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农村集体经济审计问题
一、农村集体经济审计概述
农村集体经济审计。有关机构依照国家法律、法规和规章的规定，运用专业的方法，按照规定的程序，对农村集体经济组织及其所属企事业单位的财务收支和经营管理活动的真实性、合法性和效益性进行审查、评价及鉴证，以达到严肃财经法纪，改善经营管理，提高经济效益的一种监督活动。农村审计是我国审计的重要组成部分，是一项独立的经济监督活动。
农村集体经济审计是对农村集体资产（包括资金、资产、资源）和经济活动实施有效监督的重要举措，有利于规范村级财务管理，保障集体资产安全；有利于维护广大农民群众的物质权益和民主权利，加强农村党风廉政建设和反腐败工作；有利于构建农村和谐社会，促进农村发展与稳定。
审计职能的多元性特点。农村集体经济审计既有经济监督的基本职能，又有帮助农村集体经济组织及其所属单位加强会计工作、建立健全财务管理制度、提高经营管理水平的义务；同时还有经济评价和经济公证职能，接受农村集体经济组织以外的单位委托，提供经济鉴证服务。
审计的主体：（谁来审）是指依照国家法律、法规和规章的规定，对农村集体经济组织开展审计的有关机构，主要包括政府农村经济管理部门、农村集体经济审计机构、农村集体经济组织内部的审计组织、社会审计机构。
我国农村审计机构：（1）国家级的农村审计指导机构，是农业部农村经济体制与经营管理司，负责全国农村审计的管理工作。（2）省级的是各省（自治区、直辖市）农业行政主管部门，负责所辖地区农村审计的管理工作。（3）各县（市、区）主管农村经济管理工作的部门，负责本行政区域内农村审计的管理工作。（4）1 未建立农村审计机构的，由乡（镇）农村经济管理站（以下简称农经站），负责农村审计具体工作并接受上级农经管理部门的业务指导。
审计的对象：（审谁）是指依照国家法律、法规和规章的规定应当接受审计的农村集体经济组织，主要包括村集体经济组织及其所属单位；占有和使用农村集体经济组织资产、资金、资源的单位；使用财政转移支付村级补助资金和财政专项资金的单位；专业合作经济组织；农村集体经济组织负责人；涉及农民负担的单位；本级政府、上级业务部门等委托农村审计机构审计的其他单位。
审计对象的多样性特点。农村集体经济组织在经济运行中，从行业结构上看，有农（大农业）、工、交、商、建、服，门类齐全；从经营形式看，有集体、承包、联营、股份等，多种经营形式并存的混合系统；
审计的内容：（审什么）
依据——农业部《农村集体经济组织审计规定》（农办经[2008]1号）的有关规定。
（1）资金、财产的验证和使用管理情况；（2）财务收支和有关的经济活动及其经济效益；（3）财务管理制度的制定和执行情况；（4）承包合同的签订和履行情况；（5）收益（利润）分配情况；
（6）承包费等集体专项资金的预算、提取和使用情况；（7）村集体公益事业建设筹资筹劳情况；
（8）村集体经济组织负责人任期目标和离任经济责任；（9）侵占集体财产等损害农村集体经济组织利益的行为；（10）乡经营管理站代管的集体资金管理情况；
2（11）当地人民政府、国家审计机关和上级业务主管部门等委托的其它审计事项。
审计方法的灵活性和审计活动的群众性特点。农村审计面广、量大、点多，在审计过程中需结合农村集体经济管理与监督实际及审计目标、重点等采用灵活多样的审计方式。由于农村集体财务管理有关民主管理（村民自治）的特殊性，农村审计除了按照一般审计方法和程序开展审计外，特别要注意发挥群众的民主监督作用，将财务管理的独立性和民主理财结合起来，在审计工作中充分利用民主理财组织的优势，依靠群众，提高审计工作效率，调动广大农民对农村集体财务的关注度，增强审计活动的透明度。
思考：国家强农惠农资金的审计又是谁？
当前对农村集体经济进行审计监督的模式主要有两种：
