顺势而为 深入推进农村土地管理制度改革下由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“中国农村土地制度改革”。
顺势而为 深入推进农村土地管理制度改革
（下）
——安徽、江苏、深圳农村土地管理制度改革探索的启示
董祚继 田春华
2012-01-06 11:22:52来源：《中国国土资源经济》2011年第10期
农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩：整合才能做大。近年来，以土地整理和城乡建设用地增减挂钩为平台，在积极补充耕地、推进存量建设用地调整利用的同时，也为新农村建设和城乡统筹发展作出了重大贡献，并初步显现出巨大的发展前景。由于种种原因，目前相关工作尚未形成合力，政策执行中也不时出现走样。完善的重点，应当是强化政府领导、国土搭台、部门合作、公众参与的工作机制，整合土地整治、增减挂钩以及其他各项涉农、涉地项目和资金，统筹规划、整体推进、做大做强。例如上述提到的大浦新农村建设试验区项目，其主要成功经验就是实行涉农项目集中投放，发挥项目叠加效应。市、县两级政府按照“用途不变、渠道不乱、统筹使用、各记其功”的办法，将各类涉农项目集中向试验区投放，以国土部门的省级土地整理项目、建设用地置换(挂钩)项目为主体，聚合财政部门的省级土地治理项目，水利部门的沟、渠、湖、塘专项治理项目，农业部门的农业科技推广项目，科技部门的富民强县计划以及发展改革部门的自主创新项目等近10个项目共同实施，涉及资金共8000万元。针对增减挂钩中存在的问题，必须进一步严格规范管理，切实维护农民的主体地位，确保增减挂钩沿着正确方向规范有序地推进。
土地产权制度改革：赋能才是关键。农村土地产权制度是农村土地管理的基础制度，农村土地产权制度改革不仅是产权制度建设的需要，也关系到上述各项
改革能否顺利推进。集体土地确权登记颁证近年来在一些地方取得了积极进展，意义不可低估，但对于整个农村土地产权制度改革来说，仅仅是一个起步，更重要也是具有决定意义的是从“确权”走向全面“还权赋能”。改革的最终指向是要归还农村和农民的土地财产权利，这一权利不仅包括明晰的所有权和使用权，更应体现完整、充分的处分权和收益权。因此，农村土地产权制度改革的重点，应当是在维持并进一步明晰农村集体所有、农民使用的土地产权关系的前提下，赋予农村集体土地与城镇国有土地同等的权利，并不断丰富使用权内涵，理顺占有、使用、收益、处分、承包、经营等权能关系，推动承包经营权、集体建设用地使用权流转，激活僵化的农村土地资产，通过农村土地资源的合理流动来实现更高的收益。农村土地管理制度改革的远期目标与近期任务
土地管理制度改革与经济社会发展相互依赖、互为促进。没有充分的发展，改革难以推进；发展到了今天，实践迫切呼唤改革。因此，改革必须顺势而为、因势利导、有序推进。
从长远看，即到工业化、城镇化和农业现代化基本完成时，与建立完善的社会主义经济体制相适应，农村土地管理制度改革的目标，是建立城乡统一的土地市场和土地管理制度，建成完善的土地要素市场配置和政府管控机制，健全土地增值收益分配和税费调节机制。“十二五”期间的改革目标，是根据十七届三中全会《决定》和《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的要求，遵循产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，加快征地制度、农村土地使用制度和农村土地产权制度改革，推动建立城乡统一的建设用地市场，促进城乡土地要素合理流动和布局优化，理顺国家、集体和农民之间的收益分配关系，着力破解城乡土地二元结构，推动城乡共荣和统筹发展。
4.1 征地制度改革
长远来看，应严格区分公益性和经营性用途，公益性用途继续实行国家征收制度，经营性用途采取协商谈判的办法，缩小征地范围；国家建设征地按土地原用途的市场价值进行补偿，协商谈判在实现市场化补偿的同时，要通过税收调节实现增值归公，在国家、地方政府、集体经济组织和农民之间合理分配土地收益；建立土地基金制度，平抑市场波动，实现土地收益年际之间的合理分配，消除地方政府对土地财政的依赖；完善征地程序，保障被征地农民的民主权力和经济利益。
近期来看，应以规范政府征地行为和完善被征地农民安置制度为重点，进一步规范征地程序，保障被征地农民的知情权和参与权，全面建立征地补偿争议协调裁决制度；拓宽安置渠道，探索留地安置、土地入股等多种模式，解决好被征地农民就业、住房和社会保障；继续提高补偿标准，按照同地同价原则及时、足额地进行合理补偿，并主要落实到被征地农民；探索公益性征地按市场价补偿办法，探索建立公共财政投资和规划用途改变形成的土地增值收益的合理分配机制。
