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关于以科学发展观统领 旅游市场监管工作的调研报告
科学发展是全面实现小康的主要途径。旅游业作为物质文明与精神文明的结晶、经济繁荣与社会发展的象征、“一业兴而百业旺”的产业，在构建科学发展中必然应发挥重要作用。一个矛盾尖锐交错、冲突麻烦不断、贫富分化悬殊的社会，不可能有兴旺发达的旅游业；同理，一个生机勃勃、健康发展的旅游业，也必然会促进科学发展、社会和谐、安居乐业。随着旅游业的飞速发展，旅游市场迫切需要建立一种有效的市场监管机制，以保证市场的正常秩序，促进旅游业规范发展。实践证明，有效持久的市场监管机制，是关系到旅游业持续、健康发展的重要问题。建立市场监管机制，首先要分析市场存在的主要问题，这样才能有针对性地确定市场监管内容、目标和途径，从而形成市场监管长效机制。
一、我市旅游市场存在的主要问题
（一）旅行社门市部和外地办事处的无证经营 无证经营是未经旅游行政管理部门的许可，无旅行社业务经营许可证，未经工商行政管理部门登记注册，擅自经营旅行社业务，非法谋取收入的行为。包括本市旅行社门市部未经注册登记和外地驻淄旅游机构未经我市有关部门同意擅自组团、接团；擅自设立营业部或分支机构；假冒合法旅行社名义经营旅游业务的行为，也包括野马旅行社非法经营旅游业务的行为。
（二）违规经营
为出国旅游者代办异地护照；旅行社违法经营造成参游人员滞留不归；旅行社搞私人承包或部门挂靠；违背合同规定安排旅游团超计划购物；违法刊登旅游广告；使用无证导游；擅自经营出境旅游；擅自组织团队赴未经批准的出国旅游目的地旅游；擅自经营国际旅游业务；擅自设立旅游部等行为。
（三）导游问题
未按旅游行政管理部门的规定考取导游资格证书而上岗带团的无证导游和领队，或虽有资格证书但未持证上岗的导游和领队；导游或领队随意改变合同约定的旅游项目，擅改行程，超计划购物，欺骗游客，索要回扣和小费，在讲解过程中掺杂黄色、低级、反动、有辱游客尊严的言语等行为。
二、建立旅游市场监管长效机制是实践科学发展的必然要求
（一）建设旅游目的城市的必然要求 建立市场监管长效机制，目的就是维持旅游市场秩序，保障我市旅游业健康持续发展。著名的旅游目的地城市，一定是旅游业非常发达的城市。没有良好的旅游市场秩序，国际化城市的形象是不完整的。因此，建立旅游市场监管长效机制是建设旅游目的地城市的必然要求。
（二）旅游业发展的客观需要
一个产业的飞速发展，与该产业内稳定的秩序是密不可分的。近几年来，我市旅游业得到了长远的发展，这与我局多年来对市场监管所做的大量工作息息相关。实践证明，建立市场监管机制，有利用旅游业持续稳定的发展。
（三）旅游产品自身特点所确定
旅游消费品具有无形性、综合性、生产与消费同步性等特点,这使得旅游企业之间不正当竞争加剧,企业整体效益下降,旅游服务质量低劣,旅游投诉日益增多。因此，有必要建立市场监管长效机制，保护旅游者的合法权益,保障正常的市场秩序。
三、以科学发展观理论建立旅游市场监管长效机制
（一）加强部门协作，建立专项整治有效机制
部门协作、综合治理是旅游市场治理整顿取得阶段性成果的成功经验。我市的旅游市场中存在的“黑社”、“黑车”、“黑导”等问题不是单个部门所能解决的，要求旅游行政管理部门发挥好政府的参谋作用，发挥好专项整治工作牵头单位的作用，加强与各部门的协调配合，形成齐抓共管，上下联动，协同作战，联合执法的有效机制，营造专项整治的高压态势，深入扎实的开展旅游市场专项整治工作。