一种是农经部门（或其内设审计部门）对农村集体经济组织进行审计的模式。这种模式主要依据的是1992年农业部颁布的《农村合作经济内部审计暂行规定》来设置的，是当前采取的最基本和最普遍的审计模式。这种模式下，对农村集体经济组织的具体审计工作由县（市、区）和乡（镇、街、场）两级农经站承担，两级农经部门一般开展例行审计、信访审计和接受农村集体经济组织委托审计。这种模式从本质上讲是农经系统的内部审计，它受上级农业经管部门和当地政府双重领导。
另一种是农村集体经济组织直接委托会计师事务所（或审计师事务所）进行审计的模式。这种模式主要依照《中华人民共和国注册会计师法》和相关独立审计准则等规定来进行审计，它属于自主经营、独立核算的社会审计。其独立性较强，层次较高，人员配备也相对稳定，但在实践中比较少见。
对于农村审计的性质，主要有两种观点，一种认为农村审计是内部审计，另一种认为农村审计是国家审计。
由于农业经管部门设立的农经站对农村集体经济进行审计监督，农经站在完成日常经管工作的同时,每年要安排一些对农村集体经济组织的审计任务,审计人员通常不设专职,而是由农经管部门的人员兼任，从这个角度看，我市实行的是农经系统或乡（镇、街、场）政府内部审计模式。这种审计模式本质上是农经系统的内部审计,受上级农业经管部门和当地政府的双重领导。
从全国的普遍情况看，农村集体经济审计在一些领域还比较薄弱：审计人员队伍素质问题，专职农村审计人员比例偏少，多由农经站农经人员组成；审计的内容主要集中在财务收支审计上，兼有少量村干部经济责任审计，财经法纪审计，尤其是效益审计还不够；审计对象的确定没有固定统一的标准，主要根据有关政策、精神、指示而定，存在一定的随意性；总体上被审计村数的比例偏少，大量行政村尚未接受全面的审计监督。
二、政府审计工作流程简介 政府审计程序： 审计计划
审计实施（审计实施方案、审计证据、审计记录、重大违法行为检查）
审计报告（审计报告的形式和内容、审计报告的编审、专题报告与综合报告、审计结果公布、审计整改检查）审计质量控制和责任
审计计划
（一）审计项目计划的编制。
总原则：服务大局，围绕政府工作中心，突出审计工作重点，合理安排审计资源。
具体操作：调查审计需求，进行可行性研究，评估可用审计资源，审定年度审计项目计划。调查审计需求，初步选择审计项目：
1.国家和地区财政收支、财务收支以及有关经济活动情况；
2.政府工作中心；
3.本级政府行政首长和相关领导机关对审计工作的要求；
4.上级审计机关安排或者授权审计的事项；
5.有关部门委托或者提请审计机关审计的事项；
6.群众举报、公众关注的事项；
7.经分析相关数据认为应当列入审计的事项；
8.其他方面的需求。
（二）编制审计工作方案。审计工作方案的内容主要包括：
1.审计目标；
2.审计范围；
3.审计内容和重点；
4.审计工作组织安排；
5.审计工作要求。
审计实施
（一）审计实施方案 组成审计组。下达审计通知书。
调查了解被审计单位及其相关情况，并作出一些判断。审计组按照审计工作方案的要求编制审计实施方案。审计实施方案的内容主要包括：除审计工作方案的内容外，审计事项和审计应对措施；项目审计进度安排、审计组内部重要管理事项及职责分工等。
（二）审计证据
获取的能够为审计结论提供合理基础的全部事实。向有关单位和个人获取审计证据的方法：
（1）检查，是指对纸质、电子或者其他介质形式存在的文件、资料进行审查，或者对有形资产进行审查；
（2）观察，是指察看相关人员正在从事的活动或者执行的程序；
（3）询问，是指以书面或者口头方式向有关人员了解关于审计事项的信息；
（4）外部调查，是指向与审计事项有关的第三方进行调查；
（5）重新计算，是指以手工方式或者使用信息技术对有关数据计算的正确性进行核对；
6（6）重新操作，是指对有关业务程序或者控制活动独立进行重新操作验证；
（7）分析，是指研究财务数据之间、财务数据与非财务数据之间可能存在的合理关系，对相关信息作出评价，并关注异常波动和差异。
审计证据材料，应当由提供证据的有关人员、单位签名或者盖章；不能取得签名或者盖章不影响事实存在的，该审计证据仍然有效，但审计人员应当注明原因。
