中国周刊：被撕裂的养老制度由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“新中国的退休制度”。
中国周刊：被撕裂的养老制度
中国周刊：被撕裂的养老制度(2012-07-25 16:43:01)
在中国，公务员、事业单位工作人员、城镇企业职工、农民、农民工有着各自不同的养老制度。这种碎片化的养老制度，最大的“好处”就是易于操作，“决策者省心省力。”但同样的养老需求被人为碎片化后，不但使得养老制度的公正性大受质疑；对公务员的过度倾斜，又给本就拮据的养老基金戴上了沉重的枷锁。
恶果
“中国养老保险制度才发展不到20多年，为何频频成为‘两会’的抨击对象呢？”中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文喟叹。2012年2月，人民网和人民日报政治文化部曾联合推出“您最关心的十大热点问题两会调查”，155万人参与网上调查，其中“社会保障”再次排名第一。“每年全国‘两会’前都有一个民意调查，养老必是十大热词之一”，这一规律指向了备受诟病的养老制度“碎片化”，企业单位与机关事业单位不同，城市和农村不同，身份歧视暴露无遗，不断被争议也在所难免。“碎片化”，这个概念是郑秉文首先喊出来的，当时还不被学界和官方接受，但随着改革的不断深入，制度碎片化的提法逐渐被官方、学界、媒体等广泛使用。
2008年底，郑秉文受原社会保障部的委托，主持《中国基本养老保险制度发展战略研究》的课题。在这份报告中，课题组明确提出：“中国建立一个统一的基本养老保险制度是非常必要的，否则，长此以往，碎片化制度的路径依赖将会产生许多后果。”
“碎片化”成为了中国养老制度面临的一大“敌人”。“首先，群体和群体之间的待遇差距太大，公共财政对不同群体的补贴相差悬殊。”郑秉文的观点在实际情况中相当明显，纯粹靠财政补贴的公务员退休金是企业职工的两到三倍，这是众所周知的尴尬现实。
“再者，这将阻碍公共部门与私人部门劳动力的对流。在这种福利制度安排下，社会被撕裂成不同的固定群体，失业群体相对固定，位于底层的获有‘坏工作'的群体也相对固定下来，社会向上流动的渠道被‘碎片化'制度所无情阻塞。”郑秉文说。这一观点不乏学界支持，中国社会科学院社会政策研究室主任杨团此前也曾表示：“不同群体如果都有单独的规定，那么，这些制度怎么适应人的身份变化？对个人来说也增加了人员流动的风险和成本，反过来又会约束人员在不同社会角色间的正常流动，这对社会没有什么好处。” 在郑秉文看来，具有“碎片化”特质的养老制度产生的恶果最主要还是表现在，“每个群体的养老有着不同的标准，这造成了社会公平正义的失衡，使得被撕裂的不同群体相互攀比的心态加剧，不同阶层的对峙，不但对社会稳定造成威胁，增加维稳成本，也致使任何养老改革都难以进行下去，被改革群体的抵制情绪成为有形的阻力。”
近日，“人保部将适时提出弹性延迟领取基本养老金年龄的政策建议”让养老这枚炸弹瞬间爆炸，一份网络调查称九成网友反对该项建议。郑秉文认为反对声音的出现是必然的，“碎片化的养老制度造成的不公平，必然导致延迟领取养老金年龄的改革遭到激烈反对，甚至就像导火索一点就着。”
“慌不择路”
每一个群体都建立一个养老制度，容易操作，决策者省心省力。”郑秉文研究中国社会保障制度多年，他用“慌不择路”四字形容碎片化最初的原因。
改革开放开始，我国养老保险制度重新建立，快速步入老龄化社会的中国，开始了碎片化的养老制度。而在新中国初期，养老制度却保持着“统一”的态势。
1951年2月26日，原政务院公布《中华人民共和国劳动保险条例》；1953年1月2日又对该条例进行了修正公布，随后还公布了《中华人民共和国劳动保险条例实施细则》（修正草案）。这些涵盖了企业职工养老、生育、医疗等多方面社会保险内容，标志着新中国养老制度的初步建立。1958年2月9日，国务院颁布《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，将机关、事业单位的工人、职员与企业的退休养老保险统一化。
“*”破坏了包括养老制度在内的诸多国家制度。“*”结束后，庞大的退休人群该怎么养老，成了一个大问题。“机关事业单位养老制度经历了分立、统一、再分立的演变过程。1958年之前是分立的制度，1958年统一起来，但1966年*开始之后这个制度逐渐瘫痪了，一直到1978年改革开放，最终使分立制度确定下来，一直到今天。机关和事业单位沿用旧制度没改革，因为当时机关事业单位和厂矿企业挤压了二百万要退休人员，一下子要解决这么多的人员退休，最容易做的办法就是原定不动，于是，事业单位和公务员退休的退休金还是由财政支付。”恢复正常的退休制度是形势所趋，“在经济体制改革大背景下，国有企业进行养老保险制度改革成为大势所趋。”
