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关于向家坝电站屏山库区移民迁建项目资金筹措的调查报告
屏山县课题组
金沙江向家坝水电站是金沙江下游梯级开发中最末的一个梯级水电站，主要供电华中和华东地区，兼顾川、渝、滇的用电需要。工程集发电、航运、防洪、灌溉于一体。坝址位于四川省宜宾县、云南省水富县两省交界的金沙江下游河段上，电站规模位列中国第三、世界第四，是国家实施“西电东送”的骨干项目。
根据国家有关规程规范以及中南院提供的资料，向家坝电站主要影响屏山县的楼东乡、福延镇、锦屏镇、新安镇、新市镇和清平乡六个乡镇，将涉及到“一城六镇”近6万移民的安置和相关迁建项目的恢复重建。移民安置压力大，迁建项目的恢复重建同样面临着巨大的困难，从某种意义讲，迁建项目的恢复重建关系到整个移民工作的开展和电站建设的顺利推进。但目前迁建项目在恢复重建过程中还存在着一些问题，其中最主要的问题是移民迁建项目资金补偿同实际需求之间存在巨大的缺口。如何科学有效地填补这一缺口，促进项目恢复重建有序推进是当前必须解决的问题。为此，我们就库区移民迁建项目资金的筹措情况进行了走访、咨询和查阅资料等调查研究。通过调研，我们对屏山库区移民迁建项目资金筹措情况及存在的问题有了一个整体认识，并结合向家坝工程的总体规划提出了初步的对策建议，以期为地方党委、政府及主要相关部门科学决策和有效组织实施提供实证参考。
一、屏山库区移民迁建资金补偿概况及迁建项目资金缺口
（一）移民迁建资金补偿概况
1、根据向家坝电站可行性研究阶段建设征地和移民安置规划成果，到移民安置规划水平年，向家坝电站四川库区建设征地范围内需迁移人口5.71万人，搬迁房屋部面积229.81万平方米，征用耕地总面积1.73万亩，园地1.39万亩，林地1.01万亩,规划复建和改造等级公路217千米,复建10千伏以上输电线路299千米,通信光缆线路327千米,广播电视线路52千米,搬迁县城一座,集镇10座.向家坝水电站四川库区建设征地和移民安置补偿概算总投资(静态)为69亿元,其中省管项目概算投资17亿元,宜宾市管项目概算投资0.23亿元，屏山县管项目投资49亿元，雷波县管项目概算2.19亿元。
2、屏山县管项目概算49亿元，其中农村移民15.4亿元,集镇迁建7.5亿元,县城迁建13.5亿元,专业项目复建工程11.25亿元,其他1.35亿元。
（二）屏山库区移民迁复建项目资金缺口
1、迁复建项目资金需求总额及其概况
屏山移民迁建项目整体包括县城和六个集镇迁复建，涉及基础设施与房建，移民红线外的基础设施建设，农村移民安置等，迁复建项目资金需求总额预计在85—90亿元之间，其中移民补偿约68亿元，各单位借贷资金约5亿元，社会各类资金包括个人投资约12—17亿元。随着屏山新县城区位优势的改善，屏山库区旅游事业的启动和发展，预计未来几年在屏山的投入将增加10—20亿元。
2、移民迁建项目资金的缺口预测
在屏山整体移民工作中，除个人补偿资金外，移民迁建项目涉及县城和库区各镇的公共基础设施、公益设施、各行政事业单位基础设施，总投资规模估算约为38.77亿元,其中移民补偿资金约为18.75亿元,上级各类补助资金约3.8亿元,招商出让回笼资金约5.345亿元,缺口资金预计达10.875亿元。分项预测公共基础设施总投资约33.55亿元,其中移民补偿资金约15亿元,上级补助资金3.8亿元,招商出让回笼资金5.44亿元,缺口资金约9.31亿元；公益设施总投资约0.7亿元,其中移民补偿资金约0.35亿元,缺口约0.35亿元；各行政事业单位基础设施总投资金约4.522亿元,其中移民补偿资金约3.4亿元,缺口资金约1.122亿元。