（二）试行公示制，规范对旅行社的管理
1.对旅行社实行公示制度，凡有重大违规行这和涉及重大变更、重组以及被吊销证件处理的旅行社，均在新闻媒体上公示。
2.强化措施，建立旅行社市场优胜劣汰机制。建立旅行社和旅行社经理信誉档案制度，提高重质量、讲信誉的企业和职业经理的市场声誉。同时，通过加强行政执法，迫使一批低质旅行社退出市场；通过实行旅行社违规违纪公告制，形成低质旅行社市场自然淘汰机制。
（三）严格执行《导游人员管理条例》，加强对导游人员的管理
1.坚决清理一批政治、道德、业务素质不合格的导游人员。严厉查处超计划超时购物，私拿回扣行为；重点查处擅自变更旅行活动安排，降低服务标准、服务质量；查处讲解掺杂低级、庸俗、迷信内容。对有违规违纪行为的导游人员要坚决给予惩处，直至吊销导游员资格，不得再从事导游活动。
2.全面推行导游计分制管理和IC卡管理。组织强有力的旅游执法队伍和社会监督队伍，开展强密度的监督检查和执法检查。建立导游人员信誉档案制度和除名公告制度。
四、坚持科学的发展观，促进旅游与自然、社会和谐发展
和谐社会是人与自然长期协调相处的社会，是生产发展、生活富裕、生态良好的社会形态。从利用资源的方式和特点看，旅游业具有与自然和谐相处的基础性特征，因此而被称为“环保产业”、“绿色产业”、“朝阳产业”，但达到这个目标必须实现科学保护与合理开发并举。从目前的现状看，旅游开发不是对资源的破坏性因素，但因开发不当或过度而造成的资源破坏也相当惊人。业内人士大多不愿听到这类声音，动辄就为旅游开发辩护，这对反击极端保护主义是必要的，但在长远上不利于旅游业可持续发展；比较科学和实际的态度应该是，旅游行业要自觉高举环境保护的旗帜，强化在科学保护前提下的合理开发意识，这将既能赢得社会广泛的支持，也有利于旅游业集约化发展。例如，对旅游开发实施环境影响评价、在旅游区内控制住宿设施建设、对旅游景区实施承载力的控制等，都应重视加以贯彻和宣传。
旅游开发与社会发展、进步的和谐统一也是一个重要课题。旅游发展固然可以带动脱贫致富和精神文明，但由于开发过度、管理不当、保护不够，国内外也不乏负面影响的例子。例如，数千年的民族文化加速消亡、原住民的古***俗和生活快速变迁、重义轻利的淳朴民风不在了，都属于旅游开发与社会发展的冲突。要解决这类问题，主要是处理好旅游与原住民的关系、开发开放与民俗保护的关系、物质文明与精神文明的关系、外地旅游者与当地人的关系，也就是要发挥好旅游业的社会事业性功能，而不仅仅考虑经济贡献的问题。
五、在执法过程中坚持科学的发展观，要坚持“三个结合”。
（一）坚持堵与疏相结合。在违法经营者中，我们一定要按照构建和谐社会的要求，从保障和改善民生的高度，予以区别对待。为此，我们在工作中必须坚持“教育在先，查处在后，疏导为主，取缔为铺”的原则，具体问题具体分析，分别情况，分别处理。发现并处理违法经营者时，要实行先行告知制度，下发“责令限期整改通知书”，限期办理有关证照，逾期不改正的，该查处的要查处，该取缔的要坚决取缔。
