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第九章政府间的转移支付制度
教学要求：通过本章学习，目的是希望可以让学生对政府间的转移支付制度有全面的了解，掌握我国财政转移支付的原则以及支付额的确定方法，认识我国现有转移支付制度的结构，存在的问题，并思考如何进一步完善。
本章提要：财政转移支付制度是政府间财力单方面转移的制度体系。转移支付制度的成因：一是调节财政纵向和横向平衡，实现全国各地公共服务水平的均等化；二是消除公共产品的外溢性；三是实现中央政府的调控意图。
转移支付模式按照转移方向有纵向转移支付和横向转移支付两种。转移支付由多种形式构成，通常采取公式化转移、成本补偿性补助和专项补助等补助金制度和税收分享制度；从资金用途看，转移支付有无条件拨款和有条件拨款两类，通常均衡拨款是核心。
我国广义的转移支付体系具体包括税收返还、体制补助或上解、年终结算补助或上解、专项转移、公式化的转移支付制度等5种形式；总体上是“分级包干”体制和分税制中提出的转移支付的混合体。1995年后，以因素法为基础计算标准收、支的过渡性转移支付，属于一般性财力均衡拨款。其特点：一是不调整地方既得利益，中央从收入增量中拿出一部分资金用于过渡期财政转移；二是力求公平、公正“过渡”的特点较明显；三是突出重点，体现对民族地区的照顾。目前我国财政专项拨款的项目主要包括农村税费改革设计的公式化专项转移、缉私罚没收入转移支付、天然林保护减收转移支付，等等。本章关键词：均衡转移，标准收支，专项转移
教学重点难点：重点：政府间转移支出的涵义、类型，我国现有转移支付制度的结构、缺陷和完善以及一般性转移支付。难点：一般性转移支付额的确定和客观性转移中标准支出、影响因素和标准收入的确定。教学过程：
政府间财政转移的基本原理
一、政府间财政转移支付的含义
转移支付、政府转移支付、政府间转移支付、政府间财政转移支付四者概念的区别。转移支付是指货币资金、商品、服务或金融资产的所有权由一方向另一方进行单方面的无偿性转移，转移的对象可以是现金，也可以是实物。
政府转移支付包括两个层次，一是指国际间的转移支付；二是一个国家内部的转移支付。政府间转移支付就是一个国家内部的各级政府之间或同级政府之间在既定的职能、支出责任和税收划分框架下，通过财政性资金的拨付来调节各政府收支水平的一项制度。政府间财政转移支付属于政府转移支付中的一部分，当财政全面管理政府的一切资金时，政府间转移支付和政府间财政转移支付这二者的概念相同；否则政府间转移支付的涵盖范围大于政府间财政转移支付。政府间财政转移支付制度的建立和完善成为分税制财政管理体制的重要内容。
二、政府间财政转移支付制度的成因
（一）调节财政纵向和横向平衡
1．纵向失衡。这是指由于地方政府所承担的支出责任与它们的收入能力不相匹配所造成的地方本级财政收支的不平衡。
2．横向失衡。这是指由于各地方政府间收入增长能力与支出需求存在差异而造成的地方政府间的不平衡。
（二）消除公共产品的外溢性
（三）实现中央政府的调控意图
三、政府间财政转移支付的模式
（一）纵向转移支付
纵向转移支付是指上下级政府间的资金转移，既包括上级财政的向下拨款，也包括下级财政对上级财政的上缴，也称“父子资助式”。即上级政府通过特定的财政体制把各地区所创造的财力数量不等地集中起来，再根据实施宏观调控的需要和各地区财政收支平衡状况，将集中起来的部分财政资金不等地分配给各地区，以此实现各地区间财力配置的相对均等。
（二）横向转移支付
横向转移支付是指同级地方政府间发生的资金平行转移，一般是富裕地区向贫困地区提供资金援助，也称“兄弟互助式”。
（三）纵横交叉转移支付
即以纵向转移为主，横向转移为辅，纵横交叉，相互配合。中央政府的纵向转移支付侧重于实现国家的宏观调控目标，地方政府间的横向转移支付主要用于补充经济不发达地区的财力不足。
四、政府间财政转移支付的方式 转移支付由多种方式构成，通常采取公式化转移、成本补偿性补助以及专项补助等补助金制度和税收分享制度。
1．按税收来源地划分收入的方法形成的共享税。
