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浅谈我国商业银行的内部控制制度
金融体系中，占据支配地位的是商业银行的经营效率，它不仅在微观上影响到商业银行体系的经营状况和市场竞争力，而且还在宏观上影响到金融资源的配置效率和经济增长的潜力和质量。要提高国有商业银行的经营效率，加强内部控制是关键的一环。
业居民提供存贷款服务以及结算支付等，这些功能使银行经营具有极大的外部性。银行问题会导致客户问题，进而导致经济问题、政治问题和社会问题。9 0年度巴林银行的倒闭让世人震惊，同时也让世人看到了银行内部控制的重要性。车之覆后车之鉴，中国的银行业一定要痛定思痛，加强银行的内部控制。
内部控制不仅重视事前防患事后检查还特别注重事中的过程监控。要求在银行风险控制的三道口防线（柜台操作、部门管理、内部稽核）上都必须体现职责分离和相互制约。内部控制还必须体现有效性原则、审慎性原则、全面性原则、及时性原则和独立性原则。
经营的效率和效益、财务报告的可靠性和对现行法规的遵守是COSO的内控目标，巴塞尔委员会的内控目标是操作性目标（各种活动的效果和效率）、信息性目标（财务和管理目标的可靠性、完整性、及时性）、遵从性目标（遵从现行法规和规章制度）。我国根据根据现阶段的实际需要这样表述我国的内控制度：保证国家法律法规、金融监管规章和商业银行内部规章的贯彻实行，保证自身发展战略和经营目标的全面实施和充分实现，保证风险管理体系的有效性并保证业务记录、财务信息及其他管理信息的及时、完整和真实。内控制度的目标大同小异，但是在实践中我国商业银行的内控制度离表述的目标还有一定的距离。整体经济制度和环境固然对这种偏差负有不可推卸的责任，商业银行的内部原因也不容忽视。
从宏观的层面上来分析，影响商业银行内部控制的主要因素有以下四个方面：
1、国有独资的制度安排必然导致难以建立良好的公司治理结构。国有商业银行作为国家独资的银行，其所有者是国家，国家作为监督人既不拥有剩余索取权，也不承担资本损失的风险，这必然导致监督人监督目标的扭曲。同时，我国还未形成企业家阶层，国有商业银行的经理人通常是行政指派，而不是通过经理人市场竞争产生，经理人市场的竞争机制对国有商业银行经理人的约束功能被大大弱化。
2、国有产权制度导致政府和企业的关系难以规范。国有独资实质上是对国有资产的“委托－代理”。而委托－代理关系的建立，是以两权分离为前提的，即所有权与经营权的分离。在国有产权的委托－代理机制下，政府与银行的关系存在着三个难以解决的难题：其一是政府很难协调政府的目标与银行的经营目标；其二是政府很难界定对银行的监管到何种程度，才能即使监督作用充分发挥，又不束缚银行的经营活力；其三是难以转变国有商业银行的所有者与经营者之间形成的一种以行政权力为主导的委托－代理关系。
3、不合理的组织结构体系使商业银行职能和效率的提高受到严重制约。我国国有商业银行实施一级法人、多级经营，分支机构层次众多。商业银行庞大、重叠的机构设置，内设机构的多头管理，使商业银行职能和效率的提高受到严重影响，管理的广度和深度受到严重制约。
4、商业银行在不同程度上存在粗放经营行为的惯性。国有商业银行经营机制转换将经历一个艰苦漫长的过程。尽管国有商业银行在深化改革、转换机制上正在积极努力，但在真正意义上的商业银行体制建立前，传统的经营意识和行为方式还有较大的惯性。在同业竞争日趋激烈的情况下，国有商业银行原有积聚的不良资产无法消化，资产失去流动性，当面临支付危机时，国有商业银行违规章经营、高风险运行的可能性仍然存在。
