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专业镇政府执政能力的结构及提升路径研究 作者：李小军
来源：《沿海企业与科技》2011年第07期
［摘要］“十二五”时期，专业镇要实现产业转型升级和可持续性发展，提高专业镇政府的执政能力至关重要。专业镇政府的执政能力主要由资源汲取能力、社会治理能力、政策执行能力、体制创新能力和公共服务供给能力等构成。专业镇政府需要在重构县乡之间的权力结构、强化公共服务效能、培育核心竞争力、优化执政机制和挖掘执政资源等路径提升执政能力。［关键词］专业镇；执政能力；能力结构；路径选择
［基金项目］本文系广东哲学社会科学共建项目《中国专业镇政府管理体制与能力的创新性研究：以广州狮岭皮具专业镇为例》（07GO05）和广州市属高校科研项目《广东“三旧”改造模式与政策创新研究》（10A142）的阶段性成果之一。
［作者简介］李小军，广州大学公管学院副教授、硕士生导师、博士，研究方向：公共政策和政府治理，广东广州，510006
［中图分类号］ D63 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1007-7723（2011）07-0035-0004自20世纪90年代以来，政府能力问题日益受到人们的重视，国内外学者开始关注和研究政府能力问题，并产生了大量的研究成果。在国外，1997年世界银行提交的《变革世界中的政府》最具代表性；国内学者在借鉴国外学者研究成果和国内政府能力问题已然凸现的情况下，逐渐认识到政府能力研究的价值，从不同的角度对政府能力的涵义与结构进行研究，取得了一定成果。但总的来说，国内对政府能力问题的研究还相对薄弱，而且集中探讨的是中央政府的能力问题，对地方政府能力进行专门研究的尚不多见，对专业镇政府能力的研究更显薄弱。本人在借鉴国内外政府能力研究成果的基础上，对专业镇政府执政能力的结构及提升路径问题进行初步探讨。
一、专业镇政府执政能力的结构
所谓政府执政能力的结构，简而言之就是政府执政能力构成要素之间的排列组合方式、聚集状态、比例关系等。据此，我们可以认为专业镇政府的执政能力结构，就是指专业镇政府执政能力各构成要素之间的排列组织方式、集聚状态及其比例关系。那么政府执政能力的大小强弱是由哪些因素决定的呢？汉密尔顿认为“使行政部门能够强而有力，所需要的因素是第一，统一；第二，稳定；第三，充分的法律支持；第四，足够的权力。”这说明，汉密尔顿视野下的政府执政能力的强弱与行政权的大小与政府内部的管理水平有关系。这表明政府执政能力的强弱与政府所赖以建立的物质基础、信息资源、管理水平、社会支持有关。据此，专业镇政府执政能力的结构可解析如下：
（一）专业镇政府的资源汲取能力
政府要维持存续和实现职能，必须要依赖一定的财政资源。财力是政府赖以存在的经济基础，财力是政府执政能力中的核心要素。恩格斯曾形象地认为，“赋税是喂养政府的奶娘。”16世纪的布丁甚至认为“财力资源是国家的神经。”因此，在社会资源许可的范围内，有足够的权利获得经常而充分的货币供应，应被认为是每个政体所不可缺少的要素。
专业镇的资源汲取能力就是要努力提高政府财政收入，做到财权与事权的统一。专业镇需要在四个方面强化资源汲取能力：一是确保专业镇经济的可持续性发展，保障专业镇政府财源的持续、稳定增长；二是通过扩权强镇举措，在赋予乡镇政府一定经济社会管理权限的同时，配置以相应的财权，可考虑将专业镇范围内收取的土地出让金全部留存专业镇，从而使专业镇的财权与事权在一定程度上得到匹配；三是增加专业镇的预算外收入，包括企业上交的利润和管理费；到社会上争取资金，利用社会关系招商引资以开辟财源；争取上级部门拨款等；四是专业镇政府应提高征管技术、防止税收流失，从而增加专业镇财力。
（二）专业镇政府社会治理能力
