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榆林市白于山区移民搬迁调研报告
近日，市发展研究中心随省政府研究室深入定边、靖边等县对白于山区移民搬迁工作进行了调研，并与市扶贫办进行了座谈。通过调研，对该项工作有了较为深入的认识，并提出一些意见和建议，供有关方面参考。
一、移民搬迁的必要性和有利因素
白于山区是陕西省三大贫困区之一，也是全国十八个重点贫困区域之一。区域海拔高度在1300－1900米之间，属温带干旱半干旱大陆性季风气候，年平均气温7.9℃，日照时间为2743小时，无霜期130天。榆林市境内白于山区总面积9191平方公里，占全市总土地面积21.1％，包括定边、靖边、横山、子洲4个县、47个乡镇、579个行政村、3620个自然村，总人口47.1万人。该区域有以下主要特征：一是自然条件较为恶劣。白于山区属典型的黄土丘陵沟壑区，地表支离破碎，沟壑纵横，沟道密度为3－6公里/平方公里；植被稀疏，林草覆盖率仅为24.6％；水土流失严重，年侵蚀模数1.5万吨左右，自然灾害频繁。二是水资源较为匮乏。该地区是资源性严重缺水区域，年平均降雨量仅为316.7毫米，主要集中在7、8、9三个月，年平均蒸发量2491毫米，是降水量的7.9倍；而且地表水资源缺乏且多为高氟水和苦咸水，地下水位一般在300米以上，人畜饮水困难。三是生产生活条件较为落后。该区域90％以上的耕地为山旱地，保蓄能力差，农业生产水平低；交通不便，电力、通讯设施落后，居住条件较为简陋。四是贫困人口较多。按照目前1600元的新标准计算，全市白于山区现有贫困人口涉及4个县、47个乡镇、436个村，数量达13.4 万，贫困面为28%。五是社会事业发展较为滞后。教育、卫生、文体广电等基础设施落后，孩子上学难，农民看病难，广大群众文化生活单调；农村社会保障制度不健全，保障能力弱。
这些问题已影响到当地群众的生产生活，进行白于山区群众移民搬迁已到了非常必要和紧迫的时候。当前，对白于山区群众进行移民搬迁面临一系列大好机遇。在主观条件方面，一是中央高度重视贫困地区移民搬迁工作。党中央、国务院把贫困区域整体搬迁作为现阶段最大的民生工程来抓，这是白于山区移民搬迁最大的政策机遇；二是省上决心大。省长亲自抓这项工作的落实，并明确省上设立22个亿的白于山区移民搬迁和神府煤矿采空塌陷区群众安置专项基金，这对白于山区群众来讲是千载难逢的现实机遇；三是市县乡三级积极性高。市上已将白于山区移民搬迁纳入“十二五”规划，下决心用五年时间将居住在白于山区的20万贫困人口全部搬迁，县上也制定了规划，乡镇一级积极配合，这为移民搬迁提供了坚强的后盾；四是群众搬迁的愿望强烈。通过调查，90%以上的群众表示愿意搬迁，即使是油区的群众，他们也认为从子孙后代长远利益出发，进行搬迁是迟早的事，这为移民搬迁提供了坚实的群众基础。
在客观条件方面，一是经济社会的后盾坚强。“十一五”期间，陕西经济社会发展较快，年均增速达14.9％；榆林经济社会也持续高位运行，年均增速达19.5%；靖边县进入全国百强县，定边县进入西部百强县，这为白于山区移民搬迁提供了可靠的经济保障。二是接收移民的土地广阔。我市土地广阔，国营农场、林场面积较大，安置移民空间大。三是有成功的移民搬迁经验。近年来，扶贫、以工代赈等移民搬迁工程的实施，形成了良好的工作机制，有很多好的经验和典型做法。其中定边、靖边两县实施的移民工程，得到了省上的肯定。
二、移民搬迁进展情况
从1998年实施移民搬迁以来，各级党委、政府认真贯彻落实中省扶贫政策，全力开展白于山区扶贫攻坚，截止2010年底，全市白于山区累计有3.5万贫困人口有组织进行了移民搬迁，这些贫困人口告别了饮水困难、交通不便、自然条件恶劣的贫困区域。但依然有一大批群众居住在各方面条件较为落后的白于山区。
