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关于创新政府管理提高行政执行力的调研报告
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来源:决策咨询委作者:决策咨询委员会日期:2007-11-5 16:32:
54温家宝总理在《加强政府自身建设推进政府管理创新》的讲话中指出：“推进政府自身建设和管理创新，是行政管理体制改革的主要任务，也是经济体制改革和政治体制改革的重要内容。”
如何创新政府管理，提高行政执行力，我们经过调研，提出以下思路及对策。
一、创新政府管理的基本内涵
所谓创新政府管理，就是探索政府管理的新方法、新模式，以适应新环境的变化和新现实的要求，其本质在于通过寻求和建立科学合理的政府管理模式，从而确保社会公共资源得到优化配置，确保国家资本更好地用于改善提高人民群众的生活。简而言之，创新政府管理，就是要求政府从管理理念、管理职能、管理制度、管理手段、管理行为等各个方面实现根本性转变，真正成为“权为民所有，情为民所系，利为民所谋”的服务政府、法制政府、责任政府、效能政府、廉洁政府。
二、创新政府管理的现实意义
改革开放以来，围绕简政放权，建立社会主义市场经济体制，政府行政管理体制改革不断推进，政府职能和管理方式不断变革，但是必须看到，政府管理体制还远远不适应于生产力发展的要求，与经济体制改革相比，政府管理体制改革明显滞后。突出的表现是：①职能转变不够，主要是定位不准，职能错位，种了人家的田，荒了自家的地，该管的事没有管好，不该管的却管了许多。审批环节还较多，低水平的重复建设不断出现，公共服务体系尚未建立起来，各种管理乱作为、政府诚信缺失、市场秩序混乱的现象没有根治。②政府和部门依法不力，主要是有令不行，有禁不止，有法不依，执法不严，违法不纠的问题在一些地方表现突出。政府权力部门化、部门权力个人化、个人权力金钱化凸显。一些国家公职人员，特别是掌实权力的部门和执法执纪人员“吃、拿、卡、要、诈、罚”时有发生，已成社会公害。③政府机构设置不太合理，办事效率差。部门职能交叉，职责不清，权责脱节，推诿塞责，相互掣肘，致使好多工作不落实。④权力寻租不但未能有效遏制，而且有愈演愈烈之势，商业贿赂在一些热门行业和领域成为潜规则，严重毒化了政风、行风和社会风气。更有一些公职人员玩忽职守、以权谋私，不惜与社会不法分子沆瀣一气，祸国殃民。
政府管理存在的问题，特别是公职人员肆无忌惮地以权谋私，其根子是权力垄断。垄断而缺失监督的权力，必然导致犯罪。权力一旦失控，掌权者就会疯狂地寻租，为追求自己的私利与享乐，什么坏良心的事都敢干出来。所以说深化政治体制改革，创新政府管理，建设公平正义的社会主义民主政府已成为中国社会的当务之急，是一件关系到中国共产党和中华民族前途命运的大事业。
三、创新政府管理的基本思路及对策
（一）搞好制度建设
创新政府管理的核心是体制创新，为此，要建设三个有效机制。
第一、改革与完善公共政策制定机制
政府决策不可能做到人人满意，但政府必须从公共精神和公共利益出发，寻求最佳的公共政策，谋取并实现最广大人民群众的根本利益。要形成合理有效的公共政策，就必须建立一个民主开放和公开透明的公共政策制定机制。