3、库区建设和移民安置补偿概况 农村移民补偿资金约为15.4亿元,项目包括搬迁、房屋及附属设施、移民村庄和街场基础设施建设、土地征用等。
集镇迁建补偿资金约为7.55亿元,项目包括搬迁费用、集镇基础设施建设、发展用地征地和基础设施。
县城迁建补偿资金约为13.5亿元,包括搬迁费用新址征地费、市政工程、发展用地征地和基础设施。
专业项目复建工作补偿约为11.25亿元,包括工商企业、搬迁补偿费、独立企业征地及基础设施、个体工商户、通信工程复建费、水电工程复建补偿费、广播电视、公路复建费、桥隧道码头补偿费、库岸防护工程等。
4、资金缺口中的不确定因素
一是政策因素。在整个库区迁复建项目的建设过程中，可能会有一些政策层面的变化导致资金缺口的加剧。二是物价因素。随着国内供求失失衡的加快以及国际金融危机的影响，物价上涨是一个自然的过程，这必然会导致资金缺口增大。三是民工因素。2009年9月21日，中央电视台经济频道栏目《经济半小时》推出一期《农民工去哪里了？》的调查报道。报道称：天津等外地企业到成都招工，每月1500元却招不到农民工。报道接着介绍，目前在成都用工市场上杂工的工资大概是每月1500元，技术工大概是每天300元。从这组报道中我们不难想象，在下一步屏山库区项目迁复建过程中的用工成本将大大高于当时的预算成本，这也会导致资金缺口的加大。
二、屏山库区移民迁建项目资金存在巨大缺口产生的问题及原因分析
（一）资金缺口导致的问题
资金问题是建设要素中的首要问题，没有相应的资金就会导致 “巧妇难为无米之炊”困局，困局不破就会生出系列问题。向家坝电站屏山库区移民迁建项目资金缺口如果不能得到很好解决，从现阶段的情况来看至少会产生以下问题：
1、可能导致向家坝电站2012年首批机组不能如期发电。库区移民迁复建项目建设是电站建设的重要组成部分，没有库区移民迁复建项目建设的顺利推行就谈不上电站能顺利完工发电。因为电站建设是一个阶段性的过程，前期工作做不好就会产生“多米诺骨牌”效应。
2、动摇移民对电站建设的长远信心和耐心。近年来通过对电站建设重要意义的广泛宣传，“电站必建，移民必搬”的思想已经深入人心。但是，如果资金缺口不能有效得到解决，建设进度就会受到影响。进度是摆在移民群众面前的活标本，它比任何宣传报道更具影响力。慢了就会降低移民的信心，既不利于电站下一步建设，更不利于迁复建工作的顺利完成。
3、挫伤工程负责人的积极性。移民迁复建项目工程本身就是一项繁杂的事务，如果各项目工程负责人在忙于日常事务的过程中还不得不费尽心思去协调项目资金缺口的话，可想而知，他们会如何看待这一看似光荣而又艰巨的任务。
4、严重影响屏山的投资环境。项目建设承包人都希望完工后能如期拿到承包经费，如果移民迁复建项目资金缺口问题得不到及时解决，工程费用显然就不会按时足额发放。如果出现这种局面就会进一步恶化本已相对处于劣势的屏山投资环境。如果形成恶性循环那将对屏山产生长期的极为不利的影响。
5、影响社会和谐稳定。移民工作被称为天下第一难事。这一难事在处理过程中如果稍有不慎，就会出现“一触不慎，全盘皆输”。资金缺口问题是一个现实而严重的问题，如果不能及时加以解决，那必然会造成在迁复建过程中项目的资金不能按时足额到位。产生的结果就是大量民工无法如期领到应得的工资。在移民迁建的大环境下，民工工资拖欠问题一旦出现，就极有可能成为群体性事件的一点“火星”，影响到社会和谐与稳定。
（二）资金缺口产生的原因 从迁复复建项目资金补偿概况我们不难看出，向家坝电站屏山库区移民迁复建项目资金存在巨大缺口。造成这种缺口有五个方面的主要原因：