商业银行内部也存在着不少内部控制方面的缺陷,具体体现在以下几个方面：内控的认识存在偏差。在实际工作中，一些人总是认为内控机制就是各种规章制度的汇总、装订、汇总等整章建制方面的工作，从而忽视了内控机制是一种业务运作过程中环环相扣、监督制约的动态机制。这种认识偏差反映在商业银行经营管理中，就必然对所发生的问题采取事后补救的办法，从而完全违背内控机制的特点，导致金融风险隐患。此外，观念上的偏差还表现在业务开拓与内控制度建设缺乏同步性，特别是新业务的开展缺乏必要的制度保障，风险隐患较大。
2内部控制逐步完善。目前，国有银行还没建立完善的风险评估机构，对各种可测风险与不可测风险缺乏严密、客观的评估；银行内部各系统的考核指标不够科学，对考核过程及其结果真实性没有相关的检查措施；开发新产品时不能及时补充、调整相关的内部控制制度，出现内控盲点。虽然各国有商业银行经过多年的努力，建立了一套相对科学实用的体系，但内部职工经济案件仍然时有发生，反映出内控制度仍存在一些漏洞，亟待不断加强完善。
3、没有独特的企业文化和优秀的企业精神。在市场经济条件下，国有商业银行对员工思想道德教育的普遍不重视导致许多不规范或不道德的行为，如：有法不依、有章不循、违法违规经营，为一己之私而损害集体利益，无团队精神，无主人翁姿态，缺乏责任感，甚至以权谋私、以贷谋私，大肆侵吞国家财产。2003年，国家有关部门为打击这些现象，制定了一系列严格的规章制度约束职工行为，但收效甚微。这说明，单纯的规章约束远远不够，还必须培育银行企业文化，外部的“硬约束”要通过良好的内部“软约束”才能发挥作用。
4、人事管理控制存在缺陷。表现在业务人员、管理人员的业务行为、决策行为、责任行为缺乏可操作的规范制度予以制约，缺乏有效的约束和激励机制；岗位轮换制没有得到普遍的推行；没有生成一种优胜劣汰的员工任免机制。稽核监督职能弱化。目前，各商业银行都实行了系统领导的稽核管理体制或者总稽核负责制，但稽核部门作为同级行的内部机构，地位不超脱，职能不独立，稽审职能和权威性没有充分发挥，难以对领导决策失误造成的损失进行有效的监督。况且稽核部门对审查出的问题不经领导同意就不能上报，不能独立作出决定。另外，有些监督检查本身缺乏力度，检查走过场，起不到应有的警戒作用，加之稽核监督的滞后性以及稽核手段落后，这些都影响了稽核监督功能的发挥，没有起到查错防漏、控制风险的作用。
6、会计制度贯彻不够彻底。目前各国有商业银行相继建立了比较规范的财务、会计核算体系，但通过近几年的审计发现，部分分支机构均在不同程度上存在为完成上级行下达的牟小集体的一己私利，人为弄虚作假致使制度贯彻不够彻底问题。我国国有商业银行在信息的真实性和传递效率上存在很大的问题。由于各种客观和主观的原因，国有商业银行的会计要素经常出现错漏现象。更严重的是一些分支行机构为了显示业绩而随意修改会计报表、作假账、违规操作。这一方面与我国会计制度存在缺陷有关，也与人员的素质有关，更与监管不力有关。管理信息系统建设置落后。信息的传递效率低下。我国国有商业银行的信息传递是靠金字塔式的组织来完成的，由总行到一级分行、二级分行等，最后到基层，多达七个层级，链条冗长，虽然计算机互联网消除了许多时滞因素，但信息上行下达过程中出现的人为拖延、理解偏差，导致高层与基层行动步调上的不一致。
8风险管理系统部健全。这是内部控制不完善可能埋下的最可怕的隐患。金融机构以整体风险控制为目标的资产负债比例管理处于软约束状态，而对贷款发放前和贷款发放后的具体风险则缺乏以风险评估和控制为核心的信贷风险管理监控和交易风险管理监控，使得银行的业务从一开始就孕育着难以预测的风险。