一是要建立政策信息来源机制。应把决策前的调查研究和社情民意反映制度定下来，坚持定时调查与经常性调查、领导调查与机关调查、专题调查与整体调查相结合，使调查的结论更加全面、准确、深刻。要畅通反映民情、汇集民意渠道，建立领导与群众对话机制，通过设立领导信箱，定期举办领导与群众恳谈会、领导接访制、领导联系点制，创新民意沟通载体、渠道和方式。二是健全决策的群众参与制。实行重大决策咨询意见制度，凡涉及发展大局的经济开发项目、财政收支、工程招标等重大决策，应吸纳专家学者、人大代表和政协委员参与。三是强化议事运行制度，推进民主决策程序化。狠抓决策主体、决策内容、决策程序规范化建设，严格遵循“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的决策流程，制定决策执行监督工作规则。四是强化专家咨询制度，要更加重视决策咨询委员会的工作，充分发挥其“外脑”作用，使决策更加符合客观实际。
第二、改革和完善国家公务员选择任用机制
国家公务员是促使国家和社会良性运行的“工程师”，其道德精神、工作责任心、学识才干、专业水平决定着国家和民族的命运，我国《党政干部选拔任用条例》和《公务员法》的出台，标志着党和政府对干部问题非常关注，但实际是一把手权力过大又缺乏监督，选人用人过程中有民主程序，无民主实质的现象比较普遍，结果，使公务员晋升过程由正激励变为负激励，变为拉关系走后门、买官卖官的腐败温床，涣散了公共机构的组织效率和公务员的凝聚力，使政府工作人员逐步变得既没有工作动力、又没有工作责任心，浪费了国家和人民的公共资源。因此，发挥人民群众在选人用人，特别是选拔领导中的作用，形成科学规范的选人用人制度，逐步实现民主选举机制和民主监督机制，这是政府管理机制创新的一个极其重要的内容。一是要缩小委任制，推行考任制。加大领导干部公开选拔、竞争上岗力度，形成主要领导干部“双推双考”，中层干部“竞争上岗”，一般干部“逢进必考”制度框架。二是完善选举制，推行任期制和任期限届制，实行试用期制。三是建立健全干部能上能下制度。四是进一步健全干部辞职制。
第三、改革和完善公共财政与预算的民主机制
从理论上讲，在一个现代国家中，没有任何一个人有权决定政府预算，哪怕是一分钱的预算。预算使用的最终决定权不在政府，而在于法律上代表人民的立法机构，这个机构有权决定预算的分配和监督预算的执行，这样做的目的：一是提高预算的分配和使用效率；二是监督预算的使用过程，防止腐败的发生。为此，必须形成有效的、公开透明的、民主的、便于人民监督的公共财政与预算机制，唯有建立透明和民主的公共财政和预算机制，才能从根本上改变预算的使用效率和遏制腐败。因此，①要推进财政体制改革，使财政预算制度向公共财政预算制度转变，向法制财政转变。②要强化人大立法监督职能，追究超预算开支，杜绝一切挥霍浪费现象，让公共财政普惠百姓。③强化媒体监督，建立信息披露机制，使财政预算与执行更加公开透明。
公共政策制定机制、国家公务员管理机制和公共财政与预算机制，是政府组织结构中最重要的基本制度构架。创新政府管理要实现重大进展，就必须从改革和完善这三大机制入手，只有这样，才能建立一个人民满意的政府，实现构建和谐社会的宏伟目标。
（二）建设诚信政府
诚信是规范社会主义市场经济的基础，是推动社会发展的重要保证，是构建社会和谐的决定因素。建设诚信政府是创新政府管理的核心要义。
第一、建设诚信政府的工作要点
1、全面坚持政府工作的透明公开。在行政执法机关推行四公示：（1）执行公务身份公示。每个执法人员都佩卡上岗，岗上挂牌。（2）岗位职责公示。单位处室分布图、办事流程图、处室职责一律上墙公示。（3）执法依据公示。将执法依据、执法程序、工作制度采取上墙、安装触摸式电脑、印发备索资料等方式公示。（4）办事承诺公示。向社会公开承诺办事
