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加大土地整理力度实现土地集约利用——以范市村土地整理为例
古港镇范市村书记助理彭柳容
一、土地开发整理的内涵
土地开发整理包括土地整理、土地复垦和土地开发三项内容。土地整理指采用工程、生物等措施，对“田、水、路、林、村”进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率，改善生产、生活条件和生态环境的活动；土地复垦指采用工程、生物等措施，对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占造成破坏、废弃的土地进行整治，恢复利用的活动；土地开发指在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，采用工程、生物等措施，将未利用土地资源开发利用的活动。土地开发整理的是通过对农地的整理、土地利用布局的调整和撤点并村，使耕地有效面积有所增加，土地利用率、产出率有较大程度提高，农民生产、生活条件有较大改善。
土地开发整理项目是政府投资的基础性建设项目，2000年以来，投入到土地整理项目建设上的资金由开始的近百亿到现在的几百亿，土地整理事业得到了前所未有的发展。党的十六届五中全会对耕地保护和土地开发整理提出了具体要求，明确了土地开发整理的方向和基本方针。同时，建设社会主义新农村，对农业基础设施建设和农业结构调整具有更迫切的要求，为土地开发整理提供了更加广阔的发展空间。
二、范市村项目区概况
范市村位于浏阳市东北部、古港镇西侧，北与中坪村相邻，东为梅田湖、港星村，南接古城社区，西部与溪江乡交界。该村现有村民小组23个，人口2418人。村域面积为838.82公顷（合12582亩），其中村内建设用地45.87公顷，水域16.34公顷，山林628.35公顷，耕地148.26公顷，（水田134.15公顷，旱地14.11公顷）。如下图：
范市村各类用地情况表
74.91%17.67%
范市村农田中存在田块分割较碎且不平整、田坎过多、农田基础设施不完善、道路沟渠不整、零星未利用地和废弃地不少的现象。范市村一直积极争取土地开发整理项目申报和立项。2008年争取到湖南省土地整理项目，2009年施工完成。2009年，争取到浏阳市土地整理项目，2010年施工完成。总计投资800余万，完成土地开发整理2400亩。
三、土地开发整理的有利条件和不利因素
1、有利条件
（1）上级重视。从中央到地方，各级党委、政府都高度重视土地开发整理工作，古港镇政府把范市村土地整理项目写进政府工作年度计划中，主动参与到土地整理施工协调工作之中。另外，多年来，国家、省、市投资土地开发整理项目的实施，在实践中创造和积累了丰富经验，对整体推动村级土地开发整理工作具有重要的示范指导作用。
（2）政策、法律法规支持。根据国家和湖南省有关规定，长沙市相继出台了《长沙市土地开发整理项目管理暂行办法》、《长沙市土地整理工作实施细则（试行）》和《长沙市土地开发整理项目工程施工招标投标管理暂行办法》等一系列规定，使土地整理工作有章可循、有法可依。同时，国土资源部门和农业综合开发部门不断健全专门机构和专业队伍，为开展土地开发整理工作提供了组织和技术保障。
（3）村民关心。随着经济的发展，观念的更新，不少村民已经看到集约利用土地的效益，而
现有土地沟渠不整、田垄过多的状况制约了土地的利用，因此，在申报、施工中这些村民积极响应，带头做其他村民的工作。
（4）地理优势。范市村的农田虽然分块和田垅较多，但村北和村南是山地，中间则地势平坦，基本上全是农田。耕地的分布相对集中非常有利于分片集中整理。
2、不利因素
（1）观念落后。虽然有一些村民看到了土地整理的好处，但土地粗放利用的观念在短期内还难以完全扭转，并且还有少数村民认为这是村干部为了私利在做事。
（2）后备土地有限。范市的山林占了近75%，易开发整理的土地后备资源逐步减少，补充耕地的成本提高，难度逐步加大。
（3）后续资金匮乏。政府投资完成土地开发整理项目工程后，单一的融资渠道使得村上难以再筹措到资金做好土地整理设施的监护管理和继续完善工作。
三、土地开发整理工作取得的成效