建立完善的内部控制系统的建议
（一）坚持进行股份制改革，并逐步完善公司治理结构 股改是国有商业银行治理改革的必由之路。只有通过改制，剪断国有商业银行联结在国家母体上的“脐带”，使股权结构多元化，银行资本社会化，才能促使国有商业银行以其法人财产权承担有限责任，以市场经济规则去经营，去承担和防范风险，去选人用人，才能使其经营者排除经营因素的干扰，聚精会神谋发展。当前我国国有四大商业银行除了农行外都已经完成股份制改革，成功上市。
在此基础上，现企业的公司治理结构必须加以完善。首要的是建立规范的董事会和监事会，适当引进外部独立董事和监事，明确划分股东、董事会、监事会、高级管理层、经理人员各自的权力、责任和利益，保持他们之间的独立性，形成制衡机制；次，要建立公正、合理、高效的人力资源管理体制，关键在激励约束机制上，可适当拉开员工收入差距，提高高层管理人员的工资，“以薪养廉”、“以酬留人”，将薪酬和晋升机会与工作绩效、创新成果、技术水平挂钩。为了保证待遇和晋升的合理性，还要充分考虑业绩的风险收益对比和长期效用，而不是以表面的、短期的业绩为标准考察。
（二）重塑优秀的企业精神，着力培育内部控制文化
优秀企业精神是内部控制中的软约束力，他强调以人为核心，通过自我修养起作用。首先应从培育正确的价值观入手，树立集体主义价值观，纠正狭隘的个人至上的思想导向：其次，在日常工作中，通过培训、建立赏罚机制、领导以身作责、广泛宣传等手段，培养职工良好的职业道德，以诚信、廉洁、守法、服务、敬业、勤勉、协作为标准来要求员工，熟悉岗内工作的职责要求，理解和掌握内部控制的要点，积极努力去发现问题和风险，使银行能拥有一个较好的内部控制氛围。
（三）改革落后的风险管理观念和方法，健全风险评估体系 国有商业银行的高级管理层应从根本上加强对风险管理的认识，尽快成立专门的风险管理部门，对风险进行系统、及时的管理。要按照巴塞尔协议的要求，借鉴国际先进经验和手段，从风险组织流程、风险计量模型、风险数据库、风险管理信息系统等方面建立科学的内部评级法，逐步建立覆盖所有风险业务的监控和评价预警系统，并进行持续的监控和定期评估。需要强调的是，由于现代风险识别、评估是一门技术性非常强、非常复杂的工作，其采用的定量分析法与我国传统应用的定性分析法存在很大的差异。所以国有商业银行要注意这方面管理技术人才的培育和吸纳，积极与国外优秀银行交流，向他们学习经验、技术。
（四）有效开展内部管理活动，控制各种风险 在规章制度的规定方面，要打破以往商业银行内部条条框框的管理模式，实现规章制度的制定以业务流程为中心，紧跟流程过程、变革及业务创新。对原有的、过时、僵化、不完善的规定进行全面检查修改、做到灵活、标准规范管理。为将各项规则落到实处，要完善相互协调相互制约的组织结构，如岗位双人，双职、双责制，进一步完善内部授权审批制和岗位责任制，确保内部权责明确，防止替岗、代岗现象，同时建立责任定性，考核定量的管理考评制度，建立风险管理奖惩制度，赏罚严明。这些都可以在 很大程度上防范操作风险。对于市场风险、信用风险的防范则应适当增加呆帐准备金规模，并积极配合有关方面培育好中国的衍生工具市场，利用多种金融工具进行投资组合、分散市场风险。
在组织层次上商业银行的委托代理链过长，容易产生问题，增加代理成本，降低治理效率。在竞争加剧，变化加快的环境下，应该合并消减管理层次。通过调整科层组织结构，增强对市场变化的适应能力；减少从初始委托人到最后代理人之间的层次，缩短委托代理的空间距离，可以减少监督成本，提高监督效率和工作效率。