时限。围绕公示制建立4项制度，即首问责任制、限时办结制、服务承诺制、被诉待岗制，如：首问责任制的内容是，群众上门办事遇到的第一个人，只要对方求问，不管是否与己有关，都要负责解释，联系经办人或引路，否则以失职论处。限时办结制的内容是，对涉及许可、登记、审批等必须在规定时间内给以办结，否则，予以投诉追究。
2、加强对行政执法部门的管理。大力加强行政执法部门的诚信建设，使执法人员切实做到清廉如水，执法如山，坚强如钢。坚持不懈地提升行政执法队伍的理想信念和宗旨教育，全力打造政府法制精神意蕴，全面树立执法人员对法律的忠诚和信仰，从而以良好的作风取信于民。各级行政执法部门要通过设立热线电话等形式，建立畅通的渠道，认真受理举报投诉，广泛听取群众的意见和建议，自觉接受社会监督。对不讲诚信的行为公开曝光，严格查处。
3、进一步加强政府职能转变。通过简化审批职能、弱化事务职能、强化服务职能，抓紧解决“越位”、“错位”和“不到位”问题。政府不是无限责任政府，而是有限责任政府，不是无所不为政府，而是有所不为政府；不是为所欲为政府，而是有所必为政府，真正把工作着力点放在建设公益事业、提供公众服务、建立公共保障上。一是强化四项理念，即依法行政理念、政务公开理念，层级管理理念，公共服务理念，坚决杜绝违法操作，“暗箱操作”。二是明确政府在社会主义市场经济中的角色定位，强化宏观调控职能，弱化微观管理职能，改革行政审批制度，尽可能减少行政对市场配置资源的干预。三是加强公共服务，主要是加强公共政策的研究、规划和制定，加强公共设施和公共品服务，完善市场服务职能。
4、健全市场监管体系。逐步建立统一、开放的市场体系，保障产品和生产要素的合理流动。建立公平竞争的市场经济秩序，强化市场监管，严厉查处制假、贩假、偷税漏税、商业欺诈等破坏市场经济秩序的行为。加强对社会中介组织的管理，逐步推行执业公示制度，将中介收费、职业道德、工作规范、纠纷处置等内容向社会公开，堵住信息误导、合同违约、价格欺诈、伪造凭证等不正当竞争和不法行为漏洞，保证中介行为健康发展。
第二、充分发挥法制在建设诚信政府中的作用
1、全面实施“开门立法”。发达国家在立法过程中，任何与立法事项有关的人，都要以直接发表意见或者提出建议参与关系自己切利益的立法决策。立法民主化促进了公民对立法工作的参与，培养了公民注重公共利益的意识，增强了公民对法律的依赖感。如果在立法工作中，吸纳民意的途径不宽广，公民参与决策的渠道不畅通，这就直接影响了诚信政府的基础建设。公民应当是立法的积极参与者，而不是被动的接受者。政府立法应当注意“交涉”、“协商”，思考和探索，充分反映民意，广泛集中民智的制度和机制，以此来体现民意，提升公民对法治的信心。
2、建立行政审批责任制和过错追究制。在赋予有关行政机关必要行政权力的同时，也要对其行使权力规定明确的程序和应负的责任，并建立便于行政对人监督的制度，以规范、制约、监督行政权力的行使，防止滥用权力。按照谁审批、谁负责的原则，规定行政机关实施行政审批以及审批之后，应当依法对审批对象是否按照行政审批确定的条件、标准从事有关活动实施有效监督，并建立严格的行政审批责任追究制度。
3、严肃法令执法，强化行政监督机制。主要在改革监督方式、强化监督机制、扩大监督影响、发挥群众监督启动权等方面加强和完善行政监督，提高政府公信力。进一步加强对行政“红头文件”的备案审查，对违反法律、法规规定的，该撤销的撤销，该修改的修改；通过加强行政复议制度的公正执行，在有错必究、究必追责中树立政府威信；坚持权力与责任紧密挂钩，真正做到有权必责、用权受监督、侵权要赔偿。行政机关如果不按规定的权限和程序执法，或者滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，执法机关负责人和责任人必须承担相应的法律责任。