1987年，国务院发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，提出企业职工养老保险所需资金来源于企业和职工共同缴纳的费用。国家机关和事业单位的养老制度并没相应改革，“双轨制”由此诞生。
城镇企业职工养老保险制度改革之路，开始被问题推着“走一步改一步”。1991年，《关于企业职工养老保险制度改革的决定》出台，正式宣告《劳动保险条例》（1951年）为基础的“国家养老保险模式”时代结束。随着计划经济向市场经济的转型，企业职工的养老保险制度高歌猛进。1995年，《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》出台；1997年，《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》发布，至此企业职工基本养老保险从现收现付制向“社会统筹和个人账户相结合”养老制度转变完成。
但是，转制过程中，“老人”（2005年年底以前已办理离退休手续的职工）和“中人”（1998年全国统一养老保险制度以前参加工作，2006年以后退休的职工）的“转制成本”始终没有得到解决。这一历史债务规模到底有多大，一直存在争议，最保守的估计是2.8万亿元。由于政府不愿承担这一成本责任；而统筹基金又无法填补这一缺口，所以社会统筹账户和个人账户采用了混账管理，挤占了个人账户资金，所以绝大部分个人账户都是空的。
“统账结合的模式并没有经过严密的精算，”郑秉文认为，“官方对转型成本从来没有进行过较为全面、完整、细致地进行过测算，没有一个可靠的数据，所以，此后发现问题，都是让问题推着走。” 面对个人账户空账运行、未来养老金收支缺口大的现状，决策层面不得不有所举动。国务院从2001年开始试点做实个人账户，“落实政策，让统账结合模式有名有实”。其中颇具代表的是，2001年7月，辽宁开始了做实基本养老保险个人账户的试点工作，虽然做实账户试点虽然扩大到13个省市，“但是，令人尴尬的是，但成效甚微，甚至不了了之，濒于流产，因为从2010年开始，辽宁做实账户资金不得不挪用于当期养老金支付；另一方面，空账额逐年扩大，到2011年底，空账额扩大到2.22万亿元，其中，个人账户累计记账额2.49万亿元，其中做实账户仅2703亿元。”
被边缘者
而在农村，被碎片化的养老导致农村养老公共政策多年来，处于被搁置的局面。
在新中国建立之初，政府对农村与城镇养老区别对待，“碎片化”的养老制度露出端倪。
“建国以后，我们要搞工业建设，相对来讲，工人阶级是非常重要的，为了提高他们的地位，为了要体现出我们要搞工业建设，所以很快建立了劳动保险制度，这里面就有养老制度。”中国社会科学院研究员唐钧曾为1951年出台的《劳动保险条例》做出注解。只是，现代社会保障制度并没有惠泽到广大农村。“养儿防老、多子多福”的传统观念之下，家庭供养成为农村老人唯一选择，与几千年来农村养老几无差别。
上世纪70年代后期，发生了一系列与农民养老相关的社会变迁。首先是70年代倡导80年代普遍推行的计划生育制度，使得农村家庭成员锐减。此后，外出务工大潮兴起后，一个个村庄被空心化，青年人和中年人多选择外出务工，老人们面临无人可为自己养老的局面。
直到1992年，民政部制定下发了《县级农村社会养老保险基本方案》（简称《基本方案》），农村社会养老保险制度才开始着手建立，这是所谓“老农保”。老农保坚持“个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”原则，然而，“集体补助为辅”难以落实，“国家给予政策扶持”集中体现在乡镇企业职工参保，农民并没有得到直接财政支持。按照《基本方案》规定农民交纳保险费时，分2元到20元10个缴费档次，对于收入偏低且对制度长期缺乏信心的农民而言，选择每月2元的参保费再自然不过。农村养老保障成为一纸空谈，如同虚设。
海南一位叫余亚英的农村妇女，参加了“老农保”，2009年，她60岁以后，开始领取养老金——每月3元。这个数字，让长期边缘化的农村养老成为中国养老制度建设的笑柄。当1998年政府机构改革，农村养老保险由民政部门移交给原劳动与社会保障部以后，全国大部分地区农村养老保险事业几乎陷入停顿状态。
