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长治市人民政府关于我市创建本质安全型城市工作情况报告 ——2010年4月19日在长治市十二届人大常委会第二十一次会议上
副市长尚宪芳
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
受张保市长委托，我代表市人民政府，向市人大常委会报告我市创建本质安全型城市工作情况，请予审议。
一、创建本质安全型城市的提出、概念和主要内容
（一）本质安全型城市的提出
2008年春节，国家安监总局副局长、国家煤监局局长赵铁锤同志在我市三元等煤矿慰问调研时，对我市近几年的安全生产工作特别是创建本质安全型矿井的做法和取得的成效给予了充分的肯定。他说，长治市委、市政府这几年高度重视安全生产工作，在很多方面进行了积极的探索，安全生产形势持续稳定好转，安全生产的基础较好，具备了进一步提升的条件。他提出能否尝试将创建的范围进一步扩大，从个别煤矿创建本质安全型矿井扩大到整个煤炭行业，再从一个行业扩大到一个城市，在全国率先创建本质安全型城市。
对赵铁锤局长的提议，市委、市政府领导高度重视。2月28日，市委书记杜善学主持召开了他担任书记后的第一次市委常委会议，作出了创建本质安全型城市的决定。这既是对我们工作提出的新要求，也是市委向全市人民作出的庄严承诺。
2008年11月，市委、市政府就创建本质安全型城市工作，向国家安监总局和省委、省政府作了专题请示。国家安监总局副局长、国家煤监局局长赵铁锤（当时主持国家安监总局工作），国家安监总局副局长杨元元、梁嘉琨和张宝顺书记、王君省长、陈川平副省长等领导先后作出重要批示，同意我市进行创建本质安全型城市试点。2009年4月16日，国家安监总局建立了创建本质安全型城市工作协调联系制度，并确定了三名联络人。也就是说，创建本质安全型城市这项工作，是赵铁锤局长提出来的，是市委决定的，是国家安监总局和省委、省政府批准的。
（二）本质安全和本质安全型城市的概念
本质安全的提法，起源于上世纪五十年代的航空航天界，是指航空航天器的安全系数几乎达到绝对安全的水平；之后用于煤矿井下防爆电器的分类，分为防爆型、增安型和本质安全型。所谓本质安全型电器，是指电路在一般故障状态下所产生的电火花和热效应不能引爆发生事故。我们现在所言本质安全，是指物的控制状态一般不因人的失误而发生事故。
本质安全型城市是指在城市生产系统中，通过持续的风险管理，增强城市自身防范事故的能力，使人、机（物）、环境、管理等方面不安全因素始终处于有效控制状态，将风险降至并保持在人们可接受范围。这里面有三个要点：第一，这次创建的范围仅指生产领域，自然灾害、公共卫生和社会公共安全另行编制专题纲要，不属这次创建范围；第二，创建的主要任务是加强能力建设，提高防范事故的能力；第三，本质安全不是不死人，而是不安全因素得到有效控制，把风险控制在人们可以接受的程度。所谓可接受程度，从目前定量讲就是
亿元GDP死亡率控制在0.1以下，一般不发生一次死亡10人以上重特大事故。
本质安全型城市的概念提出以后，从专家、到领导、到社会上，都曾提出一些不同的理解。当时在北京召开的创建本质安全型城市行动纲要论证会上，也有专家提出一些看法。当时，全国安全生产权威专家、中国安科院刘铁民院长说，既然总局领导提出来这样一个概念，我们完全没有必要在提法上争辨，就叫本质安全型城市未尝不可。
（三）我市创建本质安全型城市的主要内容
我们创建本质安全型城市的主要内容可以概括为 “266”，即“两大目标、六个行动、六个制度”。
