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季允石同志在依法行政讲座上的讲话
2004年7月9日
同志们：
刚才，李益民主任给我们讲解了规范政府共同行为的11部法律、行政法规，讲得很好，既有理论高度，又通俗易懂，对我们正确认识行政权力运行的规则，提高依法行政能力和水平，都有很大的帮助。借此机会，我讲三点意见。
一、认清形势，切实增强依法行政的自觉性和主动性现代社会是法治社会，依法行政是加强社会主义民主法制建设的必然要求。党的十五大确立了依法治国的基本方略，九届全国人大二次会议将这一治国方略载人了宪法。党的十六大和十六届三中全会又把依法治国、依法行政作为全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体制的重要任务。为了贯彻落实依法治国基本方略，新一届中央政府按照执政为民的要求和建设法治政府的目标，突出强调实行科学民主决策、坚持依法行政和加强行政监督三项基本准则，并采取一系列措施，推进依法行政。去年，行政许可法颁布后，国务院先后召开两次常务会议研究，举办专题讲座，召开由各省省长、各部部长参加的贯彻实施工作会议进行部署。今年3月份国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），确立了建设法治政府的目标，明确了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。6月28日国务院召开全国依法行政工作电视电话会议，对贯彻落实《纲要》、行政许可法和《国务院工作规则》作出了全面部署。我省认真贯彻国务院的安排部署，于去年11月份召开了全省政府法制工作会议，提出了建设法治政府的目标、任务和措施，并在这次会议上向大家印发了行政处罚法、行政许可法等11部规范政府共同行为的法律、行政法规，在领导干部中开展行政法律知识“ABC”教育。可以说，行政许可法和《纲要》的颁布实施，充分表明了国务院坚持执政为民，全面推进依法行政的坚强决心，也拉开了全面推进依法行政、建设法治政府的序幕。
贯彻实施行政许可法是根本大计，也是当务之急。如果我们的法律意识和法律素质不能随之提高，就难以适应形势，可能出现违法施政现象，制约建设法治政府的步伐。温家宝总理在全国依法行政工作电视电话会议上强调：“建设法治政府，就是为了使行政权力授予有据、行使有规、监督有效，做到依法治‘官’、依法治权，防止行政权力的缺失和滥用，带动全社会尊重法律、遵守法律、维护法律。”“领导干部要带头学法、守法、用法。要坚持学习法律制度。所有行政机关工作人员特别是领导干部，都要加强法律知识学习，树立宪法和法律观念，增强法律素养和专业素质，提高依法决策、依法行政、依法管理的能力和水平。”为此，省政府决定举办这次依法行政讲座，旨在通过领导干部率先垂范，调动行政机关工作人员学法。守法、用法的积极性，进一步提高依法行政的意识和能力，增强依法行政的自觉性和主动性，加快我省建设法治政府的步伐。从这次讲座开始，省政府正式建立学法制度：一是制定学习计划，列出必学书目，统一安排大家自学；二是集中学习，定期交流，省政府各组成部门和单位的班子成员至少一个月要交流一次学习体会；三是举办讲座。各地各部门要建立健全领导干部和行政机关工作人员学法制度，抓好行政机关所有工作人员对宪法和有关法律、法规、规章的学习，不断提高依法行政能力和管理水平。
二、深刻领会，准确把握规范政府共同行为法律、行政法规的实质
今天讲座上安排的学习内容，包括行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法等共11部规范政府共同行为的法律、行政法规，是政府依法行政的基本法，也是推进依法行政、建设法治政府必须熟悉掌握和贯彻执行的法。这几部法律、行政法规概括起来有三个特点：
一是反映了我国依法行政的历史进程。我国行政法学界的著名专家认为，我国依法行政大体经过了三个阶段，而每一阶段的划分往往是以某部规范政府共同行为的法律的颁布为标志的。第一阶段，在1989年《行政诉讼法》颁布前，为了发展经济，依法“治事”成为依法行政的代名词。依法行政作为一种对经济和社会的管理方式，主要强调行政机关的权力、相对人的义务；第二阶段，在《行政诉讼法》 1989年颁布和199o年《行政复议条例》颁布实施后，依法行政的重心转为对公民权利的救济和对行政权力的事后监督，开始由依法“治事”向依法“治官”、治权的转变；第三阶段，随着依法治国基本方略的确立，特别是《行政处罚行政法规的颁布实施，依法行政的重心从事后提前到源头，从权力设定、实施到监督、赔偿，全方位规范、制约行政权的运行，使依法行政进人一个全新的阶段。
二是初步形成了规范行政权力运行全过程的法律规范体系。自1989年行政诉讼法颁布以来，我国加快规范政府共同行为的立法步伐，在行政权力的设定、实施、监督各个环节都有了法律规定。行政处罚法对哪些行政机关有权设定行政处罚、有多大的设定权，以及设定行政处罚应当遵循哪些原则和程序进行了规范，行政许可法对行政许可权的设定也进行了严格规范。行政处罚法、行
