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市政府法制办主任马军义同志 在“法制大讲堂”开班仪式上的讲话
（2014年5月7日）
同志们：
首先，我代表市政府法制办，感谢大家在百忙之中来参加这次学习培训活动。大家知道，为了切实提高培训效果，在今年的依法行政工作和政府法制工作安排中，专门部署了开展一系列“法制大讲堂”这项工作。今天，是“法制大讲堂”的开班仪式，也是首期“法制大讲堂”，一会儿，经验丰富的洪志勋科长就行政执法的相关问题还有专门授课。借这个机会，我先讲几点意见。归纳起来，就是“学、悟、思、作”四个字。
一、关于“学”
顾名思义，培训班首先要解决学的问题。学什么，为什么学，恐怕每个同志的想法都不太一样。有的同志是为学习而学习，目的是扩充知识，有的同志带着问题来学习，希望通过学习帮助解决一些实际问题，这些都没错。“法制大讲堂”是一个学习的平台，借助这个平台，我们会邀请专家、学者进行授课。通过这些学习活动，我想应当首先弄明白“学什么和为什么学”的问题。首先是 “学什么”。“法制大讲堂”会介绍一些有关法律、法规和依法行政方面的制度、规定等，这很重要，学好法律规则是我们开展政府法制工作的基本条件。但是，在中国这样一个处于转型期的国家，仅仅了解法律规则还很不够。机械地去理解、适用法律条文更是不行的，遇到法律空白处，我们从事政府法制工作的同志就更需要研究法律的精神。为什么这样说？因为立法总是落后于我们变革的现实。美国宪法颁布二百多年，到现在为止只修改了二十七条。我们国家处于改革时期，经济社会的变化既迅速又急剧，法律稳定性就受到很大的挑战，这导致我们频繁地修改法律。这样做当然有好的一面，就是使得法律更加贴近生活，更加贴近社会实际，但也有不好的一面，就是助长了我们的公民（包括政府的工作人员）轻视法律、不尊重法律的意识。我们在现实生活中经常听到一些同志说，这条法律规定根本不好用，所以我就不执行。有的地方和部门总结工作，查找问题的原因，基本上就那么几条，第一是思想认识不到位，第二是法制不健全，建议修改有关法律。但是很少有人想过这些法律是不是真的执行了，用过什么办法去执行？所以一出问题，法律就频繁地变动。法治规范的是纷繁复杂的社会关系，面对的是丰富多彩的社会生活，解决的是鲜活多变的社会问题，包容性、适应性、合理性，是法治的基本要求。把法律理解为死条条、死框框，并在现实生活中生搬硬套，必然与变动不具的现实生活格格不入，必然与以创新为基本要求和特征的领导活动格格不入，也与我们为领导活动提供法制服务的重要职责格格不入。对我们具体从事法制工作的同志，就要认真思考法律精神是什么。有的时候遇到实际问题与法律条文不能那么清楚地一一对应，我们怎么办？只能根据法律精神来处理。这个问题在执行各个部门法时也都会有。如果不去把握法律的精神，遇事就不善于依法解决，而是简单向上级机关请示报告，给上级机关出题目。这反映了一种倾向，就是从过去轻视法律、法律虚无主义，变成现在的实用主义、工具主义。法律当然有工具性的一面，但还有一个价值判断，假如没有价值判断，立再多的法也没用，再多的答复也解决不了实际问题。不要简单地向上请示。所以，同志们学习法律知识，重在掌握法律的精神。
然后，要弄清“为什么学”。开展“法制大讲堂”的主要目的，就是通过学习来提高法治思维的意识和能力。那么，什么是法治思维？如何在法制服务过程中确立和运用法治思维？我谈一下我的认识。大家知道，政治思维关注的是利弊得失，核心是平衡；道德思维关注的是是非善恶，核心是良心；经济思维关注的是投入产出，核心是价值；法治思维关注的是权利义务，核心是公正。我把法治思维的含义归纳为：以合法性为实体要件，以正当性为程序要件，以公正性为价值标准，这就是法治思维的基本特征。通俗讲，就是查依据，找证据；守规则，走程序；重权利，讲义务。如何确立和运用法治思维？关键是要培养六种意识：一是尊崇法律意识。法是安身之基，有恒产者有恒心。法是立命之本，发展的权利；法是工作之据，行政对法律的从属性。二是角色意识。“横看成岭侧成峰，远近高低各不同”，角色定位不同，看问题的角度不同，思维方式和在思想指导下的解决问题方式也不同。不同的岗位，不同的层级，不同的职责有不同的视角，不同的社会主体有不同的法治思维方式。三是权限意识。“12345，有事找政府”，行政权力是有边界的，无论决策、执法或监督权。对行政机关来说，发无明文规定不得为； 对老百姓来说，法无禁止尽可为。四是程序意识。要确保知情权、表达权、参与权、监督权、救济权的充分行使。五是责任意识。正确对待责任，敢于担当，敢于负责。没有金刚钻，别揽瓷器活，要做金刚钻。要正视责任，自觉接受监督，不受监督的权力必然产生腐败。要敬畏权力，敬畏法律，敬畏人民。六是创新意识。要保持开放心态，摒弃“毕其功于一役”；要有包容意识，摒弃“非此即彼”的思维模式；要有辩证思维，具体问题具体分析。