为了改变白于山区贫困群众的生存条件，省委、省政府立足全局、着眼长远，决定对该区域贫困群众进行移民搬迁。2010年8月13日，省长赵正永到榆林白于山区调研期间指出，要切实做好白于山区扶贫开发工作，下决心、大规模推进贫困村整体搬迁。2011年3月省政府第21次常务会议通过了全省2011年至2015年白于山区扶贫移民搬迁规划，具体涉及我市4个县、47个乡镇（定边县19个、靖边县17个、横山县6个、子洲县5个）；需搬迁20万人（定边县9万人、靖边县5.7万人、横山县3万人、子洲县2.3万人），每年4万人；省上按人每人补助建房费3800元、基础设施费2300元，每户补助宅基地费1000元，每个村按不超10%比例特困户每户补助1万元，市县按人各配套移民户建房补助资金2000元。
为了贯彻落实省上有关精神，从2010年下半年开始，我市就白于山区大规模移民搬迁做了以下工作。一是成立了搬迁机构。市上于2010年8月份成立了白于山区移民搬迁协调领导小组，涉及的四个县也成立了相应的组织机构。二是制定了搬迁规划。市上出台了白于山区移民五年搬迁规划，制定了2011年度白于山区移民搬迁工作方案，四个县也出台了规划和实施方案。三是分解了搬迁任务。根据五年规划，市政府与四个县政府签订了2011年搬迁责任书，将全年9866户44587人搬迁任务分解到了各县，其中定边县20000人，靖边县12798人，横山县6700人，子洲县5089人，四个县也将搬迁任务落实到了有关乡镇。四是确定了搬迁资金。今年，我市白于山区移民搬迁计划总投资22.1亿元。其中省上投入2.98亿元，市上配套4亿元，县级及部门整合9.2亿元，群众自筹5.92亿元。五是启动了搬迁工作。2011年3月24日，省政府在靖边县举行了白于山区移民搬迁启动仪式，标志着我市白于山区移民搬迁项目进入实质性实施阶段。之后，市政府先后三次召开会议，就推进该项工作涉及的具体问题进行了研究，各县也积极开展了此项工作。截至7月底，我市2011年白于山区扶贫移民计划编报完成，项目规划设计方案也已完成，42个搬迁项目全部进入土地、林地申报审批阶段，其中20个项目已正式开工建设，涉及3331户、15490人，分别占搬迁任务的47.6%、34.4%、34.7%。第二批土地、林地上报审批工作也在进行之中。已落实省级补助资金2.98亿元，市级配套4亿元，县级配套5.2亿元。
三、存在问题
白于山区群众大规模、整建制移民搬迁，史无前例，工程浩大，任务艰巨，虽然移民搬迁工作取得了一定成绩，但还存在一些困难和问题。
（一）土地供给严重不足。白于山区移民搬迁是一项规模宏大的扶贫工程，需要大量的土地，以我市每年4万人搬迁任务计算，除去在城镇安置外，其中在农村有土安置的约0.7万户，每户以0.4亩宅基地，需要土地2800亩，加上基础设施和公共服务配套建设用地，每年初步概算需土地在1万亩以上。2011年，省上给我市分配的总体用地指标为1.5万亩，移民搬迁的用地指标更少。
（二）移民搬迁建设用地审批手续复杂。需市上审批的集体土地报批手续就有8项，包括：用地申请、立项条件、土地勘测定界、选址意见书和可研报告等；需省市审批的林业手续也有12项，包括：申请文件、申请表、立项文件、林地所属证明、征用林地协议书、可行性报告、植被恢复措施和环评报告等。如这些手续按正常报批，一年之内都很难完成审批，严重制约着移民搬迁工程的实施。同时，由于省上移民计划下达较晚，也直接影响土地、林地申报审批工作。
（三）群众自筹资金较为困难。实施白于山区大规模移民搬迁政策出台后，省市县三级虽然加大了补助力度，但需要群众自筹的资金数量还很大，就拿2011年我市白于山区移民来说，根据省上下达的任务，共要搬迁群众9866户44587人，需群众自筹资金5.92亿元，人均13277元。而居住在白于山区的这些群众大部分属于贫困人口，让他们人均自筹上万元的资金难度较大，实行异地搬迁和县城及小城镇安置的移民需要投入更大。