“两大目标”，即生产安全、身体健康。我们创建的总体目标是，从2009年到2013年，用5年时间实现我市安全生产形势根本好转，总体上达到或接近中等发达国家水平。具体包括两类13项指标：一类是结果性指标，主要包括反映事故频率的事故总起数，反映事故后果的死亡总人数，反映地区安全生产总体水平的亿元GDP事故死亡率、工矿商贸10万从业人员事故死亡率，反映重点行业和领域安全情况的煤矿百万吨死亡率、道路交通万车死亡率等指标；另一类是建设性指标，主要反映过程控制的能力和水平，主要包括职业病发生率、有毒有害物质排放达标率、全员培训率、高危行业机械化和自动化控制率、重大隐患整改率、工矿商贸企业安全质量标准化达标率、安全社区建设达标率等。两类指标中，第二类建设性指标是我们这次创建本质安全型城市的着力点和创新点。
“六个行动”，是指围绕本质安全型城市生产系统中的人、机、环、管等要素和源头、过程、事后控制各个环节，开展高危行业结构优化升级行动、技术装备现代化行动、全民安全素质教育行动、安全生产管理创新行动、职业卫生专项整治行动、应急救援能力建设行动。
“六个制度”，主要是围绕解决制约安全生产的一些深层次问题，建立和完善安全生产的体制机制，包括：改革和完善安全生产领导体制，改革和完善安全生产监管体制，改革和完善安全生产投入体制，建立和完善安全生产准入和联审制度，建立和完善安全生产行政监管工作制度，建立和完善安全生产激励约束制度。
创建本质安全型城市与以往的安全生产工作有所不同，主要体现为3个更加注重： 1.更加注重健康。据有关资料表明，我国每年因职业病死亡的人数是安全生产事故死亡人数的10倍左右，其隐性和慢性危害更大。为此，我们在创建本质安全型城市工作中，对职业健康给予了高度关注，在全国率先将职业健康指标纳入我们的目标体系，并部署在全市开展职业卫生专项整治行动。这是以前没有过的。
2.更加注重基础性、建设性和防范性。主要体现在三个方面：一是在目标体系中，除了以往的结果性指标外，增加了7个建设性指标：员工培训率、高危行业机械化和自动化控制率、重大隐患整改率、工矿商贸企业安全质量标准化达标率、安全社区建设达标率、职业病发生率、有毒有害物质排放达标率，旨在从基础抓起，加强过程控制；二是注重全方位风险控制，坚持从源头、过程和事后全面控制事故，特别是注重从源头上杜绝和减少事故，通过提高经济水平来保障安全生产；三是变过去重惩处轻激励为激励约束并重，变过去重事后追究为事先问责、过错追究，重奖重罚，双向推动，重在教育，重在预防。
3.更加注重体制机制创新。我们在行动纲要中就体制机制创新提出了一些思路：一是在行政管理体制上，变过去安全与生产管理分离，为安全与生产管理合一；变过去安全监督与管理合一，为安全监督与管理分离，这“一分一合”，既加强管理，也加强监督。二是在安全生产领导体制上，实行党政齐抓，党政领导“一岗双责”，主要领导对安全生产负总责，分管安全生产的负责人协助主要领导全面抓安全生产，其他副职负责分管范围内的安全生产工作。三是在投入体制上，改变目前存在的安全生产投资渠道单
一、资金投入不足的问题，扩宽资金渠道，建立各级财政安全生产费用预算制度，完善企业安全生产费用提取和使用制度，实行安全生产责任保险制度，构建财政、企业、社会各方共同支撑的安全生产投入保障体系。
二、我市创建本质安全型城市工作进展情况
（一）在创建步骤方面
我市创建本质安全型城市试点工作启动一年多来，在国家安监总局和省委、省政府以及上级有关部门的大力支持下，创建工作有序展开，主要进程如下：
2008年12月6日，市委、市政府在北京五洲皇冠假日酒店举行了长治市创建本质安全型城市试点工作启动仪式，我市创建本质安全型城市工作正式启动。
2008年12月15日，市委、市政府成立了创建本质安全型城市试点工作顾问组、领导组和规划编制组，国家安监总局、国务院发展研究中心、清华大学、中国矿业大学等许多高层领导和专家出任三个组的顾问、组长和成员。