1、增加耕地，提高土地利用率。荒地、隙地、闲置地和废弃地经过整理后，重新投入使用，提高了土地的有效利用率。据了解，自实行土地开发整理以来，范市村在稳定原有耕地的基础上，耕地总面积增加近200亩。
2、改善农业生产条件，提高耕地质量。以综合整治为主要内容的土地整理，改善了农田水利设施，延伸和优化了村组道路，改善了生产条件，稳步提高了农田生产能力。近两年，范市村通过土地整理和其它方式，硬化道路8公里，斗渠、垄沟和水塘都进行了整修。
3、优化土地利用结构，促进农村经济结构调整。土地整理平整了原有耕地，使耕地连片，有利于土地成片流转，实现规模经营；有利于优化农业结构，推动农业集约化、智能化、产业化进程；有利于促进农民增收，发展村级经济。
4、改善生态环境，美化村貌。非平整地平整，斗渠、垄沟改善后，土地的蓄水保水能力和抗灾能力都有很大提高。实施土地整理后，从浏东公路上望去，一块块平整的耕地，一条条硬化的村级道路，配套的沟渠，灰绿色的高山，范市村更加漂亮了。范市村风景（见图
一、图二）。
5、示范带动效应。2000亩的省级土地开发整理项目完成后，村民看到土地整理确实是件为民
办好事办实事的项目，2009年10月，大坪、枫树和中心3个村民小组的村民强烈要求对他们所在的组进行土地开发整理。今年，村支两委争取到浏阳市的土地整理项目，继续完善这3个组的土地整理，目前施工已经完成，正在准备验收阶段。
四、土地整理的不足与建议
从总体上看，范市村有组织的土地整理工作尚处于初级阶段，还存在以下问题：土地整理后的权属问题容易引发矛盾冲突；“数量第一，质量第二，生态第三”，不能妥善处理三者之间的关系；村级土地利用总体规划对土地整理活动的引导作用不足；项目（尤其是小型项目）施工中规范化管理还不够到位；筹资途径单一，资金投入不足，土地整理的社会化、产业化有待进一步推进。
做好土地整理工作，对于实现可持续发展，促进社会主义新农村建设，具有十分重要的作用，我们要从以下几个方面加大工作力度：
1、提高人们对土地整理工作重要性的认识，争取群众的理解和支持。土地整理要对项目区内沟、渠、田、林、路、村进行综合整治，必然要打破原有土地所有权界线和土地承包经营权界线。目前，长沙地区的土地所有权以组为基本单元，而承包经营权则以户为基本单元。所以，土地整理项目竣工验收后土地所有权、承包经营权的调整和重新划分困难重重，极易影响农村社会稳定。因此，我们在完善相关制度的同时，要加大对土地基本国情和国策的教育，加强对土地开发整理法规和政策的宣传，提高人们对土地整理在全面建设小康社会和建设社会主义新农村，实施可持续发展战略，保护和建设生态环境中重要意义的认识，形成全社会共同关注的良好氛围。通过加强宣传，争取群众强有力的支持，使土地整理项目建设收到事半功倍的效果。
2、稳定和拓宽投入渠道，提高土地整理的整体水平。土地整理的投资一般为1500～2000元／亩，只能勉强满足项目区“提升道路、硬化沟渠、合理平整、争保扩面”的要求。河堤整修、村庄整治等要求，则由于资金投入有限一般难以实现，距离全面改变农村面貌的目标还有很大差距。土地整理项目投资的根本目的是改善农业生产条件和生态环境，增加有效耕地面积。为使土地整理的各项工程设施设施长期、有效、稳定地发挥效益，必须加强对工程设施进行后期管护，而后期管护除了要明确职责外，还需要管护资金。因此，我们要探索完善土地开发整理经济运行机制，集中使用的农业、林业、水利等专项基金。建立多种投资渠道，按照“谁投入、谁受益”的原则，完善适应市场经济要求的利益分配机制，吸引农民投工和社会更多资金投入土地开发整理，推进土地开发整理的产业化。
3、健全土地开发整理的规划，实现全过程规范化管理。土地整理应在村镇两级土地利用总体规划和市级土地开发整理规划的指导下，编制、完善土地开发整理规划，切实发挥规划对土地开发整理活动的宏观控制和引导作用。加强对土地整理工作的资源调查、评价和监测，建立和完善符合实际的土地整理标准体系。加强土地整理实用技术的开发和推广，增加土地整理的科技含量。加强人才培养，全面提高土地整理队伍的整体素质。
总之，我们要从观念、人、财、制度等多个方面入手，全方位、多角度的积极引导土地开发整理向内涵挖潜、集约利用转变。
2010年12月25日
图一
图二
