，救助项目的局限性 社会救助对象是该社会的全体社会成员，特别是那些丧失劳动能力以及因某种特殊原因而需要特别帮助的人。社会救助的对象由一般对象和特殊对象两部分构成，对于全体社会成员，它是不分行业、不分职业、不分地域、不分性别、不分民族的。只要发生了生活困难都应该普遍地享有国家和社会对其基本生活的款物和服务帮助。但是社会救助的对象具有选择性，当社会成员因各种自然灾害及其他经济、社会原因而导致无法维持最低生活水平时，社会成员只有在经过一定的法定程序，如个人申请、机构受理、立案调查、社区证明、权威机构批准等步骤才能获得国家和社会给予救助。2009年政府办公室关于印发《丰都县城乡困难群众临时救助暂行办法》的通知中明确了关于救助对象，范围及标准。临时救助对象主要是指居住在丰都行政辖区内的有特殊困难的城乡低收入家庭及成员；临时救助的范围主要包括以下五个方面：家庭成员患危重疾病，在扣除各种医疗保险、新型农村合作医疗保险、城镇居民基本医疗保险、医疗救助报销部分和其他社会帮困救助资金后，因个人负担的医疗费数额较大，直接导致家庭基本生活难以维持的；家庭成员遭遇车祸、溺水、矿难等人身意外伤害，在获得各种赔偿、保险、救助等资金后，个人负担仍然较重，导致家庭基本生活难以维持的；因火灾等突发性意外事件，造成家庭财产重大损失，导致家庭基本生活难以维持的；贫困家庭子女在高中阶段，经各种救助措施帮扶后，仍然无力支付教育费用的，或被国家国民教育正式录取的应届大学生，家庭无力支付入学报到费用的；其他特殊原因造成生活特别困难的家庭，经其他救助措施帮扶后，基本生活仍然难以维持的。在审理程序上：乡镇人民政府救助采取申请、审批、资金发放。
农民医疗救助情况。为缓解农村特困人员大病就医困难问题，我县从2005年1月出台了《丰都县农村大病医疗救助暂行办法》，正式启动农村大病医疗救助工作，按照本人申请、民主评议、张榜公布、乡镇审核、县民政局审批等程序，采取政府资助、社会捐助与个人负担相结合等办法，对患脑出血、脑梗死、慢性肾功能不全（尿毒症）、恶性肿瘤或再生障碍性贫血、中度精神分裂症以及烧伤（Π°烧伤面积在10%及以上）的农村五保户、农村特困救助户、农村重点优抚对象户（不含医疗费实报实销的二等乙级以上伤残对象）和60年代初精简退职在乡困难人员实行医疗救助，个人享受大病医疗救助金最高限额1500元。至2005年底，全县已有124人享受农村大病医疗救助，全年发放农村医疗救助资金总额125324元，其中农村五保户21人、特困户76人、农村重点优抚对象25人、60年代精简退职对象2人。特困农民救助情况。农村特困户救助管理工作自2004年在我县实施以来，按照本人申请或村民小组提名，村民代表讨论、村委会审查并张榜公布，乡镇党委政府集体审核并张榜公布，县民政局审批并发证等程序，截止2005年底，全县共审批特农村特困救助对象4515户、9251人，农村贫困移民享受特困救助351户、738人，全年发放救助金740080元，其中财政预算安排185020元，救灾救济款555060元。(三)、管理体制不顺畅
(四)、资金筹措机制不完善
社会组织的救助力量十分薄弱。目前，县红十字会和慈善总会作为事实上的官办机构，并无社会救助运作资金，基本上未开展过大型的宣传活动和捐助活动，没有起到社会保障润滑剂的作用。
1、县级配套资金筹集难。根据有关政策，市上各种社会保障需要县级配套20%的资金，由于我县属吃饭财政，配套资金基本无法实现。加上上级认定范围小，在各种社会保障标准十分低的情况下，每年仅城镇低保资金缺口就达300万元。