（五）加大会计改革力度，加强信息管理，建立顺畅的信息传递机制
首先，借鉴国际惯例，依据自身条件，我国国有商业银行要继续完善其会计核算体系，裁减核算主体，上收核算层级，统一会计口径，废除计划限制，同时完善会计帐务的电子化管理，减少造假可能性，强化审查，提高会计信息的真实度；其次，建立完备的信息管理系统，运用现代信息技术进行设计，力求管理全面、安全可靠。再次，要防止信息传递过程中的理解偏差。以会议座谈、研讨等方式的上下级直接交流也有利于信息的正确传递和决策的执行。
（六）完善权力使用制约机制 近几年，专项稽核时发现的许多重大问题不少都与行长越权行事有关。针对权力制衡中存在的问题，要做好以下几项工作：首先，要完善内部等级管理、分别授权的制度，对同一级分支机构按照同一标准考核后，分成若干等级，分别授予不同的经营管理权限，使每个商业银行的经营权与经营水平相匹配。其次，完善集体议事制度。要坚持分工负责制、民主制基础上的行长负责制，凡重大决策必须提交行务会或职代会集体讨论通过，防止个人随意性和非理性行为对全行重大决策的影响。这样，既能使领导个人权力受到一定制约，也有利于增强决策的民主性和科学性。第三，完善行长年审制度和离任审计制度。每年年终由上级行的稽核监察部门对下级行行长本年度的经营管理、权力使用、制度执行情况等进行稽核评价。任职期满后，由上级行组织联合审计小组，对任期内目标完成情况、合规合法经营情况、权力行使情况等进行全面稽核。第四，提高业务主管部门对规章制度垂直管理的权威性。明确规定其管理的基本原则，各级领导不得随意变通，不能越权行使。规定各级业务主管部门对属于本职管辖范围的重大原则问题必须坚持原则，如遇疑难问题应及时向上级业务主管部门请示报告，否则要对不良后果负连带责任。最后，要进一步完善诸如各级领导任职年限、干部交流、重要部门领导定期轮换等内部管理制度，使之逐步实现制度化、规范化。
（七）加强内部稽查审计，完善监督核查制度 稽核审计是内部控制的最后一道防线，独立性是其有效的首要要求。建立相对独立的内部审计体系，使内部审计部门独立与被审计的部门，与之无任何的关系，以保证内部审计的独立性和权威性，是内部审计发挥作用的必要条件。比较合理的模式是设立监事会辖下的审计委员会，全面负责银行的审计工作，以使内部审计工作得到有力的领导，并且能够直接向管理层报告审计结果并提出管理建议。在内部审计部门应该设立风险测试机构，履行其参与风险控制的职能。设计灵活的审计小组组合，以适应多样的审计任务。配备能够胜任审计任务的审计人员，其构成应该包括具有传统审计背景及业务经营背景的人才。建立银行内部审计规范和标准；引入先进的科技手段；运用先进的审计手段；加强内部审计的人力资源管理；实施内部审计质量控制都有力于内部审计制度的完善。此外还应该借助外部审计的手段，当遇到有特殊要求或特殊原因内部审计无法完成任务时，因利用外部审计专业人员来完成。内部审计最后是否能发生应有的作用，取决于内部审计成果是否被管理层所重视和利用。商业银行应该建立适当的机制，保证审计成果的利用。
参考文献
1.《中国金融前沿问题研究2003 》 “加入世界贸易组织后我国国有商业银行内部控制变革问题研究” 2.《21世纪中国银行业风险与防患》
p157-164
3.《巴塞尔银行监管委员会文献汇编》，中国金融出版社2002年版。4.卢鸿：《现代商业银行内部控制系统论》，中国金融出版社2001年版。5.《银行公司治理与控制》 第六章 治理行为优化：管理控制机制 P204 5.汪叶斌、廖道亮：银行内部控制原理与评价大连，东北财经大学出版社2002年版。