2．公式化转移支付。即借助客观因素来确定量化标准而进行政府间的收入转移。均等化的公式转移意味着取消主观判断，具有客观性，便于实现资金分配的透明性、确定性和公平性。3．成本补偿性补助。这是以补偿项目的外溢性为主要目的进行的有条件补助，补助时中央给地方从事某种活动的全部或部分（地方配套资金）费用，因此，成本补偿性补助与政府支出项目紧密联系在一起。
4．专项补助。即中央财政向地方财政的专项拨款。它是指中央财政根据特定用途及地方的特殊情况，将自己掌管的财力拨付给地方财政的专项资金。
五、政府间转移支付的主要类别
（一）按拨款的限制性为依据划分为均衡拨款和专项拨款
（二）按拨款的目的为依据划分为收入均等化拨款和收支均衡拨款
（三）我国的转移支付划分为财力性转移支付和专项转移支付 第二节我国政府间转移支付体系的基本构架
一、政府间转移支付的结构
（一）我国广义的转移支付体系
我国转移支付体系是“分级包干”体制和分税制中提出的转移支付的混合体，转移支付形式具有多样性，具体形式有5种。税收返还。
2．体制补助或上解。3．年终结算补助或上解。4.专项转移。
5．公式化的转移支付制度。
（二）我国财政预算管理体制的创新
1．以奖代补。以奖代补主要适用于对县级财政关系的协调。2．实行中央、省、市县三级财政管理体制。
（三）我国政府间转移支付制度的法规体系 1．一般财政转移支付。2．专项转移。
二、我国转移支付制度的缺陷
（一）制度欠规范、转移支付项目不合理，资金监管不力，效益低下,均衡效果差
（二）转移支付结构上，税收返还和专项拨款比重过大，没有达到地区均衡效果
三、我国转移支付制度的完善
（一）合理确定目标，增强各级政府收支关系的对称性
（二）调整转移支付结构，加大均等化转移支付数量，强化公平的力度
（三）改基数法为客观因素法
（四）借鉴国际经验形成规范的转移支付公式 第三节我国均衡性转移的总体设计一、一般均衡性财政转移支付的基本原则 1．不调整地方既得利益。2．力求公平、公正。
3．突出重点，体现对民族地区的照顾。
二、均衡拨款制度建设的基本思路
国际通行的规范的均衡拨款应参照各级地方政府的标准收、支确定，“标准收入”是按照各地自有及共享收入项目的实有税基和平均的收入努力程度估算的应有收入；“标准支出”是指在相同的支出效率前提下，实现同等水平公共服务能力所需的财政支出。在我国，由于一些基础数据难以取得，大部分项目的“标准收支”测算比较困难，而且又由于中央政府转移支付的财力有限，客观因素不全面、不准确，以及支出确认方法具有差异性等方面的原因，使得一般的均衡拨款方法不能完全反映中央政府的政策取向和各地客观支出的需要，因此，应该增加对民族地区的政策性转移支付。
三、一般性财政转移支付额的确定 一般性转移支付额的计算公式表示为: 某地区该地区该地区该地区
一般性转＝(标准财一标准财)×转移支 移支付额政支出政收入付系数
第四节客观性转移中标准支出的确定
一、标准财政支出的改进趋势
（一）支出项目的分类更加细化
（二）按影响支出的有关因素分别建立支出模型
（三）因素选择更加合理
（四）计算方法更加科学规范化
二、地方标准支出的分项测算
(一)行政和公检法部门标准支出的测算
行政公检法部门标准支出分标准人员经费和标准公用经费两部分分别计算确定。1．标准人员经费。2．标准公用经费。
(二)教育部门标准支出的测算
教育部门标准支出分人员经费、事业费和取暖费三部分，按省、地市、县三级分别测算。人员经费标准支出。
2．事业费补助标准支出。3．教育部门取暖费标准支出。
（三）农林水等部门取暖费支出的测算 取暖费支出测算按照标准财政供养人数和人均取暖费支出标准分省、地、县三级计算确定。(四)城市维护建设标准支出的测算
城市维护建设支出主要用于城市道路等基础设施、城市公用事业以及城市住房建设等方面。(五)工会经费、住房公积金标准支出的测算
工会经费、住房公积金按测算各部门标准支出中人员经费的一定比例计算。(六)社会保障补助标准支出的测算 1．养老保险基金补助支出。
2．国有下岗职工基本生活保障支出。(七)困难企业职工取暖费标准支出的测算(八)抚恤和社会救济标准支出的测算(九)离退休经费标准支出的测算(十)粮食风险基金标准支出的测算(十一)农业生产标准支出的测算(十二)地质灾害治理标准支出的测算(十三)廉租房建设标准支出的测算(十四)乡村道路建设标准支出的测算(十五)村级管理标准支出的测算