2、救助标准过于低下。一是农村特困救助。现有农村特困救助标准为每人每年80元，平均一天只有不到0.20元，可以说是杯水车薪，实际意义不大。二是五保供养标准偏低。国务院《农村五保供养工作条例》第三章第十条规定，五保供养的实际标准，不应低于当地村民的一般生活水平，而我县平均供养标准每年每人只有800元左右，这只能维持五保对象的最低生活标准。三是农村大病医疗救助。为缓解农村特困人员大病就医困难问题，我县从2005年1月正式启动了农村大病医疗救助工作，出台了《丰都县农村大病医疗救助暂行办法》。但由于无中央、市级财力支持，特困户得大病最多只能报销1500元。
3、缺乏有效统筹。社会主义的优越性在于集中力量办大事，在于统筹兼顾、协调发展。对于社会保障资金，无论是医保、社保、农保、生育保险、低保、特保（特别困难群众）、工伤保险都应全市一盘棋，以区域为单位，以丰补歉，相互扶助，才能使更广大的人民的根本利益得到保障。然而目前，除城市社保、工伤保险、城镇生育保险、失业保险纳入全市统筹外，其余均未纳入。如农村特困户救助，由县乡财政解决，然而我县作为国家级贫困县和移民大县，在缺乏中、市财政保障的基础上，无法成为救助的主导力量，更无法对所有特困户实施长期有效、较为固定的救助。
三、对策及建议
1、转变政府职能
2、增加救助项目，提高救助水平
3、健全社会救助资金筹措机制
4、完善社会救助制度体系 想保不能保，社会保障政策滞后
1、农村社会保障无政策。由于丰都经济发展水平低，城乡二元经济结构突出，农民的社会保障一直游离于社会保障体系之外。一是农村养老保险名不符实。由于财力不足，我县目前进行的农村养老保险，其对象只限于农村“三职”干部，并且由财政予以补贴，并非真正意义上的农民养老保险。二是农村医疗保障条件苛刻。由于我县实施的农民医疗救助只针对三类特殊人员（五保户、特困救助户、重点优抚对象户），且限于脑出血、脑梗死、慢性肾功能不全（尿毒症）、恶性肿瘤或再生障碍性贫血、中度精神分裂症以及烧伤（Π°烧伤面积在10%及以上）这几种病种，条件苛刻，一般农民无法享受。三是农民无最低生活保障。在广大农村，除了五保户之外，更多贫困得不到基本生活保障。建立一个更大范围内的农村贫困救助体系，实施农村低保制度，是丰都乃至整个库区广大农民群众的迫切要求。四是农民无生育保险。生育保险的目的是为了提高国民素质，保障妇女儿童生命安全及健康成长。然而在生育人口最多、最需要扶助的农村，却缺乏这样的保障
社会救助力量薄弱。一是特困救助范围偏小。抽样调查发现，我县平均每100户人家中，有２－３户人家特别贫因，生活无法维继；据此测算，全县至少有２万多户农村特困户，而每年政府扶助的不到三分之一。事实上，截至2005年底，我县相对贫困人口达10万余人，绝对贫困人口近3万人，由于资金原因救助的人数仅仅占其1/3左右，另外2/3只能爱莫能助。二是无贫困家庭子女入学救助。当前，国家对义务教育阶段学生的学杂费予以减免，但非义务教育阶段尤其是高等教育的费用仍然十分昂贵，群众对子女上学难反映强烈。我县三合镇为此成立基金会，由镇财政拨款一部分，社会募捐一部分，对贫困家庭孩子考上大学予以适当补贴。但总体说来，对贫困家庭子女入学的社会救助才刚刚起步。三是缺乏廉租住房制度。由于廉租住房制度缺失，多层次的住房供应和保障体系没有建立，近年来，随着房价持续上涨，不少新进城农民和刚参加工作的职工买不起房，昂贵的租房也成为其不小的负担。