2009年2月14日，中共中央政治局委员、国务院副总理张德江同志就我市安全生产工作作出重要批示，充分肯定我市煤矿安全生产的做法，要求国家安监总局总结推广我市做法。2009年3月1日，在北京召开了创建本质安全型城市领导组第一次会议，讨论通过了《长治市创建本质安全型城市试点行动纲要》，提出了进一步编制创建本质安全型城市工作规划和各行业创建方案。
2009年3月31日，市委、市政府在潞州剧院召开了长治市创建本质安全型城市试点工作动员大会，成立了长治市创建本质安全型城市指挥部。
2009年6月19日，市委、市政府召开了长治市创建本质安全型城市工作推进会，与各县市区、市直有关部门签订了创建本质安全型城市工作目标责任书，出台了《中共长治市委、长治市人民政府关于长治市创建本质安全型城市工作任务分解的意见》和《长治市创建本质安全型城市责任追究办法》。
2009年7月12日，市编委会批复，成立了创建本质安全型城市的专职办事机构——“长治市本质安全型城市工作委员会”，负责创建本质安全型城市日常工作。
2009年10月31日，举办了本质安全型社区标准和建设方法培训班，国家安监总局研究中心副主任李传贵、国家安全社区促进中心欧阳梅教授作了讲授，正式启动了创建本质安全型社区试点工作。
2009年11月25日，国家煤矿安全监察局副局长、总工程师王树鹤专程来我市调研创建本质安全型城市试点工作，回去后向国家安监总局党组作了专题汇报，总局党组对我市创
建工作给予了充分肯定，并在全国推广我市做法，开展安全发展示范城市创建工作。2009年12月18日至31日，市委、市政府组织对各县市区、市直有关部门的创建本质安全型城市工作进行了考核督查和效能监察，通过综合考评显示：我市创建本质安全型城市工作取得初步成效。
2010年元月20日，国家安监总局办公厅副主任郭云涛同志带领人民日报社经济部主任皮树义等3名记者，专程来我市就创建本质安全型城市试点工作进行考察调研，3月3日《人民日报》作了《安全发展看长治》的专题报道。
2010年2月6日，在北京召开了长治市创建本质安全型城市工作规划和指标评价体系专家评审会。
2010年3月26日，根据张德江副总理批示，国家煤监局办公厅副主任薛渊博一行四人专程来我市就创建本质安全型城市试点工作进行专题调研，对我市创建工作给予了充分肯定，并就下一步工作提出了指导性意见。
（二）在创建内容方面
根据我市创建本质安全型城市试点行动纲要的总体部署，目前六个行动已经全面展开，六项制度建设正在加紧推进，并取得阶段性成效。
（1）高危行业结构优化升级行动。我们以煤矿企业兼并重组整合关闭为重点，加大了经济结构调整力度，积极推进经济转型，大力转变发展方式，致力解决高危企业多、小、散、乱的问题，从源头杜绝和减少事故，通过提升经济素质来提高安全生产水平。目前，全市煤矿数量由290座减少到110座，减少62%；平均单井规模由28万吨增加到93.75万吨，增长2.32倍；90万吨以上矿井64座，占60%。去年共关闭铁矿19座、石膏矿16家、采石矿13家、尾矿库31家、化工企业31家。对全市6家烟花爆竹生产企业全部实施关闭，实现了烟花爆竹生产企业的整体退出。
（2）技术装备现代化行动。我们在全市煤炭、钢铁、电力、焦化、机械等行业全面开展了技术装备升级改造和安全生产质量标准化工作。目前，全市20%以上企业主要技术装备基本达到国内行业先进水平，30%以上企业技术装备达到省级先进水平，110座保留矿井全部实现了机械化综采，安全生产信息化建设正在加紧进行。特别是在三元、霍尔辛赫等骨干煤矿开展了安全防护体系建设试点工作，部署在全市保留煤矿全面加强安全防护体系建设，高标准建设井下避难所、排水设施等防护体系，提高安全防御能力。