2009年9月，《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》姗姗来迟。按照“新农保”政策，农民60岁以上的普惠式基础养老金标准为55元，在100元到500元5个缴费档次中，100元的低档再次成为大多数农民的选择。从1998年到2009年，新农保这一步迈了11年。在这11年中，城镇化已成趋势，农村人口向城镇流动，农民工游离于农村与城市，长期充当着制度缺失的牺牲品。在我国，农民工群体几乎与流动人口同义。改革开放以来，我国流动人口的绝对数量逐年增长，1980年全国离开户口所在地外出打工的流动人口大约不到200万人，到2009年则发展到约2.3亿人。
那些身在异乡的农村打工者，再次被养老制度忽略。“建立在户籍制度基础之上的城镇社保制度设计，在城乡二元结构和东西部二元结构的约束下，明显带有国企的烙印，不适合非正规部门大规模流动人口和城镇灵活就业的人口。其中一个最大问题就在于便携性很差，为人口流动带来困难。社保制度就成为了农民工异地打工流动的桎梏。”郑秉文说。
农民工“退保”就成了当时中国独一无二的现象，然而退保只能获得然而退保只能获得雇主雇员全部养老金缴费的不到1/3，20%的雇主缴费全部留给了当地。郑秉文曾算过一笔账，在2002-2007年的六年间，仅在广东省务工者退保人次高达1000万，遗留下的养老金至少高达700亿元，大约占当时广东省养老保险基金累计余额的三分之一左右。另一方面，年轻的农民工离乡进城打工之时，并没有为同时期农村养老基金的收入做出贡献，而几十年之后他们回乡养老时又需要当地农村支付一笔养老金。
“农民补贴了城镇职工，使富者越富，穷者越穷，强化了社保制度的二元结构特征，两个碎片发展成两个极端延伸。” 郑秉文评论说。
养老制度长期“碎片化”的固有缺陷，缺乏全国统一的社会保险信息平台系统，以及对于养老制度的疑惑与安全感的缺乏，农民工养老长路漫漫。
公务员养老改革原地踏步
而无论城镇职工和农民的养老制度如何变迁，另一枚碎片——国家机关和事业单位人员的养老问题则永远是解决的最好的。
目前，国家机关和事业单位工作人员的养老保险费用由国家和单位负担，个人不缴费，却可以享受高额的财政补贴。一项来自人社部的数据最能点明要害，2010年，全国机关与事业单位参保离退休人数为488万人，占所有参保离退休人员总数量的7.74%，基本养老保险基金支出为1145亿元，占10.85%。7.74%不用缴纳社保基金的人却占有了10.85%的养老金支出，这自然引发社会关于中国养老制度不公平的讨伐热潮。
争议不断，机关和事业单位养老保险制度改革却重复着“雷声大、雨点小”的怪相。2003年的十六届三中全会指出，要“积极探索机关和事业单位社会保障制度改革”；2006年的十六届六中全会进一步明确，要“加快机关事业单位养老保险制度改革”；党的十七大报告更加明确指出，要“促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革”。然而，十年过去，公务员养老制度变革几乎原地踏步。
早在1992年，原人事部就曾下发《人事部关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，在云南、江苏、福建、山东、辽宁、山西等省开始局部试点，只是改革以失败告终。此后的1993年，最先步入高龄化的上海市开始进行养老制度改革探索。当年，上海通过了《上海市城镇职工养老保险改革实施方案》，在全市城镇所有机关、企事业单位的职工与企业职工一同采用统账结合的养老模式。“尽管上海事业单位和部分公务员，他的缴费跟企业一样，养老金计发办法却实行‘双轨制'，他的退休待遇不可能按照45%的替代率（养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率），要按照以前的退休政策90%左右。这个钱从哪儿出呢？从当地的社保基金里面出，这个社保基金自然就不可持续。何况个人还缴纳了28%的费用。这次改革‘亏’了，但它要退回去，又没有办法退，往前走，又不愿意。”郑秉文对当年的上海改革记忆犹新。
2009年，上海、山西、浙江、广东、重庆五省市进行事业单位养老保险制度改革试点，寄希望将事业单位养老保险制度调至与企业一致。被炒得轰轰烈烈的改革试点，却“没有一个省市改，大家已经吸取了90年代上海的教训，凡是改革不要逞头”。
与此同时，公务员养老制度改革没有任何动静，公务员阶层的身份特征日渐强化。然而，机关与事业单位养老制度不进行改革，中国养老制度“碎片化”就不可能完全得以解决。“除非决策者者有强烈的反碎片的意识，利用他的行政力量去打破碎片化的格局。”郑秉文表示。
中国的养老制度属于“政府主导型”，“当制度还有很大改进空间时，政府应该站出来，制定综合的跨部门的更高层次的政策，进行一揽子的改革计划，”郑秉文一再强调，“可是，政府失位了。”