缩小征地范围，并按照建设用地市场价格进行补偿，是当前征地制度改革争议的焦点。这次实地考察的深圳市蔡屋围金融中心区改造项目，可为我们提供某些参考。深圳市政府通过蔡屋围金融中心区改造，在促进城市产业升级、功能完善的同时，也给原住民带了巨大利益。项目建成后将提供约36万平方米的产业
空间；集体通过回迁安置，获得高档新物业和商务公寓，租金收益从改造前的每年1800万元提高至改造后的每年6000万元；村民获得回迁安置楼住宅共1700多套，除400多套用于自住外，其余全部用于出租。该项目是完全按照协商谈判的办法操作的，集体和农民以土地作为资本直接参与城市改造，获得了丰厚回报(有的住户改造前后按等面积置换获得了十几套住房，资产增值几千万)。但调研中许多人也感到，土地整理和用途改变带来的巨额增值收益本是由社会投入形成的，现在却由少数人坐享其成，既不合理也不公平，建议尽快完善土地增值收益分配机制，在土地税费制度尚未健全之前，不宜在全国范围内推广上述有关做法。
4.2 集体建设用地流转
长远来看，应以建成完善的城乡统一建设用地市场为目标，在符合规划的前提下，赋予集体土地与国有土地同等权利，营造各种所有制经济依法平等使用土地要素、公平参与土地市场竞争、同等受到法律保护的制度环境；健全土地增值收益分配与税费调节机制，对于流转中产生的增值部分，在国家、地方政府、土地开发主体、集体和农民之间进行合理分配。
近期来看，重点应规范集体建设用地使用权的取得，土地利用规划确定的城镇建设用地范围外经营性项目需要使用集体建设用地的，可按出让、租赁、作价出资(入股)等多种有偿方式取得；按照平等、自愿、有偿的原则，有序推进集体建设用地以转让、出租等方式流转；充分依托现有国有土地有形市场，拓展集体建设用地流转交易，加快建设城乡统一的土地市场；完善土地市场交易规则、交易程序和交易服务，建立健全集体建设用地价格形成机制。
4.3 宅基地管理
长远来看，应与城乡一体化发展相适应，完善农村宅基地制度，依法保障农户宅基地用益物权；弱化宅基地社会保障功能，充实农民宅基地使用权，放开宅基地使用权流转，实现农民宅基地与房屋完整的财产权。
近期来看，应加强农村土地利用规划计划管理，完善宅基地审批制度，确保农民宅基地建设必要用地；在坚持一户一宅和标准控制的前提下，探索建立宅基地退出和补偿机制，用经济手段引导和规范闲置宅基地流转。
4.4 农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩
长远来看，与同步推进工业化、城镇化和农业现代化发展相适应，建立完善的农村土地整治组织方式、标准规范和政策体系，与增减挂钩和集体建设用地流转有机结合，形成工业反哺农业、城市支持农村、集聚资源资金的良性运作机制，建设16亿亩旱涝保收的高标准基本农田，充分发挥农村土地资产效益，支撑“三农”发展。
近期来看，应以大规模建设旱涝保收高标准基本农田为重点，着力创新农村土地整治运行机制，建立政府主导、国土搭台、部门联动、公众参与的工作机制，整合土地整治与增减挂钩，统筹规划、聚合资金，整体推进田、水、路、林、村综合整治，同步推进耕地数量管控、质量管理与生态管护；以切实维护农民权益为出发点和落脚点，规范城乡建设用地增减挂钩试点，严格农村土地整治项目资金管理，完善资金使用和收益分配办法，保障农村土地整治和增减挂钩健康有序发展，促进城乡土地要素合理流动，显化土地资源资产资本综合效益。
4.5 土地产权制度改革
长远来看，应在坚持土地集体所有的前提下，建立产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，赋予农民集体完整的占有、使用、收益和处分等所有权权能；以完善和强化土地用益物权为重点，搞活集体建设用地使用权和宅基地使用权，保障土地所有者和使用者的收益权；完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占用、使用、收益等权利。
近期来看，应加快农村土地确权登记颁证，为深化农村集体土地产权制度改革奠定扎实基础；开展试点探索，明晰集体土地所有权的主体、行使代表和成员资格，完善集体土地处置和收益权能，细化集体土地用益物权；赋予农民更加充分而完整的土地承包经营权，健全土地承包经营权流转市场；推进土地权利立法，健全土地权属争议调处工作制度。