（3）全民安全素质教育行动。全市以“安全生产月”、“安全文化月”活动为载体，先后开展了“长治久安杯”全国安全生产摄影大赛、安全生产警示教育巡回展、安全生产专家讲座、安全生产文艺汇演、“本质安全杯”征文大赛、安全生产科教电影巡演等13项大型宣传教育活动；深入开展了安全文化进企业、进学校、进社区、进军营、进家庭活动，共印发各类宣传资料300多万份，安全知识普及面不断扩大；在长治电视台开办了“安全生产天天讲”栏目，在长治日报开办了本质安全专栏，每日有“安全提示”，每期有安全内容，全年共编发安全生产专题节目（栏目）620余期次；成立了高危行业企业劳动用工管理中心，对全市所有高危行业企业劳动用工实行集中统一管理。
（4）安全生产管理创新行动。一是推行“5173”安全管理办法。我们对全市煤矿实行驻矿检查和包矿巡查负责制，每个煤矿设立驻矿安检站，每站不少于5人，对所驻煤矿实施全天24小时不间断监管；建立煤矿包矿巡查组，每组5人，每组5矿，每天巡查，责任到人；在全市110个保留煤矿和139家非煤高危企业全部建立了安全指挥中心，并改革企业安全管理流程，增加企业管安全人员的数量，提高安全管理人员的地位，扩大安全管理人员的权力，实现了高危企业安全管理体制的创新，由过去以生产为中心转变为以安全为中心，为创建本质安全型企业提供了体制保障。同时，在全市所有保留煤矿全部配齐了“七长”，并规定了“七长”每天必做的30件事，佩带胸牌，铭记职责，确保“七长”履职到位。二是开展安全生产专项整治。我们在全市开展了为期一年的安全生产专项整治，严厉打击非法企业，集中治理安全隐患，切实加强安全监管，对全市企业分三类进行集中整治。共取缔非法生产经营单位11552家，对5584家生产经营单位予以停产停业整顿，对28297家生产经营单位进一步强化了安全监管措施。三是运用法律手段抓安全。在全市地方煤矿开展了为期一年的煤矿安全生产“震慑”行动，对存在重大安全隐患组织生产的煤矿主要负责人，依法予以惩处。目前已有7个煤矿24人先后被公安机关依法查处。
（5）职业卫生专项整治行动。重点抓了两项工作：一是开展职业危害企业摸底。经普查，全市存在职业危害企业共计1050家，共有矽肺、噪声性耳聋、职业性白内障等各类职业病患者1915例。目前，全市高危企业职业病建档率达到90%。二是加强作业场所职业危害日常监管。我们在市安监局专门设立了职业安全健康监督科，并调整充实了市职业安全监督管理站，先后组织了300多次职业危害监督检查；越来越多的企业逐步把职业健康工作摆上了重要日程，普遍加强了职业病预防工作，职工劳动防护用品使用逐步规范，职业病发生率有所下降。
（6）应急救援能力建设行动。我们按照省政府统一部署，进一步完善了应急救援的指挥系统、救援系统、保障系统，初步完成了区域性综合应急救援基地建设的前期准备工作。加强了应急预案备案管理，强化了应急实战演练，去年以来各类企业共编制应急预案2292家，开展实地和桌面应急演练120余次。建立健全了以长治为中心的应急救援联动机制，加强了与周边应急救援机构的联系和沟通，处置突发安全生产事故能力有所提高。
（7）改革和完善安全生产领导体制。一是加强了党对安全生产工作的领导。市委先后两次听取工作汇报，研究解决创建本质安全型城市工作中的重大问题；市委、市政府党政领导“一岗双责”得到落实，每位领导都根据分工承担有安全生产任务和相关责任。二是强化了安委会组织机构。安委会成员改由单位一把手担任，成员单位由27个增加到39个。三是配齐了安全助理。全市10个采矿县市区均配备了县市区长安全助理，所有地方煤矿通风区队长兼任了矿长助理。
（8）改革和完善安全生产监管体制。按照“安全与生产一体、监督与管理分离”的要求，市、县两级安监部门正在逐步将安全生产管理职能移交行业管理部门，安监部门职能将重点放在安全生产监督和综合管理上；全市产煤县已实行了安监与煤炭部门的分设。在安委会重点成员单位内设安全管理机构，目前市经信委、住建局、交通运输局已经设立安全科室。
全市所有乡镇都设立了安监站，基层安全监管力量得到加强。
