对信访制度改革的若干思考[1]_信访工作制度改革落实

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对信访制度改革的若干思考

摘要：信访是我国公民政治参与的重要渠道，是实现和维护人民群众民主政治权利的具体形式。在实施依法治国方略的宏观背景下，进行体制现代化变革，改革现行的信访制度，推进信访工作的制度、内容和方法的创新，在法治框架内寻求新的解决方案，最终就是要依法规范信访秩序，形成一个良性的法治氛围，达到法治信访的目标。

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关键词：信访制度；法律服务；依法行政

二、我国信访制度改革的必要性

近年来的信访量中还呈现出一个显著的特点，就是涉法涉拆类上访持续攀升，居高不下。一些问题本该通过诉讼渠道解决，然而群众却大量涌入信访渠道，寄希望于通过行政途径解决问题，“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法律意识日益深入人心，公民的维权观念增强，这是我国民主和法制进程达到一定阶段的可喜表现，越来越多的公民把自己的经济利益和民主要求通过上访来实现。

涉法信访类问题主要有以下几方面的原因：“

1、大部分信访群众对复杂的法律程序、法律法规和国家政策理解片面，陈述自己的问题缺乏客观全面性，感到解决自己的问题无从下手；

2、根据我国现行诉讼体制，有些问题要想赢得诉讼解决，必须具备相应的举证和应诉能力，否则即使有理也会败诉，这些障碍客观上限制了信访群众进入诉讼等程序解决问题；

3、客观评价我国公民的生存条件，大部分信访群众感到诉讼成本较高，无力支付诉讼等费用；

4、信访部门对上访事项进行询问掌握后，认定属涉法类问题，但由于职责所限，不可能为上访群众提供更进一步的帮助，而司法独立原则也使信访部门在运用行政手段将案件批转司法机关时十分慎重。”［5］因此，大量的涉法信访问题仍然滞留在各级信访部门无法解决，造成重复上访、越级上访、直至进京上访，影响社会稳定。

三、信访制度改革的可行性路径

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在具体的操作方案上，可以采取如下措施：

（1）建立公益法律援助机构。可以在党政和人大信访机构内设立公共法律援助机构，将信访和法律援助有机结合起来，聘请和动员有社会责任感、具备执业资格的人担任公益律师，为上访者提供法律服务。公共法律援助机构参与信访工作，就可以从专业法律的角度协调解决信访部门难以解决的问题，使问题的处理一步到位，这样不但可以及时地解决群众上访问题，而且使上访群众懂得运用法律手段来维护自己的合法权益，更有利于推进依法治国的进程。

（2）设立法律服务室。在各级信访部门建立信访法律顾问室工作机构，司法行政机关选派政治素质高、业务水平强的律师、公证、基层法律服务人员驻法律服务室开展工作，利用他们的专业知识开展法制宣传，向信访人宣传国家有关法律、法规，依法维护其合法权益。

（3）建立信访代理制度。在信访制度中,笔者认为也可以借鉴和引入代理制度。一些地区在街道办事处推行的信访代理员制度已经取得了很好的社会效果，“但在信访制度中,必须明确信访代理的机构为非政府组织或群众自治组织,因为不行使国家权力的非政府组织或群众自治组织,能站在比较公正的立场上,维护公民个人的权利”［12］。随着我国经济的不断发展，公民对待信访也许在不久的将来会像对待诉讼一样，聘请代理人为自己进行信访。

（4）提高信访工作人员的法律素质。信访工作人员的素质包括政治素质和业务素质，在业务素质中，法律素质是一项重要内容。从目前情况看，一些地方的信访承办人员信访法律知识掌握不多，基本处在凭经验、靠政策办理信访的阶段，与建设法治信访的要求差距较大。提高信访队伍的法律素质的途径有两条：一是对现

有人员进行大规模的培训；二是有计划地引进法律人才。总之，只有整个信访队伍法律素质提高了，才能将建设法治信访推进到一个新水平。

四、关于信访制度的几点思考

信访制度实际上是实现政治需要的一种手段，为经济基础、国家政权和社会制度服务，通过国家机器去协调、去规范各种社会关系，以期达到维护社会秩序、社会稳定和让人们过上安居乐业生活的目的。传统的信访制度的功能发生了扭曲但并不是说信访制度在我国现行的政治体制下已经失去了生命力，也不是说信访制度对法治丝毫没有贡献，“在如今我国司法公正和法律服务都不能令人满意的大环境下，信访制度却又能使有些问题得以合法合理解决，且对于权力监督机制的完善发挥着独特的作用”［14］。我们认为，信访制度的出路在于制度创新，信访是关系政府公信力的重要的制度设计，信访这种传统制度也需要进行与时俱进式的变革，使得传统的信访制度通过制度创新焕发出新的生机和活力，应当是信访改革的大势所趋和必由之路。不可否认，信访制度的强化不利于我国目前正在实施“依法治国”的宏伟治国方略，不利于推进我国的法制进程，我们应该更多强调对司法救济制度本身的完善，而不应过分强化信访救济这种非司法救济手段；但是在我国目前公众通过司法救济途径还不十分有效的情况下，信访制度的稳妥改革是很有必要的。为信访制度的改革注入法治的精神，在法治的框架内对信访制度进行渐进式的改革，将信访工作和法律服务相结合，那么80%的涉法信访案件就能够通过司法途径得以解决。因此，应继续将信访置于适当位置，从完善国家整个解决纠纷机制的高度来改革、改进信访。通过渐进的方式疏通公众参与和投诉的渠道，树立司法的裁判权威，并建立一种新的社会秩序，这才是我国信访走出困境的根本出路。