第三、建设诚信政府中处理好三个关系
1、正确处理自身建设与社会信用建设的关系。政府诚信建设与社会信用建设是不可分割的一个整体，政府信用是表率，企业信用是重点，个人信用是基础。政府诚信建设与社会信用建设互相促进，共同发展。在社会信用建设中，要激发全社会每一个公民的积极性、主动性。诚信美德源于人心，心正则诚，只有内诚于心，方能外信于人。信用建设，关键在人。为此，要在全社会大力弘扬信用文化，通过普及信用教育，提升信用道德，培育信用理念，努力营造“诚信为本，操守为重”的良好社会风尚。
2、正确处理依法管理与行业自律的关系。政府在社会管理中，对发生在各种行为主体之间和利益冲突的处理应该采取公正、公平、公开的原则，同时兼顾向弱势群体倾斜。政府只有真正成为一个合格的“裁判员”，才能得到社会各界的认可，从而保证社会信用沿着健康的方向发展。同时，还必须注意发挥行业自律的作用，进一步加强对从业人员的思想政治教育和职业道德教育，引导他们按照国家有关法律、法规开展经营和服务活动。只有把依法管理与行业自律紧密结合起来，既加大对失信者惩罚力度，又予以积极地教育引导，诚信政府建设才能发挥其应有的作用。
3、正确处理务虚与务实的关系。建设诚信政府是艰苦细致的工作实践活动，只有从人民群众关心的事情做起，多为人民群众办好事，办实事，使人民群众切地感觉到政府作风的转变和服务质量的提高，诚信政府建设才能起到作用，见到效果。因此，要正确处理好务实与务虚的关系，要善于运用一切现代的诚信理念指导诚信建设，同时，要靠艰苦、扎实、细致的工作作风，不断发现新情况，总结新经验，提升诚信理论，去指导诚信建设的实践。
（三）推行行政问责制
行政问责制是追问政府职责履行体现的制度。现代意义的问责制是以民主为基础，强调政府对公民负责，做好份内之事，做不好就要追究责任。
推行行政问责制是提高政府执行力、公信力的有效途径。行政体制创新的目标是建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府和效能政府。政府工作必须以民为本，切实履行职责，承担政治责任、行政责任、法律责任和道德责任。控制政府行为的制度设计，要特别强化对行政权力的制约和监督，阻止滥用权力的寻租行为。建立和推行行政问责制，是规范政府行为，提高行政执行力的迫切要求，更是构建责任政府、全面依法行政的重要途径。行政问责制，根据问责对象主要有两种类型，一是行政首长问责制，主要对政府和政府部门首长实行问责。二是行政机关工作人员问责制，主要对政府所有工作人员实行问责。行政问责要具体做好五点：①明确职责划分，界定责任主体，建立岗位责任制；②结合绩效评估，严格责任考核；③突出工作重点，强化责任追究；④加强监督机制建设，形成问责合力，加大电子政务建设力度，建立政务信息公开的法律和制度框架，规范政府业务流程，严厉惩治公职人员渎职、失职、违法乱纪行为；⑤健全制度体系，规范问责行为。
实施行政问责制，对于加强政府自身建设，推动政府管理创新，提高政府执行力和公信力有显著效果。一是增强了政府和公务员的公仆意识，密切了政府和群众的关系，促进了社会主义政治文明；二是明晰了政府和部门的职责，健全了政府责任体系，促进了政府职能转变；三是有利于健全干部实绩考核评价制度，增强了公务员的责任意识，规范了政府和公务员的从政行为；四是促进了政府机关和工作人员认真履行法定责任，推动了各项工作，保证了政令畅通；五是完善了监督制度，加强了对行政权力运行监督，强化了对违法乱纪行为的责任追究，促进了廉政勤政建设。
榆林市决策咨询委员会
2007年9月10日
