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关于凤县户籍制度改革工作的研究与思考
市户籍制度改革试点调研组
2010年，凤县被确定为市级户籍制度改革试点县，率先在宝鸡市开展统筹城乡户籍制度改革试点工作，以打破城乡分割的二元户籍结构、过渡和改革为城乡统一的一元户籍制度为目标，以稳步推进农民转户进城为突破口，针对附着在城乡二元户籍制度上的社会保障、就业、上学、医疗、养老、住房等一系列问题，精心设计各环节改革配套方案，做到了城乡居民共享同等的公共服务和同等的社会待遇，农民养老、就医及教育条件明显改善，一元化户籍制度和农民集中居住区建设全面启动。
改革特点
1、改革户籍设置方式。以推进农民进“新型社区、城镇和县城”为抓手，在进城落户政策上，坚持不设置条件，通过自愿申请即可办理转户。在落户方式上，设立城镇居民户口、城镇居住户口和城镇集体户口三种类型，让农民结合实际自愿选择。在落户对象上，对非本县户口落户制定了相关政策。在办理落户程序上，简化环节，提升效率。重点探索开展整村整组就地转居和寄宿学校学生、进城务工农民工、福利院集中供养人员的转户工作。
2、改革农村中小学生户籍差别。凤县改革配套了农村学生户籍转换的一系列政策，使农村学生转换成城镇户籍后，能优先享受困难家庭寄宿生生活补助费、县内企业事业单位招录、低保家庭高校入学
救助等优惠政策。通过实施撤点并校，把全县132所学校调整减少到19所，率先实施12年免费义务教育、大学教育保障和寄宿生交通费全资助“三大”工程。高标准建成17所寄宿制学校。全县实现了资源优化、布局合理、城乡教育均衡发展，使农村学生与城镇学生处于同一起跑线。
3、改革城乡二元户籍公共服务落差。城乡居民共享同等的公共服务和社会待遇是户籍制度改革的重点。一是城乡居民养老、医保服务一体化。将原来的城镇和农村居民养老保险、医疗保险，统一为城乡居民社会养老保险、城乡居民医疗保险，统一缴费标准、补助标准、报销标准，在全省率先实现了城乡居民社会保障一体化，社会保障综合覆盖率达到了94%。二是完善城乡就业和社会保障体系。对转户进城的农村居民，凡符合条件的统一纳入就业失业登记，对暂未就业的享受城镇失业人员有关就业扶持政策。对转为城镇户籍的，在基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和女职工生育保险等方面享受与城镇居民同等服务、同等待遇。建立县乡村三级就业服务网，对城乡劳动力实行同培训、同教育、同职介服务，对农村困难务工人员实行免培训费、免职业介绍费、免技能鉴定费、免单程交通费，县财政一次性补贴生活费。2011年，全县2/3的农村劳动力实现了转移就业。
4、改革城乡二元户籍土地机制障碍。对县城、凤州镇等重点区域有条件的农民落户城镇，实行“双退出”，即：自愿退出已确权登记土地承包经营权的，按流转费用给予一次性补偿或者分年度补偿，退出的承包地优先用于建设农业科技示范园；对自愿退出已确权登记的宅基地使用权的，给予一次性经济补偿，退出的宅基地原则上复垦
为耕地，不适合复耕条件的继续作为宅基地使用。需转为非耕地的，则按照土地征用政策办理相关手续。对选择进入新型社区的，实行可不退出承包地和宅基地。其余乡镇的农村居民可选择“双退出”或“单退出”。
5、改革城乡二元户籍住房保障体制。在硬件建设上，“十二五”时期，凤县规划了50个新型社区，2011年，全县启动建设20个土地集约利用、产业聚集发展、农民集中居住、服务管理城镇化的“三集一化”新型社区。在城镇住房建设上，明确了2011-2013年廉租房、保障性住房、联建和自建住房、商品房的规划建设目标。在软件建设上，出台了户籍转换后农民进城落户购买保障性住房、配租廉租房、租赁商品房和私人住房的优惠政策、补助资金兑现办法。鼓励有条件的农村居民购买廉租房和经济适用住房，提高进城农民购房补贴标准，让农民住有所居、放心进城，全县建设廉租房和经济适用房3508套21.4万平方米。
存在问题
凤县户籍制度改革中仍存在一些亟待解决的问题。一是思想观念滞后。由于农民享有的宅基地、农田、林地、计划生育的二孩生育政策和多种奖励扶持等政策，农民对“农转非”热情降低，对户籍制度转换的疑虑较多。二是确权认证缓慢。农民进城落户自愿“双退出”或带产权进城落户，都必须完成对其农村产权的确权认证，但由于其工作专业性强、工作量大、情况复杂，影响了产权确权认证整体工作的推进。三是硬件建设乏力。凤县除县城、凤州、留凤关外，基本上
都是有建制、无镇容，集中供热供气、垃圾污水处理等基础设施建设还不完善，文化设施正处于建设期，城镇建设水平较低，在一定程度上影响了户籍转换工作。四是配套政策不够。比如，军人转业安置、最低生活保障、计划生育等政策还存在制度上的困境，户籍转换配套的“双退出”政策也有待完善，双石铺镇、凤州镇等周边农民不愿退出宅基地和承包地，偏远乡镇农民退出后土地不能及时流转，农村宅基地、承包地分家分户涉及“双退出”等问题，都需要进一步明确。
思考建议
一是加大对户籍改革产权认证支持。凤县作为全市统筹城乡试点县，在留凤关设立了农村综合产权交易中心，办理土地流转业务500多亩，落实投资金额1.4亿元。建议对凤县农村土地所有权和农户土地承包经营权、林地、宅基地、房屋等的确权认证在资金保障、机制体制上拓宽渠道，明确政策，加大支持力度。
二是健全就业和住房保障体系。重点应加强务工培训，使农民有业可就；拓宽用工渠道，吸纳农民务工。扩大劳务输出，扩大农民就业。创造条件，加大扶持，加大就业引导和培训力度。根据“十二五”规划加快发展服务业和劳动密集型产业。住房保障方面，建议加大对凤县项目资金的支持力度，加快城镇保障性住房和公共租赁住房的建设速度，保障户籍改革配套的住房政策落到实处。
三是加快城镇和社区建设步伐。逐年加大城镇建设力度，有计划、逐层次地提高城镇的人口承载力，形成适宜中小企业创业和人口聚集的中心城镇。以乡镇机构改革为契机，将南星、三岔、温江寺三个乡
镇撤并为留凤关镇，并确定为统筹城乡试点镇，在新型社区建设、农村土地流转、农民进城落户方面不断探索统筹城乡发展的新经验，集中力量将留凤关地区打造成为县域经济新引擎和全县经济副中心。
四是深化户籍管理制度改革。一是要着力消除城乡二元户籍公共服务落差。建议各相关部门对于农民在农村享受的宅基地、农田、林地以及计划生育二孩生育和农村最低生活保障等多种奖励扶持优惠政策，在户籍制度改革的政策上进一步明确。二是要建立和完善户籍在居住地登记、随人口流动迁转的城乡统一管理制度，探索实行统一的就业、住房、计生、优抚安置等户籍配套制度，促进居民自由迁徙。三是要不断完善户籍制度改革“双退出”政策，细化完善各项政策，加快农民进城落户的步伐，努力实现城乡居民自由迁徙。（课题组成员：张万民王长海 王永智 刘玉红 李正峰）