（三）审计记录
审计记录包括调查了解记录、审计工作底稿和重要管理事项记录。
在编制审计实施方案前，应当对调查了解被审计单位及其相关情况作出记录。（农经审计可省）
审计工作底稿主要记录审计人员依据审计实施方案执行审计措施的活动。包括：
（1）审计项目名称；
（2）审计事项名称；
（3）审计过程和结论；
（4）审计人员姓名及审计工作底稿编制日期并签名；
（5）审核人员姓名、审核意见及审核日期并签名；（6）索引号及页码；
（7）附件数量。
（四）重大违法行为检查
审计报告
审计机关的审计报告包括下列基本要素：
（1）标题；
（2）文号；
（3）被审计单位名称；
（4）审计项目名称；
（5）内容；
（6）审计机关名称；
（7）签发日期。
经济责任审计报告还包括被审计人员姓名及所担任职务。
审计报告的内容主要包括：
（1）审计依据，即实施审计所依据的法律法规规定；
（2）实施审计的基本情况，一般包括审计范围、内容、方式和实施的起止时间；
（3）被审计单位基本情况；（4）审计评价意见，即根据不同的审计目标，以适当、充分的审计证据为基础发表的评价意见；
（5）以往审计决定执行情况和审计建议采纳情况；
（6）审计发现的被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为和其他重要问题的事实、定性、处理处罚意见以及依据的法律法规和标准；
（7）审计发现的移送处理事项的事实和移送处理意见，但是涉嫌犯罪等不宜让被审计单位知悉的事项除外；
（8）针对审计发现的问题，根据需要提出的改进建议。
审计期间被审计单位对审计发现的问题已经整改的，审计报告还应当包括有关整改情况。
审计决定书的内容主要包括：
（1）审计的依据、内容和时间；
（2）违反国家规定的财政收支、财务收支行为的事实、定性、处理处罚决定以及法律法规依据；
（3）处理处罚决定执行的期限和被审计单位书面报告审计决定执行结果等要求；
（4）依法提请政府裁决或者申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限。
业务部门复核，并提出书面复核意见。
审理机构审理，必要时可以根据情况采取下列措施： 1.要求审计组补充重要审计证据；
2.对审计报告、审计决定书进行修改。
审理后，应当出具审理意见书。
实行公告制度。审计机关的审计结果、审计调查结果依法向社会公布。（村级财务公开、政务公开与审计相关）
审计整改检查机制，督促被审计单位和其他有关单位根据审计结果进行整改。
审计机关针对下列要素建立审计质量控制制度：
（一）审计质量责任；
（二）审计职业道德；
（三）审计人力资源；
（四）审计业务执行；
（五）审计质量监控。
三、案例分析
案例1：
一张过期报销单引出的百万小金库
线索的起始源于对出纳现金的盘点。当检查出纳保险柜时，看到一堆的票据中有一张2004年11月的外币凭证报销单据，填报金额为5000美元，报销人、单位负责人已在上面签字。为什么一切手续都齐备的报销单据未报销，而是躺在出纳的保险柜里呢？带着疑问，我们分别找报销单填制当事人和出纳进行谈话，得知该笔资金是C公司领导和当事人2004年随主管单位出访日、韩两国洽谈合作项目开支的费用。资金的来源是由C公司的二级单位以现金形式交给出纳的。当时，C公司出纳将二级单位交给的10万元人民币按当时的汇率分两次进行兑换，一次为5000美元，另一次为6000美元，资金未入账，直接交给当事人用于出国费用开支。根据出纳的叙述，这个问题似乎没有什么破绽，但凭着职业的判断，既然C单位与二级单位存在直接以现金往来的方式，那这样的业务应该不止这一次。为此，我们将审计重点转移到C公司与二级单位的往来账上。经核对双方的往来账发现，从2000年12月至2003年11月，二级单位共6次直接以现金方式上交C公司金额达136万元，所上交的这些资金C公司均未入账，全部由出纳保管并进行账外开支。开支的内容包括发放职工奖金及津贴、出国费用和一些不便在账面反映的支出。我们所看到的这份未报销的单据就是这些众多的账外开支之一。至此，一个隐藏达九年之久的小金库显山露水，同时，也证实了出纳原先所说的那些话完全是搪塞审计人员。