（二）有保不尽保，社保法制建设滞后
1、社会保障立法滞后。社会保障是事关老百性的根本利益、事关社会稳定及发展的大事，理应放在发展经济之外的首要位置，然而迄今为止，国家和重庆市都没有一部专门的法律，仅有行政部门制定的条例。由于立法滞后，社会保障没有上升为法律意志并由国家强制执行，社会保障部门没有强制执行的权力，不少企业事业单位欠交、延交、拒交等现象屡屡发生。
2、农村五保供养条例已经过时。根据国务院《农村五保供养工作条例》第十一条规定：“五保供养所需经费和实物，应当从村提留或者乡统筹中列支，不得重复列支；在有集体经营项目的地方，可以从集体经营的收入、集体企业上交的利润中列支”。然而自2001年农村税费改革后，村提留与乡统筹被取消，农村集体经济也逐渐成为“空壳”，农村五保经费虽然还可从农业税附加中支付，然而随着农村五保供养人数逐年增加、供养标准逐年提高，无法对五保供养对象进行保障。
三、对策及建议
（一）进一步加大宣传力度
社会保障及救助体系建设是关系到子孙后代的大事，关系到每个人的切身利益，必须要把现有的政策用好，宣传好，引起各级各部门以及全社会的广泛关注。一是大力提高公民的社会保障意识。要通过电视、报纸等新闻媒介宣传，组织公益活动宣传，让广大群众知晓如何实现自己的权益，知道养老保险如何进、工伤保险如何参、生育保险如何保、社会捐资到哪里、贫困救助到哪里等常识，极力营造“人人为我，我为人人”的良好氛围。二是强化各级领导对社会保障及救助的责任。各级领导要率先垂范，以身作则，带头参加各类社会保障，带头救助各类困难群体。三是广泛动员公民参加社会保障和社会救助体系建设，充分调动各方积极性，最大限度利用社会及新闻媒介的力量，加强对城乡贫困家庭的子女升学问题救助，如建立宏志基金会，建立白血病基金会等，以增大社保资金总盘子，增大社会救助总力量。
（二）进一步加强法制建设
目前的社会保障，只限于政府出台的工作条例，失之于宽，失之于松。建议：一是出台社会保障法规。由国家出台社会保障法，或者重庆出台社会保障条例，把每个单位、每个集体及个人的社会保障费用收取法制化，变费为税；二是及时出台配套政策，修改不适应时代的法规。加快制定和完善社会救助的各项政策制度，使社会救助工作逐步走上规范化、制度化、法制化的轨道；三是提高社会保障缴费位阶。向上级建议以法律规定社会保障费用处于缴费的第一位，即先银行部门费后还贷，税务部门费后交税、国有及国有控股企业费后分红，民营及私营企业费后提取利润。如果欠缴或拒缴即违法，社保执法人员有权查银行、查帐户，强制扣除资金，公安部门有权强制拘留当事人。
（二）加大资金统筹力度
1、争取全市统筹。由于丰都县的财政实力有限，基本上不能自给自足，必须积极争取纳入全市统筹。下一步要积极向市上建议，在启动农村社会保障的同时，把我县城镇职工工伤、医疗保障和农民的养老保险、医疗保险、生育保险纳入全市统筹。建议市上参照《重庆市实施〈城市居民最低生活保障制度〉办法》，按保障金额的60—80%之比例，加大中、市财政转移支持力度，切实保障广大贫困群众的基本生活权益。
2、拓宽社保及救助资金的来源渠道。一是政府加大投入。考虑将国有企业分红、土地出让金、国有资源使用费等作为社会保障及救助资金的追加及调济。二是充分动员社会力量。尤其是社会救助方面，更加需要各级各部门、社会各界力量的共同参与，增大影响，扩大来源总量，实现应保尽保，让更多需要社会救助的人感受到政府的温暖和社会的关爱。