专业镇政府需要承担镇域内的公共管理职能，需要不断提升社会治理能力。专业镇政府首先要具有维护社会秩序的能力。专业镇与一般建制镇的主要区别之一，就是人口总数急剧膨胀，外来人口比例大于本地人，从而给专业镇的社会治安管理带来了巨大挑战；此外，在专业镇还频发企业欠薪和逃薪事件，如果政府不能及时和适时地介入，极易造成群体性事件，给专业镇社会稳定也带来了巨大挑战。因此，打击各种犯罪活动，平衡和协调各种利益冲突，确保专业镇社会稳定，是专业镇政府治理能力的重要体现。在中央提出构建公平正义和谐社会的大背景下，专业镇政府作为我国乡镇社会经济发展的先行地区，需要承担起基层政府合理分配社会价值和维护公平正义的公共职能。这就需要专业镇政府具有协调各方利益，划解各方矛盾的能力，通过统筹城乡发展，理顺分配关系，不断缩小贫富差距，最终实现共同富裕。
（三）专业镇政府的政策执行能力
政策执行能力是专业镇政府工作的生命力，是保证政令畅通的前提条件，是专业镇政府各项政策实施和产生效果的根本保障。专业镇政府政策的有效性不仅取决于政策质量本身，在很大程度上还更多依赖于政策执行部门的执行力和执行水平。首先，要提高专业镇政府政策执行中的理解力。专业镇政府要对上级政府制定的相关政策和法律的精神实质要吃透并能准确运用，在对上级政策执行不发生重大偏差的情况下，大胆地进行创新和发展。其次，增强专业镇政府政策执行中的变通力。专业镇政府必须要改变一般建制镇四平八稳和“照猫画虎”的行事风格，一定要具有灵活机动的变通能力和迅捷的应对能力。当上级政府的相关政策和决定不符合本地实际需要时，要善于利用相关民主原则和沟通技巧化解冲突和矛盾，灵活变通地实施政策，而非机械地执行上级政策方案，最终既能对上级有所交代，又不致对地方社会发展造成大的损失。再次，强化专业镇政府政策执行中的领导力。专业镇政府创造经济发展原动力的能力
是专业镇形成的根本外因，专业镇政府在专业镇经济发展的过程中，积极转变职能，主动从微观经济领域退出，创造经济发展的大环境，发挥资本优势等。
（四）专业镇政府的体制创新能力
对于专业镇来说，没有什么比体制创新更重要的了。随着专业镇社会经济的发展，原有乡镇体制的许多弊端已全面暴露出来，最突出的表现就是专业镇事权和财权的严重脱节。因此，体制创新能力就成为专业镇政府推动专业镇社会经济发展、保持专业镇发展活力，适应环境变化的重要基础。专业镇政府应以“三个有利于”为标准，将一些没有效率或不合时宜的制度进行修正、合并或撤消；根据专业镇的发展实际，创造新的制度；或改变传统乡镇制度的功能和地位，使其更适应专业镇的快速发展，更具有效率和效益。
（五）专业镇政府的公共服务供给能力
当前，专业镇大部分税收被上级政府抽走，专业镇本身财政留存少，导致专业镇财权与事权的严重失衡。专业镇政府承担着环境保护、教育、医疗、基础设施建设等公共服务的供给任务，但专业镇本身的财权又不能支撑这种公共服务供给。为此，就需要想方设法提高专业镇政府公共服务的供给能力。从某种意义上说，专业镇之间的竞争实际上是公共服务供给能力的竞争，提高公共服务能力是提高专业镇竞争力的基础。
（六）专业镇政府的危机管理与处置能力
危机管理能力是衡量专业镇政府执政能力的重要尺度，是专业镇政府的预防能力、适应能力、反应能力、执行能力、动员能力、规制能力等各项能力的综合反应。2008年2月，广州狮岭皮具专业镇就制定了《狮岭镇公共安全应急机制》，提出了“以人为本，减少危害；统一领导，分工负责；快速反应，协同作战；平战结合，常备不懈”的公共危机处置原则。建立了“镇突发公共安全事件应急处理指挥中心”，指挥中心下设应急抢险组、事故专家组、医疗救护组、现场保卫组、后勤保障组、事故善后处理组、事故调查处理组、新闻报道组等事故应急处理专业组。狮岭镇还建立“专项突发公共安全事件处置指挥部及事故分管部门”，并将镇突发公共安全事故分A（重特大）、B（较大）、C（一般）三级，实行分级响应。
（七）专业镇政府的规划发展能力