（9）改革和完善安全生产投入体制。在财政投入上，市财政将安全生产费用列入了年度财政预算，安全生产投入明显增加。据统计，2009年市本级用于安全生产方面的财政支出为3073万元。在企业安全投入上，进一步严格了安全生产费用提取，基本做到了足额提取，专款专用。在社会资金筹措上，市政府出台了《关于全面推行安全生产责任保险促进安全生产与保险业良性互动的实施意见》，部署在全市所有高危企业推行安全生产责任保险，实行“安保互动”，用经济手段抓安全，用浮动费率激励企业加强安全管理。目前这项工作正在全市进行试点。
（10）建立和完善安全生产准入和联审制度。从2009年起，我们开始实行项目联审制度，凡新建、改建、扩建项目，安监部门参与项目联审，防止出现新的不安全隐患。未通过安全评价的项目，不得开工建设。目前已经联审项目28个。
（11）建立和完善安全生产行政监管工作制度。我们根据省政府出台的安全生产“八项制度”，制定了贯彻落实细则，并结合实际建立了安委会工作制度、安全生产联席会议制度、联合执法制度、安全生产隐患排查治理制度、事故约谈制度、安全生产举报奖励制度、重大危险源监督管理制度、专项督查制度等35项地方性安全生产制度，其中在全省具有创新性的制度主要有：安全生产集中指挥制度、高危企业派驻安监员制度、民爆物品集中爆破作业制度、安全生产应急联动制度、重大隐患挂牌督办制度、高危企业劳动用工准入制度、煤矿安全宣誓制度、煤矿包保巡查责任等制度。
（12）建立和完善安全生产激励约束机制。从2009年开始，我们加大了激励约束力度，对完成年度考核任务且成绩突出的单位和个人予以重奖。去年，全市安全生产兑现奖共计800多万元，较2008年度增加260多万元。对没有完成安全生产任务的两个单位予以一票否决，取消其评先评模资格，并且在全市通报批评。2010年，我们进一步完善了考核评价办法，加大了建设性指标和过程性工作任务的考核分值，降低了结果性指标的分值，只要规定动作不到位、建设性指标和过程性工作任务完不成，我们要事先问责；对发生事故的，实行过错追究。同时，在考核项目上，除了按百分制考核控制指标和重点工作外，又增加了50分专门考核本质安全型城市创建工作，比往年更全面、更严格、更科学。
（三）在创建成效方面
创建本质安全型城市试点工作开展一年来，开局良好，取得了阶段性成效。主要表现在： 1.安全生产状况进一步好转。一是安全生产事故起数和死亡人数明显下降。2009年共发生事故482起、死亡242人，同比分别下降24.6%和31.5%。其中：煤矿发生事故9起、死亡14人，同比分别下降10%和26.3%，非煤矿山、烟花爆竹、民爆、农机、民航、消防火灾等行业实现零死亡。二是相对指标明显下降。全市煤矿百万吨死亡率为0.19，下降33.6%，其中地方煤矿百万吨死亡率为0.3，下降41.2%；亿元GDP死亡率0.28，下降45.1%；工矿商贸企业十万从业人员安全生产事故死亡率9.13，下降30%；道路交通万车死亡率7.59，下降12.1%。三是全年未发生一次死亡6人以上事故。在省政府2009年安全生产目标责任制考核中，我市名列第一，被省政府命名为全省唯一的安全生产模范标兵市。
2.全民安全意识有所增强。创建工作以来，无论面上还是点上，无论市里还是县乡，也无论政府层面还是部门、企业、社区，无论是领导干部、监管人员、企业家还是广大从业人员，安全第一的意识普遍增强，创建本质安全型城市、社区、企业正在成为大家的共同追求和自觉行动。
3.安全生产基础进一步夯实。全市工业经济转型步伐加快，煤矿兼并重组整合关闭取得重大进展，其它产业结构调整稳步推进，企业多、小、散、乱的状况有所改观，安全生产的产业基础进一步夯实；全市安全生产宣传教育、职业卫生、应急救援、队伍建设等基础工作进一步加强，安全生产保障能力有所增强；一些影响安全生产的体制机制性问题逐步解决，安全生产的长效机制正在形成，安全发展的能力稳步提高。
我市创建工作虽然取得初步成效，但是仍存在不少问题，主要是：干部群众安全第一的意识还不牢固，安全生产的基础还不稳固，安全生产的体制和机制还有待创新，距离本质安全还有很大差距。这些问题，我们将在今后的工作中认真加以解决。
