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第一章 公共管理概述
一、公共管理及相关概念
（一）公共管理的涵义
公共管理（Public Management）作为一门理论和科学研究领域，发展于20世纪70年代以后。
公共管理就是以政府为代表的公共部门，整合社会的各种力量和资源，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法来治理国家和社会公共事务，提供公共服务，从而有效实现公共利益的活动。
（二）公共管理的特点
１、公共管理主体：政府和其他公共部门
２、公共管理的客体: 一是社会公共事物；二是公共权力的分配和运行机制。
３、公共管理的手段多样化：在并不改变公共部门公共性的前提下，将私人部门的管理手段运用于公共部门。
４、注重管理外部环境，强调战略管理，实现由内向外的转变
5、公共管理强调价值调和与责任，重视4E，即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectivene），公平（Equality）
6、公共管理理论与政府改革的实践紧密结合（三）公共管理与私部门管理的区别
1、管理的主体不同。私人管理的主体是私人部门，公共管理的主体是公共部门。
2、管理的对象不同。私人管理的对象主要是其私人组织内部事务，公共管理则不仅针对公共部门，也针对私人部门。
3、管理的目标不同。公共管理是追求公共利益目标，目标多元化，私人管理主要所示私人利益目标，利益最大化。
4、管理方式不同。私人部门主要是市场化方式，公共部门则复杂得多。
5、管理的权力不同。一个是公权力，一个是私权力。
（四）公共管理与公共行政（行政管理）的区别
• ①管理主体方面。公共行政的管理主体就是政府，公共管理的管理主体除政府外，还包括非政府公共组织。• ②管理客体方面。公共管理的客体比公共行政宽泛，它的管理范围既包括了属于政府管理范围内的社会公共事务，还包括了不属于政府公共管理事务的社会公共事务；还有，一些在传统公共行政中难以见到的客体，诸如公共环境、项目执行、绩效评估、公共伦理等，也出现在公共管理的客体中。• ③管理目标方面。公共行政是一种“内部取向”，公共管理是“外部取向”，公共行政重视机构、过程和程序的管理，公共管理重视项目、结果和绩效的管理。• ④管理手段方面。公共行政重视计划、组织、指导、协调、报告等基本技能，公共管理则关注那些可以用来将思想和政策转变为行动的管理工具、技术、知识和技巧。
• ⑤管理思想方面。公共行政强调执行规范，强调“政策科学化”；公共管理则将更多的企业管理思想纳入到公共管理过程中来，强调“管理市场化”。
公共管理基本上是一个整合的概念，是一种介于企业管理与公共行政之间的“第三条道路”，公共管理在“什么”与“为何”层面上是沿袭公共行政或公共政策，而在“如何”层面上沿袭企业管理。
二、公共管理学演进历程
公共管理作为一门独立学科历史并不长。1887年以前，仅处于前学科时期，公共管理特别是行政学长期附属在政治学之中，并没有独立出来。1887年后共管理研究进入学科前期——行政学阶段，上个世纪80年代进入公共管理时期。
公共行政时期（1887－20世纪70年代末）
1、传统公共行政时期（1887—1960）
2、新公共行政时期（1960—1980） 公共管理时期（1980年至今）
1、新公共管理理论
2、重塑政府理论
3、治理理论
在实践上，公共管理主要是力图解决3个问题：
第一，重新调整政府与社会，政府与市场的关系，减少政府职能，以求政府只管那些应该由自己来管的事情，力争管得少一些，但要管得好一些；
第二，尽可能实现社会自治，鼓励公共管理社会化，即利用市场和社会的力量来提供公共服务，以弥补政府自身财力的不足；
第三，改革政府部门内部的管理体制，包括尽可能地在一些部门引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。
三、公共管理兴起的时代背景
1、西方国内经济和政治因素
(1)政府规模庞大和职能膨胀引发公众对政府的不满
(2)经济因素与财政压力将政府改革提上议事日程
(3)社会问题和政府治理失灵导致政府合法性危机
2、经济全球化、国际环境的变化
3、科技革命尤其是信息革命
4、以韦伯官僚制思想为基础的行政体制难以适应时代的要求.5、私营部门管理的成效为政府改革提供了压力和示范
6、西方社会科学研究的新成果为公共行政改革奠定了坚实的理论基础。
现实促使人们对市场和政府的关系进行重新思考
一是确定政府应当干什么；
二是即回答政府应当“如何做”。
四、公共管理学的理论基础
欧文·休斯：“传统的公共行政模式基于两种理论，即官僚制理论和政治行政两分法。而新公共管理的理论基础也有两方面，它们分别是经济学理论和工商管理。”
（一）工商管理学理论
1、古典学派理论：泰勒为代表。古典学派关注的焦点是“效率”和“经济”。
2、行为学派理论
3、决策学派理论
4、系统学派理论
5、新管理主义理论：企业再造理论；虚拟企业；学习型组织
管理主义对公共管理学的一个重要启示是，管理作为一种纯手段性的活动具有共通性，它所包含的一系列原则，既可用于私营企业，也适用于公共部门。
（二）经济理论
1、公共选择理论
以布坎南为代表，公共选择理论（Public choice theory）产生于20世纪40年代末，到60年代末形成一种学术思潮。
所谓公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单地定义为把经济学应用于政治科学。
如果说亚当·斯密告诉了我们政府应当做哪些事情，即“ 是什么”的问题，布坎南则为我们解释了“为什么”的问题。
由于政府官员与市场上从事经济活动的个人具有相同的经济理性，他们首先追求个人利益和所在机构的利益，然后才会关心公众的利益，因而政府失败不可避免。
2、代理理论（Agent Theory）
在现实经济生活中，委托—代理关系几乎无处不在，典型的例子有雇主与雇员，律师与当事人，选民与政治家之间的关系。
代理理论的一个基本假定是处于委托代理关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布的不对称，委托人与代理人的利益偏离和冲突便成为一种普遍的现象。
委托—代理关系的核心，是委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内。它所关注的主要有三个问题：
一是代理人的选择和对代理人的激励；二是减少“代理成本”或由代理所引起的资源耗费；三是签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利。
从政府部门看,政府是受托人即代理人,公众是委托书人。与私人企业相比，公共部门的代理成本（监督成本）更难衡量，且缺乏有效手段来制约代理人行为。3.交易费用理论（Transaction cost theory）
交易费用理论，是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。在新制度经济学看来，所谓交易费用是指所有与制度或组织的建立、变迁和使用有关的费用。交易费用理论关注的焦点，是如何降低交易费用。
交易费用的概念，首先是由科斯（Ronal H.Coase）于1937年提出的。科斯将交易费用定义为运用市场机制的费用，包括在市场上搜寻有关价格的信息，为了达成交易进行谈判签约，以及监督合约执行所花的费用。
交易费用概念的提出在某种程度上颠覆了以往公共部门管理中根深蒂固的思想，即只要政策得以贯彻执行政府部门就是完成了工作，而丝毫不考虑政府部门甚至整个社会付出的成本。
公共部门存在的交易费用，影响到公共政策的出台和实施，还影响到公共部门管理者的行为选择。
五、公共管理学的学科特征
公共管理学是20世纪90年代伴随新公共管理（New public Management）运动出现的学科新趋势，它把当代经济学、管理理论、政策分析、政治学和社会学等学科的相关理论和方法融合到公共管理的研究中，使之成为一个跨学科或交叉学科。
《公共管理学》在MPA教育中是一门集理论性和应用性于一身，含经济学、政治学、管理学等于一体、具有“导论”性质的课程。
