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浅析我国的财政转移支付制度
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内容摘要：财政转移支付制度是处理中央政府和地方政府间关系、实现公共服务均等化、促进社会和谐的重要制度安排。我国财政转移支付最主要的目标是基本公共服务均等化，均等化的基本公共服务范围和服务水平应与我国经济发展水平相适应，影响人们生存和发展的公共服务应优先提供，影响人们起点公平的公共服务应达到较高水平。我国应建立以纵向为主、纵横交错的转移支付模式，转移支付方式要根据转移支付目标而定。我国目前转移支付效果不太理想，需要进一步研究并加以规范。
关键词：财政转移支付 税收返还 财力性转移支付 专项转移支付 基本公共服务
一．研究背景及现象
在我国，财政转移支付制度是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平均等化为主旨而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。向居民提供均等化的基本公共物品与服务，不仅是现代国家主权在民理念的重要体现，而且是国家政权及其财政合法性的基础和来源。因此，财政转移支付制度具有稳定器的功能，是处理中央政府和地方政府间关系、实现各地财力均衡和公共服务均等化、促进社会和谐的重要制度安排。一般来说,中央对地方的财政转移支付主要包括一般性转移支付、专项转移支付和税收返还。一般性转移支付的作用是缩小地区发展差异,促进地区间公共服务均等化的实现;专项转移支付则主要是用于公共基础设施建设、补偿灾害损失等特定项目;税收返还主要包括增值税和消费税返还、所得税基数返还、成品油价格和税费改革税收返还以及其他税收返还。
2010年,我国财政收支总体上基本相抵,但是如果把中央收支和地方收支分开来看,地方本级财政收入40,610亿元,仅占全国财政收入的48.9%,而地方本级财政支出73,602亿元,占全国财政支出的82.2%,地方收支严重失衡。如果把地方本级财政收入加上从中央获取的税收返还5,000亿元和转移支付收入27,349亿元,地方本级财政收入达到72,959亿元,占到全国财政收入的87.8%,地方财政收支基本相抵。由此可以看出,转移支付制度在我国财政体制中发挥着核心作用,直接影响到国家宏观政策的执行和地方经济的发展。因此，对于转移支付中出现的一些问题我们更加不能忽视。
二．我国财政转移支付制度存在的问题及原因分析
我国的财政转移支付制度是在1994年分税制的基础上建立起来的，是一套由税收返还、财力性转移支付和专项转移支付三部分构成的、以中央对地方的转移支付为主的且具有中国特色的转移支付制度。我国实行分税制改革以来，随着制度的不断发展，转移支付的功能得到进一步发挥：中央对地方的财政转移支付总额增长很快，1994年为2389.09亿元，2008年增长到2.294561万亿元。但是，由于受到一些因素影响，我国财政转移支付制度仍存在一些问题，特别是转移支付结构本身制约了制度的发展。
（1）税收返还
税收返还是我国财政转移支付的主要形式，是地方财政收入的重要来源。因此，税收返还的设计合理与否决定了整个制度的合理程度。但是，我国的税收返还仍以维护地方既得利益的基数法进行分配，体现了对收入能力较强地区的倾斜原则，维护了较富裕地区的既得利益，与缩小地区间差距的主旨背道而驰。并且，税收返还虽然在名义上是中央财政收入，但实际上，地方财政对这部分资金具有最终决定权。
（2）财力性转移支付
财力性转移支付是为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，由中央财政安排给地方财政的补助支出。财力性转移支付是缩小地区财政差距的重要手段，应是财政转移支付的主要组成部分。尽管2006年中央对地方财力性转移支付由1994年的99。38亿元提高到4731。97亿元，占转移支付总额的比重由21。6%提高到51。8%，但实际比重仍然较低。这主要是因为：我国的财力性转移支付中有相当1部分具有专项用途，易与专项转移支付混淆，也与其本身的均等化作用相悖。
（3）专项转移支付
专项转移支付是中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标而设立的补助资金，重点用于各类事关民生的公共服务领域。地方财政需按规定用途使用资金。2006年，中央对地方专项转移支付已由1994年的36137亿元增加到441158亿元，年均增长23。2%。专项转移支付的总量呈上升趋势并非好事，因为，在3种转移支付中，专项转移支付的问题是最多的。首先最突出的问题是其分配方式的不规范。现行专项转移支付分配方法没有按照因素和公式来计算拨款额和配套率，而是凭主观臆断或地方配套资金的高低来确定补助地区和拨款额，直接造成款项的分配过程不透明、项目设置交叉重复、资金投入零星分散，多头申请、重复要钱的状况时有发生。其次是资金使用效率低下。除了扶贫款、救灾款等少数几项之外，拖延、截留、挪用、挤占资金的现象非常普遍。