3、加强各项基金的增值保值。在争取社会保障基金、医疗保障等基金增值保值的基础上，丰都县将认真考虑让红十字会、慈善总会的各项资金增值保值，以加大农村及城镇特困保障的资金保障，把有限的资金用于刀刃上。
4、加大扶持力度。鉴于我县移民多、贫困深、产业空虚的现实，建议上级加大对经济社会发展的支持，只有经济发展上去了，社会保障才有坚实的后盾。一是加大企业对口支援扶持。多方争取重庆市以及其他省市企业到丰都落户，加大对丰都本土企业的科技、销售、人员素质培训等方面的扶持力度。二是加大项目倾斜。市上在项目区域布局时，尽可能考虑到库区，考虑到丰都，为发展培植税源，真正实现社会保障事业的可持续发展。
（三）完善社会保障体系
1、扩大社保范围。要以养老保险、医疗保险、工伤保险为基础，全力扩大和完善社会保障范围和城乡特困救助制度体系。一是参保人员提质扩面。参保范围要从城镇到农村、从企业事业单位到一般非农居民、从非农居到农村民民等逐步扩大。要积极争取中央、市上出台对库区百姓的特别参保补贴，以真正体现国家对移民作出奉献的回报与关怀。二是参保类别提质扩面。城镇每个居民要从基本的医疗互助到养老保险，到生育保险，逐步扩面，争取实现全覆盖。农村也要建立与之水平相适应的社会保障体系。即养老、医疗、生育、特困救助等，让老百姓得到实惠。这也是新农村建设的重要配套内容之一。三是参保条件适度放宽。由于移民问题的特殊性，移民的各项社会保障参保标准应予以降低，差额部分由中央或三峡电站补贴；对不属移民的国家级贫困县，参保标准也要降低，由中央财政转移支付。
2、完善工作体系。目前，低保和社会救助由民政局负责，医保、养老保险、生育保险、农业保险、工伤保险、失业保险均由劳动和社会保障局负责。同时民政局还承担着基层政权建设、婚姻登记、殡葬改革、拥军优属，军队转业人员安置等多项重要职能，劳动和社会保障局也承担着失业职工培训、劳动仲裁、劳动力市场管理等职能。这种条块分割的社会保障体系极不适应新形势下的社会保障工作。建议一是建立城乡一体化社会保障机构。将民政低保、优抚、社会救助等职能划入，将劳动局的养老、医疗、工伤、生育、农保等职能划入，建立健全农村相关社会保障机构，以构建城乡和谐的新农村社会。二是建议成立新的人力资源与培训机构，将劳动和社会保障局的有关企业职工培训、劳动力市场维护、劳动力流动管理等职能划归人事局，加强对农村劳动力的培训，不再人为给人才分成干部、工人等身份，且分属人事部和劳动部多头管理，弄成人才(指学校毕业的)市场和劳动力(技校毕业或有一技之长)市场两张皮。市场经济时代，人人是资源，人人都是人才。
3、完善管理体系。一是制度统一、标准有别。与整个社会保障体系相衔接，着眼于社会救助制度的长期性、稳定性和持续性，建立目标明确、方向一致的社会救助制度框架，使各类救助对象都能得到应有的社会救助。在具体实施中，从实际情况出发，允许在不同地区、不同时期、不同群体中实行不同的社会救助标准。二是城乡联动、分步实施。城乡社会保障体系要加快以街道、乡镇为主要平台的社会救助工作网络建设。可采取村社部门兼职兼责的模式，按照机构、人员、经费、场地、制度和工作“六到位”的要求，在街道、乡镇普遍建立劳动社会保障和社会救助综合管理服务机构，统一负责所在地方的劳动社会保障和社会救助事务。既要坚持面向全社会，统筹城乡，整体推进。又要因地制宜，量力而行，分步实施，分步到位。