第五节客观性转移中影响因素的确定
一、客观因素的选择
（一）客观因素通过回归分析方法筛选确定(二)公用经费的影响因素
1．公用经费影响因素的选择。2．计算公用经费采用数据的来源。
二、标准财政供养人口指标的核定方法(一)标准在职职工人数的测算 1．省级标准在职职工人数。2．地级标准在职职工人数。(二)标准离退休人数测算说明。
第六节客观性转移中标准收入的确定
一、标准收入测算方法的变迁
国际上对地方收入能力进行分析的通行做法是按照税基和税率计算标准收入。严格意义上的标准财政收入，一般根据各税种的不同情况，分别采用“标准税基×标准税率”和“收入基数×（１＋相关因素增长率）”等办法计算确定。我国对标准财政收入的确定口径经历了不同的变化过程。
（一）1995年的采用“财力”指标 1．“财力”指标的计算口径
财力=地方本级收入+体制补助(或－体制上解)+税收返还 2．收入努力不足额的计算
（二）1996年后采用“标准收入”指标
（三）地方标准收入的构成各地区地方标准收入=该地区地方本级标准收入+中央补助该地区收入－该地区上解中央支出
二、2003年标准收入的分项测算(一)增值税标准收入的测算 增值税应征收入的计算公式为:
(二)营业税标准收入的测算
1．不同税目的营业税采取不同的方法确定。营业税标准收入测算方法用公式表示为: 2．“四行业”营业税应征收入根据决算收入统一适当调整。（1）建筑业营业税应征收入的测算。
某地区建筑业营收税应征收入=该地区建筑业总收入×建筑业营业税分类有效税率 建筑业营业税分类有效税率=分类建筑业营业税总收入÷分类建筑业总收入×100％（2）餐饮业营业税应征收入的测算
某地区餐饮业营收税应征收入=该地区餐饮业零售总额×餐饮业营业税分类有效税率 餐饮业分类有效税率=分类餐饮业营业税总收入÷分类餐饮业零售总额×100％（3）销售不动产营业税应征收入的测算
某地区销售小动产营收税应征收入=该地区商品房销售额×商品房销售业营业税分类有效税率
商品房销售营业税分类有效税率=分类销售不动产营业税总收入÷分类商品房销售总额×100％
（4）公路运输业营业税应征收入的测算
某地区公路运输业营业税应征收入=该地区公路运输周转量×公路运输业营业税分类有效税率
公路运输业营业税分类有效税率=分类公路运输业营业税总收入÷分类公路运输总周转量×100％
（三）城市维护建设税标准收入的测算 城市维护建设税标准收入根据增值税、营业税标准收入和消费税实际收入与各地区城市维护建设税有效税率计算确定。用公式表示为：
(四)资源税标准收入的测算
资源税标准收入的计算公式为：
(五)城镇土地使用税标准收入的测算
城镇土地使用税应征收入用公式表示为：
(六)农业特产税标准收入的测算
农业特产税是以农业特产收入为征税对象，包括农林牧渔各业生产的初级产品和初级加工产品收入。农业特产税税率有地方统一税率，也有由各省、自治区、直辖市人民政府在国家规定的幅度内自行确定的税率。(七)个人所得税标准收入的测算 个人所得税应征收入计算公式为：
1．工资薪金所得税应征收入。2．个体工商业户所得税应征收入。(八)企业所得税标准收入的测算 应征收入的计算用公式表示为：
(九)房产税标准收入的测算 房产税应征收入计算公式为：
某地区该地区纳分类房该地区纳分类房分类
房产税 = 税范围的×产税有= 税范围的×产税决算÷房产价×100％ 应征收入房产价值效税率房产价值数总和值总和(十)农业税标准收入的测算
2003年农业税标准收入根据农村税费改革标准收入测算方法测算。即根据1996～1998年三年农业税平均收入，考虑农业特产税转为农业税增收因素后计算确定。最后，根据各地2001年农业税的实际收入的比重适当调整。第七节政策性转移支付的设计
一、政策性转移支付的范围 为贯彻《民族区域自治法》，帮助民族地区解决财政困难，过渡期对民族省区、非民族省区的民族自治州，增加政策性因素财政转移支付。随着中央财政转移支付资金的增加，政策性转移支付对象应逐步扩大到非民族地区的革命老区和列入国家“八七”扶贫攻坚计划的国家级贫困县。
二、政策性转移支付因素的选择(一)人均财力
“财力”是指在既定的财政体制下，地方政府可自行支配的财政预算内资金。(二)财力增长率
三、政策性转移支付额的计算