三、近期工作打算
创建本质安全型城市，是一项长期而艰巨的任务。目前工作刚刚起步，还有大量艰苦复杂的工作要做，还有很长的路要走。根据安全生产规律，安全生产大致分为死亡人数急剧上升期、重特大事故频发期、安全事故缓慢下降期、安全平稳期四个阶段。从发达国家走过的道路来看，由事故高发到进入平稳期，是一个漫长的历史过程。据有关资料表明，英国用了70年，美国用了59年，日本用了30年，我们想用较短的时间完成发达国家几十年走过的路，尽快过渡到安全平稳期，决非易事。我们的态度是，既不急躁，也不懈怠；既要高度重视，也不反应过度。要认识规律、把握规律、按规律办事，尽可能缩短这一过程，早日实现安全生产形势根本好转。这是我们肩负的光荣而艰巨的历史使命。
今年初，市政府就年度创建本质安全型城市工作进行了专题研究，理清了思路，明确了重点，近期抓好以下工作：
（一）正式出台创建本质安全型城市工作规划和标准体系。由于创建本质安全型城市是一项全新的探索，目前国内乃至国际上均没有现成的经验，也没有成熟的标准体系。试点工作启动之后，国家安监总局和我们就开始着手研究总体规划，建立标准体系。在制定总体规划和标准体系的过程中，我市和国家安监总局研究中心聘请中国工程院院士范维澄、中国科学院院士周国泰、国务院参事闪淳昌、中国安科院院长刘铁民等42名全国安全生产权威专家，历时一年多时间，先后召开了6次研讨会，现已研究编制了一套创建本质安全型城市的标准体系，已经通过专家论证，市政府近日将召开常务会议研究出台。
（二）抓紧组建本质安全型城市工作专职机构。去年7月份，市政府已经成立了长治市本质安全型城市工作委员会，拟定为正处级建制，全额事业单位，作为常设机构，专门负责本质安全型城市创建工作。在省编委批准之前，先按科级机构运行。目前，已给16个编制，先从有关部门调入专职人员10名，其他人员公开招考。市政府要求各县市区也要参照市里做法，成立专门工作机构。
（三）抓好创建试点工作。去年，我们已经在全市筛选确定了第一批39家创建试点单
位，其中本质安全型煤矿试点15家、本质安全型非煤企业试点20家、本质安全型社区试点2家、本质安全型工业园区试点2家。今年，我们将在集中精力抓好这39个试点示范企业和单位创建的基础上，进一步扩大试点覆盖面，力争试点覆盖率达到高危行业企业的20%~25%。
（四）召开创建本质安全型城市工作潞城现场会。根据全市的工作部署，潞城市在创建本质安全型城市工作方面进行了积极有益的探索和创新，走在了全市前列。我们计划近期在潞城召开一次创建本质安全型城市工作现场会，推广潞城经验，推动试点工作，指导各县市区编制创建规划，制定标准体系，设立专职机构，加快创建工作。
（五）做好年度创建本质安全型城市阶段性工作。要根据《国务院办公厅关于深入开展安全生产年活动的通知》（国办发〔2010〕15号）和《山西省人民政府关于2010年安全生产工作的指导意见》（晋政发〔2010〕1号），按照我们创建本质安全型城市行动纲要的部署，结合年度特点，有计划、有步骤地推进“六大行动”和“六项制度”建设，全面加强安全生产工作，整体推进本质安全型城市创建工作，实现全市安全生产形势进一步好转。市政府已经安排近日召开2010年度全市安全生产暨创建本质安全型城市推进大会，对年度工作进行全面安排部署。
主任、各位副主任、秘书长、各位委员，我市创建本质安全型城市工作虽然取得了积极的成效，但在前进中也遇到了许多问题，面临的任务非常繁重和十分艰巨。我们将把这次会议作为新的起点，在市委的领导下，在市人大一如既往地关心、支持和监督下，进一步解放思想，攻坚克难，扎实工作，锐意进取，稳步推进本质安全型城市创建工作，推动全市安全生产形势继续持续好转，为推进“四位一体”发展战略、建设富裕文明和谐新长治作出新的贡献！