专业镇政府的规划发展能力对专业镇经济和社会的发展具有重大影响，直接关系到专业镇地区发展的方向、质量和速度。广州狮岭镇的发展之所以能与时俱进，就是因为镇政府未雨绸缪、思维超前的对专业镇进行总体发展规划，并根据专业镇的发展实际不断提出调整。早在2004年，原狮岭镇的总体规划就已获广州市人民政府批准，确定2020年的建设用地总规划为25.3平方公里。但随着经济的日益发展及行政区域的重新划分，为此，狮岭镇党委于2006年4月召开该镇总体规划调整咨询会，邀请市城市规划局、市城市规划协会、省城乡规划设计研究院、中山大学及区规划分局、国土局等部门单位的领导、专家学者对狮岭镇总体规划调整
“发展取向”和新行政中心选址进行了深入研讨。现在，狮岭镇已确立了新的总体发展规划，从而为该镇的进一步发展拓展了空间。
二、专业镇政府执政能力的提升路径
（一）消除传统的“压力型体制”，重构县乡之间的权力结构
压力型体制，指的是一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超任务，完成上级下达的各项指标，采取数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。专业镇政府仍然是传统的建制镇管理模式，专业镇政府要完成的任务包括税收、经济增长、计划生育等，是完成县委下达任务的主要力量。在县级经济增长过程中，其运行过程大致可分为指标任务的确定、指标任务的派发、指标任务的完成、指标任务的评价四个阶段。在这四个阶段中，各种有形和无形的压力是由上至下层层施加的。由于县乡之间这种压力型体制的存在，导致压力承受者专业镇政府公共权力的异化和乡镇角色的变异：一方面是自下而上地逐级集中财税资源和自上而下地逐级将事权下压力，层层向下“甩包袱”。另一方面，县级政府只关系专业政府任务和指标的完成情况，对专业镇政府动用何种手段完成任务并不关心，这在一定程度上恶化了专业镇政府角色的蜕变。
为此，一定要重构县乡之间的权力结构。专业镇政府未来的发展方向一定是乡镇自治，虽然当前还缺乏专业镇自治的社会、经济和政治基础。在当前我国推进社会主义新农村建设的过程中，专业镇作为我国乡镇社会经济发展的先行者，理应成为实现新农村建设的排头兵。专业镇应建设成为能有效领导和管理本镇政治、经济、文化和各项社会事务的地方基层政府。专业镇的上级政府一定要从壮大当地镇域经济的大局出发，从重构县乡财政体制新框架为突破口，明晰界定县乡两级政府事权，培育新的主体税种，下放税权并且加大转移支付力度；将应由专业镇政府履行的权力坚决地下放给专业镇，将专业镇政府的职责和权利统一起来，以强化专业镇政府统一管理本区域政治、经济、社会发展的功能。解决这个问题的关键是县级政府和县级主管部门要正确处理县乡条块关系和利益关系，对“七站八所”进行重新清理、分类和精简。对设在专业镇的各种站所，凡是有明确规定要下放的，要一律下放到乡镇管理；转变执法队伍和经费管理方式，将相关部门的执法权委托给各站所，并将人员、经费充实到乡镇，同时完善县直部门的评价考核，从而增强专业镇派出机构的综合执法权力；一些垂直管理、双重领导的站所，也要完善管理制度，服从专业镇政府的统一协调，使专业镇各站所能互相配合，形成合力，建立起政令畅通、协调有序、运转高效的管理体系。
（二）专业镇政府要重构和提升公共服务效能
专业镇政府原有的公共职能经常出现“缺位”和“越位”情况，无法有效提供公共服务。通过专业镇政府公共职能的重构，要从体制上建立专业镇政权与镇域内公共服务需求之间的良性互动机制。在市场体系下，提高专业镇政府有效运作的关键则是合理划分政府、市场与社会功能
边界的基础上，从体制上重建专业镇政府的功能，提高专业镇政府的规制能力和调控能力，真正实现政府、市场与社会三大机制的良性互动。
为此，专业镇政府应强化政策调整、市场监管、社会管理和公共职能，实现由“管制型”政府向“服务型”政府转变。专业镇政府要树立现代服务理念，做好公共服务与社会管理的统筹规划，加强对公共服务的规制和监管，确保公共服务的财政投入；通过激励性的制度安排来激励其他社会主体参与公共产品和公共服务的生产，在公共服务生产资格方面形成专业镇政府、市场主体和社会中介组织合作共治的格局。专业镇要把不属于政府的职能放归社会和市场，将工作重点转到提高政策规制能力和监督管理能力上来。