二、关于“悟”
我们这个培训班不是大学授课，最重要的是自己要通过学习来“悟道”，做到学有所悟。悟什么呢？就是要悟出做好政府法制工作的方式方法。大家知道，政府法制工作是法律专业性和艺术性高度结合的一项工作，特别是在中国现阶段的转型时期，认识到这一点非常重要。
政府法制工作的底限是依法行政、依法办事。法制机构在审文件、办案件、发证件的过程中势必面临方方面面的复杂社会矛盾，触及上下左右的社会关系，这就要掌握处理问题的艺术。没有艺术性，恐怕很多法律条文很难执行，法制机构的优势就很难真正发挥出来。从这个意义上讲，既要懂法，又要掌握处理问题的艺术。从某种意义上讲，艺术性可能更重要。我强调这一点，也不只是考虑中国转型期的特殊背景。其实，西方国家在法治的成长过程中，有许多制度也是依靠法官的智慧和处理艺术形成的。我建议同志们有机会去研究一下美国1803年的“马伯里诉麦迪逊”这个案件，美国联邦最高法院的“违宪审查权”不是宪法规定的，而是依靠马歇尔首席大法官运用政治智慧和高超的处理艺术确定的。
做好“悟”功，要防止两个极端。一个极端是做简单的法呆子，光说“NO”，找不到妥善解决问题的出路。这点很危险，你总说“NO”，可能有一天就没法干了。另一个极端是当社会油条，光讲摆平、不讲法，最终这个制度就没有存在的意义了。所以从事政府法制工作的同志，要敢于说“不”，也要善于说“行”，把两者巧妙结合起来，既要讲法律，也要讲艺术。只有靠讲艺术，通过提高工作的艺术性，才能做到既能坚持依法行政，又能把实际问题处理好。
三、关于“思”
孔子曾经说过：学而不思则罔，思而不学则殆。大家来参加这个培训班，当然要学有所思。思什么呢？我觉得，恐怕要思考我们在政府法制工作中存在的一些问题以及解决问题的对策。工作是靠人去做、去干、去推动的。一切工作的着力点，都在于做好人的工作；一切工作关系，最终都体现于、落脚于人与人的关系。要想做好工作，就要协调好人与人的关系；要想正确地协调、处理人与人的关系，首先要认清角色、摆正位置。那么，在整个政府序列和政府工作中，我们政府法制机构是什么角色？处在什么位置呢？无论机构怎么设，牌子怎么挂，法制机构首先是同级政府或所在部门的办事机构。办事机构不同于政府职能部门或专业科室，其最大的特点是职能不独立，不能以自己的名义独立行使经济调节、市场监管、社会管理或公共服务等政府职能。一切面向社会或当事人的工作，都要依附或依托于所服务的政府机关。比如行政复议，规范性文件制定，政府法制监督，以及对执法队伍的培训、资格确认、颁发执法证件等，最终都 6 需以所在机关的名义，体现的是政府或机关的行为，而非法制机构的行为。
其次，履职尽责的基本方式、基本特征和基本要求，是服务。我们经常谈到“服务”，但却常常缺乏“服务”的真心！比如“领导就是服务”，“监督就是服务”，往往强调的是“领导”，是“监督”，而不是“服务”。法制工作者也常常讲“法制服务”，但往往自以为是、自高其位，强调的是自上而下的指导，标榜的是所谓“法制专家”的身份，展现的是好为人师的优越性，而发自内心的服务情怀比较淡薄！这实际是一种“错位”！没有真正认清自己的角色，摆正自己的位置。“参谋、助手、顾问”，说到底是配角，是服务；“统筹规划，综合协调，督促指导，政策研究，情况交流”，具住体是为政府依法履行职能提供法制服务。而政府不仅仅是市长和副市长，还包括所有的政府组成部门，所以为部门依法行政提供法制服务，是法制机构职责所系，是份所当为，而不是发扬风格、可有可无；为企业、为人民群众提供服务，是人民政府的宗旨，当然是法制机构、法制人的天职！总之一句话，服务是本职，服务是本色，服务是我们工作的基本特征和基本要求。
最后，找准服务的支点和位置。改革开放以来体制转轨，社会转型，一个最突出的变化就是利益结构复杂化、利益主体多元化、利益诉求多样化。个别地方有地方保护主义，部分部门有部门利益倾向，社会群体和社会阶层不同则有不同的利益诉求，而法治最根本的任务是规定和协调利益关系，法制服务也必然离不开利益关系的调整。那么我们服务的支点和标杆是什么？我们首先或者首要的法制服务对象是谁？还有我们服务的位置在哪里？各级法制机构“三定规定”都很明确，我们是领导在依法行政方面的参谋、助手和顾问！有个老法制工作者说的很形象：不知道领导所思所想你如何去参谋？不能拉住领导的手你如何当助手？不让领导看到你，领导听不到你的声音，你如何做顾问？发人深思，希望对大家也有所启迪！
四、关于“作”
同志们都来自实践的一线，来参加这个班，最重要的任务除了学习，恐怕就是互相交流。今天参加学习的同志，有地方的，有部门的，一定要利用这个机会加强联系，不断交流总结实践当中遇到的问题，形成一些共识来指导我们把工作做好。
总而言之，我把“学”、“悟”、“思”、“作”四个字送给大家，希望大家在培训班学有所思、学有所获、学有所成。