（二）坚持情与法相结合。一是坚持依法行政。严格依照有关法律、法规和法定程序行驶职权，坚持公正公平公开。在查处取缔无证无照经营过程中，有三点必须予以明确：首先，要明确查处范围。其次，要明确查处对象。再次，要明确执法主体。各级旅游行政管理部门应当及时查处其管理范围内的违法经营行为。二是坚持和谐管理。在执法理念上，应树立尊重、保障和维护行政相对人合法权益的现代法治理念；力求执法权力与公民权利相统一。在执法作风上，力求规范和人性化相统一，做到以理服人，以法育人；在执法方法上，力求行政处罚与行政指导相统一，将行政建议、行政告诫等行政手段切实融入到查处取缔工作中去；在行政处罚上，力求合法性与合理性相统一，做到宽严并济，过罚相当；在执法效果上，力求法律效果与社会效果的统一，让广大群众理解支持取缔工作。在此需要强调的是，各级旅游行政管理部门在清理整治违法经营过程中，一定要文明执法，依法执法，切忌简单粗暴、滥用职权。要坚持做深入细致的政策法规宣传解释工作，尽力争取当事人的理解配合。要注重工作的策略方式和方法，切忌激化矛盾，诱发不安定因素，影响社会稳定。
(三)坚持治标与治本相结合。清理整治违法经营必须坚持标本兼治。治标，就是要按照市政府的统一部署，调集足够执法力量，集中时间，连续作战，把遍布全市各个角落的违法旅游经营者全面、彻底清查一遍，确保不走过场、不留死角。在此基础上，分门别类，该取缔的坚决取缔，能疏导规范的予以疏导规范。治本，就是要在治标的基础上，探索建立对违法经营行为的长效监管机制，明确细化监管责任，健全完善相关行业管理制度，建立起对违法经营行为能及时发现、及时整治、及时巩固的工作机制，从源头上铲除滋生无证无照非法经营行为的土壤，从制度、机制上保障违法经营行为不反弹。各级旅游行政管理部门要根据实际情况，建立健全相关制度，从提高基层执法人员工作责任心和广大经营者依法经营意识上下功夫，建立无证无照经营举报网络，健全举报奖励制度，发挥和强化社会监督作用。各级旅游行政管理部门要加大市场巡查力度，完善集预防、举报、查处、登记、规范为一体的长效监管机制，努力实现清理整治违法经营工作的法制化、规范化、制度化和长效化。
六、加强质量保障体系建设，确保旅游活动愉悦身心
旅游对构建和谐社会的作用，除了所产生的经济和社会功能以外，旅游活动带给旅游者的身心愉悦是重要方面，这也是旅游动机形成的基本原因。旅游是物质和精神生活水平提高的标志，旅游的目的就是追求身心愉悦，一个令旅游者郁闷、赌气、发怒的游程，肯定不属于和谐社会的气氛。旅游活动涉及的地点、行业、服务种类很多，如果让各个环节都服务到位，使旅游者得到身心的舒适和满足，就是对构建和谐社会的一份贡献。
目前受大的社会环境影响以及监管体系不完善，我国旅游市场经营和服务的不规范现象还较多。以国内旅游市场为例，在省一级质监所受理的旅游质量投诉中，由于旅行社经营、服务不规范引发的投诉约占 60%，多数情况是降低服务标准、擅自增减项目、导游未尽职责等，这反映了旅游经营服务中诚信危机的现象比较突出，自然也隐含和孕育着社会不和谐的因素。对此，旅游部门采取了日常受理投诉、旺季现场检查、重点专项整治等措施，对维护旅游者的合法权益收到了明显成效，但要进一步减少旅游事后投诉，确保更多的旅游者身心愉悦，还需要不断健全和完善旅游服务质量体系。既要继续发挥好行业管理的作用，大力贯彻和实施各类旅游服务标准；更要进一步加强旅游法制建设，明确和细化对违规行为的处罚条款，为依法规范服务质量提供强有力的法律依据；同时，要进一步发挥市场机制的监督和约束作用，加强诚信机制建设，发挥行业协会的自律作用，确保旅游活动的满意率不断提升，为营造社会和谐氛围、构建和谐社会做出贡献。我们应正确认识建立市场监管长效机制的必要性，以整顿促发展，以发展促规范，以规范促效益；积极探索旅游市场管理的新体制和新模式，建立行业自律机制，引导企业诚信经营，使旅游市场监管形成长效机制，促进我市旅游业再上新台阶。
二〇〇八年十一月十二日