政许可法都把规范行政执法行为放在重要位置，详细规定了行政处罚、行政许可的实施程序，充分体现了合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实信用、权责统一等依法行政的基本要求。行政处罚法、行政许可法都规定上级行政机关应当建立健全监督制度，加强对下级行政机关行政行为的监督检查，及时纠正违法施政行为，并明确规定了违法施政的法律责任，《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》又专门就责任追究作出具体规定。《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》对违法行政行为的监督和救济专门作了规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，可以申请行政复议、提起行政诉讼，因行政机关违法行政行为受到损害的，还可以要求行政机关给以行政赔偿。
三是全方位规范了行政行为。这几部法律、行政法规，不仅规范了具体行政行为，还规范了抽象行政行为。立法法和国务院规章制定程序条例对行政机关的立法权限作了严格限定，并明确了立法所必须遵循的原则和程序。目前我省只有省政府和石家庄、唐山、邯郸三个较大市政府具有立法权，可以制定规章。要严格按照权限和程序立法，不得违背法制统一原则，否则，按照国务院法规规章备案条例的规定，国务院要予以撤销或者纠正。
总之，这部法律、行政法规规范了行政权力运行的全过程，体现了法治政府的基本理念，是专为政府依法行政制定的。学习好、贯彻好这几部法律、行政法规，是全面推进依法行政、建设法治政府的迫切需要。为此，省政府专门为学习这几部法律、行政法规安排了这次讲座，使大家在前段自学的基础上，再进行系统学习，加深理解，并严格执行。要杜绝违反法律规定自己给自己设定行政权力的现象。严格按照法定程序执法，特别注意充分听取当事人的意见，加强对相对人合法权益的保护，防止违法或不当作为。同时要认真履行法定职责，充分发挥政府的职能作用，防止违法不作为，尤其是行政许可法正式施行后，一大批行政许可项目取消了，要特别防止不敢管、不会管，出现管理真空的问题。自觉接受人大监督、司法监督和政协监督、社会监督、新闻舆论监督，加强行政机关内部监督，真正做到有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿、违法要追究。
三、学以致用，努力把政府行为纳入法制化轨道
学法是为了更好地执法，提高依法行政水平。各地各部门一定要从实践“三个代表”重要思想。坚持执政为民的高度，充分认识建设法治政府的重要意义，增强责任感和紧迫感，自觉把推进依法行政、建设法治政府作为一件大事抓紧抓好。
一是加强领导。推进依法行政、建设法治政府，不是一项具体的业务工作，而是涉及政府工作方方面面的全局性工作；不单是法制机构的事，而且是政府所有部门职责内的大事；不仅是主管法制工作的领导干部的责任，也是所有领导干部特别是主要领导干部的责任。各地各部门都要将依法行政工作列人重要议事日程，摆上重要位置，在整个大局工作中统筹考虑、统筹规划、统筹安排，坚持不懈地抓下去。各级领导干部要带头坚持依法行政，在本职工作中格守依法行政的原则，善于运用法律手段解决各种问题和矛盾，积极支持执法机关严格执法，不得以任何形式干扰执法，更不能以权代法、以权压法、以权废法。
二是精心组织。各地各部门都要围绕建设法治政府这个目标，按照《纲要》和行政许可法的要求，制定好推进依法行政的五年规划，落实具体方案，把依法行政落实到政府工作的各个方面。各个环节，有计划、有步骤地推进。要对照工作规划、目标要求和工作进度，加强对依法行政情况的监督检查，发现问题及时解决。对贯彻执行《纲要》和行政许可法不力、违法施政的，要严肃追究相应人员的责任，以督促各级行政机关及其工作人员严格依法行政。
三是充分发挥政府法制机构和法制专家咨询委员会的作用。全面推进依法行政、建设法治政府，涉及许多专业性、技术性很强的法律问题。领导干部不可能都成为法律专家，但要善于借助外脑来提升依法行政水平。要充分发挥政府法制机构在推进依法行政中的参谋、助手和法律顾问作用，大力支持法制机构开展工作。进一步加强法制机构自身建设，努力提高政治、业务素质，做好推进依法行政中的综合协调、督促指导、政策研究和情况交流等工作，切实发挥作用。省政府法制专家咨询委员会是依法决策、依法行政的智囊团，要善于听取专家学者的意见，提高行政决策的水平。各级政府都要按照省委、省政府的要求，建立政府法制专家咨询委员会，建立健全法制专家咨询体系。
同志们，建设法治政府任重道远，意义重大。让我们紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照建设社会主义法治国家的要求，统一思想，转变观念，全面推进依法行政，为实现建设法治政府的目标而不懈努力！