（四）缺乏相关配套政策。移民搬迁涉及众多老百姓的长远利益，搬迁工程浩大，时间跨度长，涉及许多政策的配套和相关法律的衔接，如各种政策性补贴的享受时限，户籍的迁出管理、林地的置换、移民就业、医疗和社保等，没有明确的政策规定。在实施大规模移民搬迁的同时政府相关的配套政策滞后，老百姓难以吃上政策定心丸，将影响项目的顺利实施。
（五）搬迁后实现增收难度大。白于山区群众原来居住的地方山大沟深，土地广阔，土地情结较重，实行异地移民搬迁后，搬入地土地面积较少，根据定靖两县来看，一般为人均2亩土地，农民离开原来的环境后，由于耕地减少，将会出现一大批剩余劳动力，如何提高有限土地的产出率，合理转移劳动力，将直接影响农民增收，如解决不好，可能会因搬迁户没有稳定的收入来源、生活环境不适应等原因，导致出现搬迁致贫、搬迁返贫和移民回流等问题，甚至也可能出现一些难以预料的问题。
四、几点建议
实施好白于山区移民搬迁，实现的将是群众得实惠、政府得民心和生态得改善的“三赢局面”。笔者通过调研，有以下几点建议。
（一）在确保移民搬得出方面。
1、积极争取用地指标。一是由市政府出面，联合延安市政府共同省政府争取将移民搬迁项目建设用地计划单列、单批，不再受项目所在县用地计划限制，以解决土地供应不足问题。二是争取省扶贫办、国土资源厅、林业厅等部门和单位出台简化扶贫移民建设用地审批手续文件，加快审批进度。
2、多渠道筹措移民资金。一是管好、用好省市县已明确的补助资金，并落实农民自筹资金。二是按照“政府统筹、渠道不乱、用途不变、统一规划、项目捆绑、各记其功”的原则，做好支农资金的整合工作，利用好世行五期扶贫、扶贫贴息贷款、扶贫互助项目资金，加大支持移民搬迁力度。三是支持以县为单位出台农民搬迁安置建房贷款贴息政策，引导银行信贷资金向移民区倾斜。四是制定优惠政策，采取市场化的办法，吸引农业产业化龙头企业参与移民区基础设施建设和产业开发，减少农民投入，使企业与移民结为共同体，实现
“双赢”。五是学习陕南模式，成立由市县财政部门和市属国有企业共同出资的移民搬迁公司，公司的资金主要用于各县移民搬迁工程资金的周转。六是引入市场机制，鼓励多元投资，对进城入镇落户的农民，把安置移民小区建设与商品房开发有机结合起来，允许用土地出让金等增值收入来弥补搬迁安置房建设资金，并积极探索提供购房按揭贷款政策。七是广泛动员社会力量参与移民搬迁，严格落实在白于山区从事资源开发的国有企业的社会责任，促使这些企业在资源开发过程中，积极参与当地移民搬迁。
3、加快工程建设进度。充分发挥县乡两级政府和市扶贫等部门的作用，全面发动群众，加快项目实施进度，提高工程建设质量，确保项目能按计划完成，群众能如期搬入新居。同时，制定相应的措施和办法，解决好少数移民户过渡时期的生产生活困难。
（二）在确保移民稳得住方面。
1、对就近搬迁的农民，保证他们对原来土地的承包权不变，让他们不离开赖以生存的土地；对异地搬迁的农民，通过土地开发整理，实现人均2亩以上的高标准农田，并保证他们对原来土地的承包权5年内不变；对搬入城镇的农民，鼓励他们进入二三产业，并保证他们对原来土地的承包权5年内不变。
2、加强移民区道路、安全饮水、能源沼气、电力等基础建设，改善农民基本生产生活和当地生态环境，把移民区建成具有示范作用的社会主义新农村。
3、切实加快移民点科技、教育、医疗、文体、社保等公共服务设施建设，完善农民最低生活保障、农民养老保险、农村灾害救助、农民工权益维护、新农合等制度，真正使移民劳有所得，学有所教，病有所医，老有所养，防止移民返迁。
（三）在确保移民能致富方面。
1、制定符合当地发展的产业扶持中长期规划，大力扶持设施蔬菜、草畜、林果等产业发展，拓宽搬迁群众增收渠道。
2、积极利用“雨露计划”这一资源，大力组织实施移民实用技术培训，增强移民的就业和创业技能，并组织移民有序外出务工，大力发展劳务经济，增加农民工资性收入。
3、按照市场经济的原则，依托科技进步，着力培育和扶持一批从事农畜产品生产、加工和销售的农业龙头企业，提高农产品附加值。同时，大力发展二三产业，吸引移民剩余劳动力就业。
（榆林市发展研究中心张志进）