1、迁建与补偿存在时间差。向家坝电站建设是一个长期工程，在工程预算和实际施工过程之间存在一个时间差，在这个过程中除了受正常的物价上涨因素波动影响外，还受到近年来国际金融危机所引起的国内经济环境的影响。
2、库区期望值的差值。移民和企业法人期望值同三峡公司实际愿意给予情况存在差值。在“向家坝电站建设是屏山实现历史性跨越的大好机遇”过高估计的影响下，广大移民及部分迁复建单位都希望本次迁建能使自己的居住条件、办公条件等等，有一个质的提高。当然，这种愿望和要求事实上是在情理之中。因为自2003年国务院下达向家坝电站库区“停建令”到电站第一台机组发电止，屏山库区的基础设施建设差不多有近10年处于停滞状态。从某种意义上说，库区经济社会发展近10年是相对在倒退。因此，在规划设计上各迁复建单位就有可能同三峡公司的初衷有差距，赞成资金缺口。
3、数据库的复杂性。向家坝水电工程本身的复杂性决定了其数据库信息的复杂性。在整个数据库采集过程中，难免会出现很多次反复的过程，比如在实物指标的调查复核等过程中就可能有这种情况。这无疑都会极大地增加成本，出现资金缺口。
4、政策因素的影响。土地是最重要的物质资源。没有相应的土地，向家坝电站屏山库区移民迁建项目就是空中楼阁。随着国家18亿亩耕地红线的出台，相应的迁复建项目土地出让成本和土地审批结束导致用地价格大幅上升，这肯定也会造成巨大的资金缺口。
5、国务院471号令中“三原”原则与地方经济社会发展存在巨大反差。屏山是国家级扶贫开发重点县，向家坝电站建设是屏山实现历史跨越的一次难得机会。为此，屏山县广大干部群众都希望抓住这次历史机遇实现屏山跨越发展。但是，如果在迁复建过程中严格按照“三原”原则实施的话，屏山投资环境的相对优势就会大打折扣。同时，在“封库令”下达的10年间，其他区县都在抢抓机遇，加速发展。如果屏山在迁复建过程中再按部就班那势必进一步扩大与其他周边区县的差距，对屏山地方经济的发展产生不可估量的损失。
三、屏山库区移民迁建项目资金的筹措对策
（一）不断加大对口争取力度，拓宽争取渠道，创新工作方式
首先是向水电业主追加项目资金，适当增加工作经费。有果必有因。对事物的认识总是一个螺旋上升的过程。实践、认识、再实践、再认识。向家坝电站建设是一项宏大的水利工程，工程量大、时间周期长、数据库信息复杂，这一系列原因都可能导致工程预算同实际需要之间存在巨大差距。向家坝电站系三峡公司所建，是一种企业行为，所以移民迁建项目资金的缺口理应由三峡公司及时提供足够的工作经费，满足屏山库区顺利组织开展有关工作。据有关媒体报道，三峡电站就追加了近6亿元的项目资金。而且这一资金应及时足额到位，三峡总公司可直接划拨到市移民部门，由市移民部门将资金随项目计划一次性划到县移民部门。正常迁建项目，省移民部门应将缺口资金随项目计划一次性划到市移民部门，市移民部门根据工作进度划到县。同时，进一步扩大县级政府对相关经费开支的依法依规处置权限。
其次，各单位、各部门在向上争取对口支援的过程中应坚持“硬件”与“软件”相结合，“输血”与“造血”相结合，当前和长远相结合。认真研究国家货币政策，寻找政策结合点、切入点，调动人力、物力、财力、智力等多种力量，优先解决当前影响屏山库区移民群众基本生活条件的迁建项目建设。在对口支援的内容和方式上支援单位可采取提供规划编制、建筑设计、专家咨询、工程建设和监理等服务。建设和修复移民住房、学校、医院、广播电视、文化体育、社会福利等公共服务设施。协助建设和修复城乡道路、供（排）水、供气、污水、垃圾处理和农业、农村等基础设施。提供机械设备、器材工具、建筑材料等支持。通过对口单位的以上支援来减少项目迁建的资金缺口。同时要对对口支援资金合理使用，严格管理，精打细算，努力提高资金使用效益。