这个问题的查出，给我们的启示有三点：
一是对被审计单位内部系统的现金往来不能仅注意账面，要重视现金盘点、重视对存放单据的检查，重视对经济活动往来方式的了解，只有处处做个有心人，加上工作细心和耐心, 就可以从一般现象中寻找出有价值的线索。
二是对有隶属关系单位的审计，不能孤立的审计某个单位，应将各单位的财务数据、业务数据结合起来进行分析，经过多方求证后方能确立审计的重点，切不可满足于一般的了解或者听信被审计单位一面之辞而匆忙下定论。
三是对发现的问题线索不放过任何一个蛛丝马迹，要千方百计深入追查寻找突破口，通过内外结合、上下结合等多管齐下的查证方式，方能把问题查个水落石出。
案例2：
贪污行为用“小金库”来掩盖
某市审计局在对其乡镇党委书记任期经济责任审计中，将经济责任审计和投资审计巧妙融合，注重分析和发现问题，从众多专项资金中，把负责村镇管理的村镇办公室纳入重点延伸审计单位，查出涉嫌个人贪污的违法行为。该村镇办管理项目资金众多但单个项目规模不大，审计人员选取了当地群众关注度较高村镇道路改造工程作为重点审计对象。审计发现，该工程实际投资105万元，无项目立项及审批文件，工程程序管理极不规范，报账发票五花八门。这种情况是乡镇投资领域的普遍现状，必须要解剖一项工程，即使发现不了大的问题，也要分析该情况产生的原因，寻求解决方案。
审计人员到现场一看，整个工程已完工并投入使用，工程现场存在的问题是：整体工程质量有差异但差别不大，但形状铺设方法状态各异，不像一个施工队施工。询问被审计单位的人员，他们坦然地说，该工程是三个施工队按三种不同的方式施工的。审计人员立刻询问缘故：第一种办法是自购材料自己施工，第二种是包工不包料，第三种是包工包料，那么，小小的一项百余万的工程为什么用这么复杂的方式呢？他们解释说该村镇办原考虑“肥水不外流”，自己购料自己施工，无奈本单位施工人员管理业务水平不到位，中途只得改用包工不包料的方式管理，后来由于库存材料不好管理，在街上被农民拖回农田自用，该城建办只得改为包工包料的管理方式。
到此，审计人员才恍然大悟，为什么看财务账时理不出头绪的原因，是对施工管理方式不了解。但是，这种复杂的管理方式反而引起审计人员极大的兴趣，并试图从成本管理的角度分析一下这三种管理方式的优缺点。通过仔细分析各项数据后，结果让审计人员大吃一惊，包工包料是最便宜的，包工不包料其次，自购材料自己施工反而成本最贵，这与常理不符啊？
再回过头看报账的发票，除了建筑安装业发票没有，各种违规发票五花八门，有连号发票、白条等各种违规发票，审计人员决定以发票为由找来具体分管的人，一面派人查询税务局的发票查询系统，并前往所在地及银行调查。针对这种现状，该单位财务及施工人员说 ：乡镇发票管理不规范是普遍存在的事，我们不知道具体情况，只管现场施工，对材料数量使用负责，具体管结账的是村镇办主任吴某。找来吴某询问的同时，现场调查组也传来消息，所有的发票都是头大尾小和自行套开，部分现金支票的领款人是吴某。
找来吴某后，审计人员对工程管理成本与实际不符及为何亲自领款等问题要求其解释原因，吴某沉思了良久，经过审计人员短暂说服教育后，吴某在事实面前初步交代了事情的真相：承认单位借管理方式上作弊，套取了7万元现金单位解决了经费不足问题。
审计到这里似乎可以了结，作小金库定性也毫无异议。但是，审计人员回忆起该村镇办其他人员茫然的样子，觉察到事情不会如此简单。在询问吴某的同时当即派其他人员找村镇办其他领导及财务人员了解资金去向，结果他们也一无所知。如果是小金库，为什么村镇办其他人员都不知情呢？在做好其他人员的证据笔录后，吴某的心理防线崩溃了，终于承认这7万元与单位无关，是个人行为。移交后，检察机关介入。