（4）转移支付效果问题
我国转移支付已有15年的实践，国内学者利用我国实际的转移支付数据检验了转移支付与经济收敛、地方财政努力的关系以及转移支付的均等化效果，具体检验方法和结论，从统计数据可以发现，税收返还等照顾地方既得利益的所占比重不断下降，而财力性转移支付、专项转移支付增长较快，所占比重不断上升。如2007年各类形式的总额和所占比重分别为：两税返还3214.8亿元(18.6％)，所得税返还906.3亿元(5.2％)，财力性转移支付7017.2亿元(40.5％)，专项转移支付6186.9亿元(35.7％)(孙开，2009)。
可见，大多数实证检验表明我国的转移支付效果并不理想，主要表现为：在我国现有转移支付方式中，税收返还和专项转移支付效果不佳；转移支付考虑的因素不太合理等。
三．财政转移支付方案设计及规范
大多数学者主张根据各地区的财政缺口来分配转移支付额，这里主要有三个关键点。
（1）确定可用于各目标的转移支付资金额。从已有文献来看，很少有学者进行详细探讨，笔者的主张已在上文中提出，在此不再重复。（2）确定各地区的标准收入。国内学者提出的具体方案中，许多采用相关替代指标来推算，但笔者赞同《2008中央对地方一般性转移支付办法》中的估算方法，即采用按税种分别计算方法，这样既准确又切实可行。（3）确定各地区的标准支出，这是最核心的问题。从已有文献来看，国内学者大多是将我国财政支出分成几个类别，设定权数，再分类别选取指标计算。
总之，在构建和谐社会的大背景下，必须立足长远，循序渐进地对我国的财政转移支付制度进行规范。近期目标应是逐步规范地方政府纵向转移支付方式，优化转移支付结构；远期目标应是在分税财政体制趋于完善的情况下，抑制各地区间经济发展的不平衡，实现公共服务的均等化。为此，笔者认为，有以下两方面工作亟待落实：
（1）推进财政转移支付制度的法制化进程
我国应积极借鉴别国成功经验，加快财政转移支付的立法进程。应进1步制定和完善有关财政转移支付的法律法规，如《财政法》、《预算法》和《财政监督法》等，对转移支付制度的原则、内容、形式、依据、用途和监督加以规范。特别是要尽快修改《中华人民共和国预算法》，增加有关财政转移支付的条款，赋予转移支付相应的法律地位。同时，应制定关于财政转移支付的单行法规，对转移支付的政策目标、资金来源、分配形式、分配程序和分配公式等作出统1规定。
（2）优化财政转移支付的结构
进1步优化财政转移支付结构的基本思路是在进1步扩大财政转移支付规模的同时，逐步扩大均等化转移支付和与特定政策目标相联系的专项转移支付的规模，消解非规范化的税收返还等补助形式，将转移支付的重心由税收返还和专项转移支付转向1般性转移支付。
1。税收返还。逐步缩小税收返还规模，在条件成熟时最终取消税收返还，是进1步完善财政转移支付制度的必然方向。可以保持现行税收返还运行方式不变，每年从对各地的税收返还额中分割1定的比例，结合中央部分资金组成中央对地方的1般性转移支付；或者保持税收返还基数不变，不再实行基数法运算的逐年滚动。这样可以获得1部分资金并结合中央的增量资金，组成中央对地方的1般性转移支付。
2。财力性转移支付。在财力性转移支付中，调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、县乡奖补转移支付、退耕还林转移支付都是特定改革和政策措施下增加的转移支付，具有专项用途，将其归入专项转移支付中去更为确切；如果不能并入专项转移支付，可以考虑按因素法计算确定，将其列入1般性转移支付中。同时，应适度提高1般性转移支付的规模。可确定1般性转移支付资金占中央财政收入增量中的比例与增长速度，并制定1个中长期的增长目标和资金来源扩展计划，逐步扩大均等化转移支付的作用。
3。专项转移支付。首先，专项转移支付要投入到教育、农业、环保、救灾、社会保障等国家重点支持和必保的项目；其次，要逐步改进专项转移支付的分配办法，控制其范围和规模。要对专项转移支付进行科学分类，清理、压缩现有项目，严格控制其规模，规范专项转移支付的分配过程；再次，要提高专项转移支付的管理透明度。每1项专项转移支付资金的设立、审批、分配和使用，要做到有合理明确的依据和操作规程，做到坚持公开、公正、透明、效率的原则。
当然，建立规范化的财政转移支付制度还必须进行1系列相配套的改革措施，这些措施具体包括：政治体制、户籍体制、国库体制、税收制度、预算管理制度、政府审计体系等，使之与财政转移支付制度相适应。
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