再次，各单位、各部门要用活政策，创新工作方式。在迁复建过程中每个单位、部门应用活、用好政策，创新工作方式。按现行政策规定，国土部门都会划拔一定的土地资源供其建设，如果各单位和部门善于运作的话，在解决好单位实际所需的办公条件情况下，多在划拔的土地上做做文章，借鉴汶川地震灾区的部分有益经验，采取联合修建或增高楼层等方式，利用好相对“多余”的土地做好市场化动作，招商引资，减少资金缺口。
（二）采取租赁承包方式，创新融投资方式渠道
当前，向家坝电站屏山库区移民迁建项目存在巨大的资金缺口是不争的事实。问题已经摆在全县各级、各部门面前，我们怨天尤人无用，一味想到依靠别人的支援也不是办法。当前通过融资租赁等多种方式来解决资金缺口不失为一种好办法。融资租赁就是用明天的钱办今天的事。类似于“按揭”，也类似于“分期付款”购买。形象说，融资租赁就是“借鸡生蛋，以蛋还鸡，最后得鸡”。我们可以就部分迁建项目发布相关租赁公告，让部分有实力、有意向到屏山投资的企业来屏山参与建设，分解到我们所需的部分资金，缓解资金缺口的巨大压力。
通过向银行贷款来解决资金缺口，促进移民迁建，这是一种现实而可行的办法。随着市场经济的不断发展，各个企业、部门在项目建设、扩大生产等方面存在资金缺口是经常性的事，向银行贷款是一种比较通行的办法。我们现在的移民迁建项目存在大量资金缺口，发行市政债券好像也不适宜，在这种情况下，我们就必须创新自己的融资平台,加强“银政合作”、“银企合作”。理顺银企关系，营造诚信贷款环境。
（三）出台优惠政策，激活社会资金投入开发 目前中国已进入一个资金相对过剩的时期。所谓的相对资金过剩，也就是巨大的信贷流动资金处于流动困境，无法合理、安全地流动。但是市场资金的商业属性，决定了那些投资回报率真正好、投资风险低的项目才能对市场具有吸引力。因此，我们可以按市场化运作方式，鼓励部分企业投资建厂、兴建商贸流通等市场服务设施，参与经营性基础设施建设。这一点国内外都有许多成功做法。
（四）放开思想束缚，大胆借鉴国内外融资经验
发行向家坝电站库区迁建项目债券融资。发行迁建项目债券融资的优点是资金使用期比借款长，一次性筹资数额大；融资成本低，债券利率一般高于同期银行存款利率低于同期银行贷款利率；融资压力小，无须不断进行信息披露；可充分发挥财务杠杆作用。所以，向家坝电站库区迁建项目建设应报经国务院批准争取发行地方债券来融资。
同时，可考虑大力吸收境内外私人资本。吸收私人资本参与向家坝电站库区迁建项目建设，这种方式具有其明显的优势。首先，减轻了政府财政负担；其次，私人投资更注重于盈利和资本回收，他们会竭尽全力让迁复建项目的使用者满意；再次，工作效率得以提高，减少了政府经营的通常弊病。我们应该放开思想束缚，采取各项优惠政策，吸引民营资本进入向家坝电站库区迁建项目建设，充分发挥私人资本的作用。
通过资金信托计划融资。资金信托计划融资是由合格的信托投资公司作为信托资金的受托人，汇集民间资本，通过受让拟投资的基础设施建设项目公司的股权或者对其追加投资，以获取项目分红，向受益人支付信托收益。与单纯依靠财政资金或者负债资金融通建设资金相比，其优点在于：地方政府可以绕过不能发行地方建设债券的政策障碍；筹资迅速；不必向投资者保证收益率等。
（五）其他方式 如果说每个学校都有自己的校友的话，每个单位也都有自己的“事友”。学校在筹措资金的过程中可以充分发挥校友的作用，尤其是对校友中的知名人士多进行了解和沟通，争取他们最大的支持。每一个单位对曾经在自己单位战斗过的人员做好摸底调查，切实了解他们工作动态，发挥好同事的积极作用，让他们广泛参与到本单位的建设中来。“不积小流无以成江海”，通过“校友”或“事友”的捐款或争取项目以减少资金缺口也不失为一种可行的办法。