（三）提升专业镇政府在专业镇技术创新中的服务功能，培育专业镇核心竞争力
虽然有人主张在专业镇的深化发展中要逐渐淡化政府的行政管理角色，但在关系专业镇可持续性发展的技术创新问题上，专业镇政府的职能将不可或缺。特别是在市场要素发展迟缓和专业镇企业技术创新动力严重不足的情况下，专业镇政府的引导、协调和监督就显得尤为重要。在专业镇技术创新项目的确立、筛选、立项、经费投入、产品开发、市场推广、知识产权保护等方面均离不开专业镇政府的的支持和督导。特别是在专业镇辖下的企业对技术创新因信息不足和预期不明朗而采取观望的情况下显得更为迫切。专业镇政府应强化服务意识，引导专业镇企业树立忧患意识，克服小富即安情节，通过拓展服务领域和细化服务功能，逐步净化专业镇的技术创新环境；专业镇政府要加大宣传力度，借助那些依靠技术创新而取得良好经济效益与社会效益的典型企业案例，形成强大的示范效应，逐步调动专业镇企业的创新积极性，进而形成浓厚的创新氛围；专业镇政府要不断加强专业镇的公共管理和服务，加快专业镇担保体系建设，支持专业镇龙头企业或民营资本组建行业性会员制担保公司，解决中小企业融资难的问题；与此同时，专业镇政府要克服困难，加大科技投入力度，借此带动民间投资。专业镇政府应成立专业镇技术创新的基金管理机构，专门负责专业镇企业技术创新贷款的审验、发放、检查和督导，防止冒领、多领或者挪作它用，对于其中的违法、犯罪行为将移送司法机关从重从快地予以打击。
（四）要优化和提升专业镇政府的执政机制
首先，专业镇政府要树立现代治理理念，发展公共参与机制；同时增加制度化的容纳能力，整合社会发展过程中新出现阶层和团体的参政要求，扩大专业镇政府的执政基础。其次，专业镇政府要完善民主竞争机制。要特别完善专业镇政府中公务员制度，对一般公务员的考选、晋职晋级等实现公平竞争、民主管理；对于行政领导的上岗竞聘、考核、交流、提拔等都需要有更加公正合理的机制配套。第三，专业镇政府要健全监督制约机制。对专业镇政府机构和人员进行全方位的体系内行政监察和权力监督、司法监督和社会监督，确保政府规范行政，这实际上也是提升专业镇政府施政效果、促进政府能量服务于社会公共利益的重要方法。第四，专业镇政府法治保障机制。通过法制的健全和程序力量的彰显减少行政力量的随意性而造成的破坏性，增加力量积累、减少能量四溢，有助于专业镇政府进行责任化的执政，从而有利于政府执政能力的稳步提高和持续强化。
（五）不断挖掘专业镇政府执政资源
专业镇政府虽然是我国最底部的基层政府，但其执政仍需要一定资源支撑，政治性、文化性和社会性的各种资源的持续供给是专业镇政府不断获取和保持高效能的基础性条件。专业镇要保持可持续性发展，就需要专业镇政府开发以下执政资源：一是雄厚的财政资源，这就要求专业镇政府要管理和推进经济社会的发展，提升汲取、动员、控制与分配等能力，为专业镇政府执政奠定雄厚的物质基础。二是制度资源。这就要求专业镇政府的理念、制度和行为文明化和理性化，特别注重专业镇政府的制度建设，增强制度的规范性与正义性，提高政府制度的综合平衡能力、协调能力，构建延展性强、容纳性广、整合度高的执政制度基础。三是心理资源。公共执政需要专业镇政府具有较高的行政效力，有良好的政府绩效，但更为重要的是政府能够把直观的绩效转化成广泛的合法性资源，确保政府拥有持续的权威资源供给。为此，政府的制度设计、政策规定和行政行为都必须具有公共性，必须理性化，其治下的社会机会、权责义务、福利保障等要有利于形成合理的心理落差和公正的待遇感，从而激发公民较高的政治效能感、公共认同感和对政府的忠诚感。四是人力资源。用好用活专业镇政府体系内的人才，科学开发人力资源，形成梯级人力资源库，支持专业镇政府的科学执政。五是技术资源。充分利用现代科学技术促进专业镇政府管理的现代化，在信息化、电子化等方面迈出实质性的步伐，提高政府综合应对和快速、公正处理公共问题的能力。
［参考文献］
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