（一）对民族省区的政策性转移支付
少数民族省区包括内蒙、广西、贵州、云南、西藏、青海、宁夏、新疆。1.1995～1996年间政策性转移支付额的确定。
2.1997年后，对民族省区政策性转移支付的确定。
（二）对非民族省区民族自治州的政策性转移支付 1．州政策性转移支付额的确定。
2．对民族自治州政策性转移支付的计算步骤。
四、政策性财政转移支付的总体变化
（一）1995～1997年政策性财政转移支付的变化
（二）2003年起中央对民族地区转移支付资金的确定 1．计算与增值税增量挂钩的转移支付额。2．计算确定按因素法分配的转移支付额。第八节缓解县乡财政困难奖励和补助
一、我国县乡财政的困难表现的特征及成因
（一）县乡财政困难的特征
（二）县乡财政困难的成因
二、缓解县乡财政困难奖励和补助的项目：三奖一补
（一）中央财政对地方缓解县乡财政困难奖励和补助 1．财政困难县。
2．财政困难县增加的税收收入。
3．市级政府增加的对财政困难县财力性转移支付。4．奖励系数和奖励资金的分配。
（二）对县乡政府精简机构和人员给予奖励
（三）对产粮大县给予奖励 1．奖励原则。
2.奖励因素及权重。3.测算数据来源。4.奖励入围条件。5.奖励系数。
6.奖励资金分配、拨付及用途。7.奖励资金的管理与监督。
（四）对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助 1.对省市级政府财力向下转移较多的地区给予补助。
2.对机构精简进度较快、财政供养人员控制有力的地区给予补助。
三、“三奖一补”政策的特点
（一）“三奖一补”的属性 1．“三奖一补”是对一般性转移支付的重要补充。2．“三奖一补”在政策目标和作用机制方面与一般性转移支付有所不同。
（二）建立健全监督约束机制
1．建立地方财政运行监控和支出绩效评价体系。2．建立地方财政报告机制。
3．中央财政对地方的专项检查制度。第九节财政专项拨款的管理规范
一、农村税费改革的转移支付
（一）农村税费改革转移支付的必要性
（二）农村税费改革转移支付的目标和原则 1．统一与规范原则。2．公正与合理原则。3．公开与透明原则。
4．体现对农业主产区的照顾原则。
（三）农村税费改革转移支付数额的确定
（四）农村税费改革转移支付的配套措施
二、缉私罚没收入的转移支付
（一）缉私缉毒办案的收入管理 1．税收管理。
2．非税收入的管理。
3．缉私缉毒办案的收入归属于中央财政。
（二）缉私办案经费开支的管理 1．缉私缉毒办案经费的开支范围。2．缉私缉毒办案经费的开支范围。
（三）缉私罚没收入转移支付资金的分配
1．缉私罚没收入的资金分配比例和转移支付的原则。2．缉私罚没收入转移支付资金分配的计算公式。3．资金拨付和管理的要求。
三、天然林保护减收的转移支付
（一）补助方法的确定 1．补助范围。2．补助期限。3．补助原则。
4．省以下转移支付办法。
5．转移支付资金的拨付和清算。
（二）转移支付数额的计算 某地区天然林该地区原该地区
保护工程减收＝木特产税＋其他税种×68％ 转移支付额减收额减收额
1．原木特产税减收额的确定。
2．增值税减收额的确定。增值税按两个环节计算。
（1）原木初加工环节，包括对锯材和胶合板征收的增值税，按锯材和胶合板减产量和增值税率计算；
（2）锯材和板材再加工环节，包括对木地板、装饰板、家具等木制品征收的增值税，按各地初加工环节增值税的两倍推算。3．营业税减收额的确定。4．企业所得税减收额的确定。
5．城建税和教育费附加减收额的确定。6．地方其他相关收入减收额的确定。
思考题：1.财政转移支付制度的含义和成因。2.转移支付模式有哪两种？ 3.转移支付的方式及其功效。
4.我国转移支付体系由哪些形式构成？ 5.政府之间的财政转移可分为哪几类。6．我国均衡性转移的特点。
7.我国均衡转移中标准收入的确定方法。8.我国均衡转移中标准支出的确定方法。
9.我国均衡转移中标准财政供养人员的确定方法。10.我国均衡转移中对客观因素的选择方法。11.我国政策性转移的确定方法。
12.我国的专项财政转移包括哪些项目内容。13．农村税费改革设计的公式化专项转移。14．缉私罚没收入转移支付的分配方法。15.天然林保护减收转移支付的确定方法。
