关于我区东部农村集体土地征地拆迁的调查与思考由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“农村征地拆迁程序”。
随着我市城市现代化建设步伐不断加快，城市规模不断扩大，我区东部地区作为城市规划区的组成部分，以优越的地理、自然条件，越来越凸显出其重要的经济建设和开发价值。根据市政府的规划，2003年起，我区东部地区将陆续开发建设南京国际高尔夫球场、南京软件园、经五路、聚宝山商品住宅区等一批重点、大型项目。这些项目的建成，将根本改善东部地区的面貌，改善投资环境，拓展发展空间，提升我区的综合经济实力，为实现“科技强区、环境立区、文化兴区”的发展战略提供新的经济增长点。该地区的开发建设能否顺利进行，将直接关系到我区东部地区开发的战略布署，关系到我区2003年总体工作目标任务的完成。
当前，东部地区开发的首要任务是做好征地拆迁工作。该地区的土地主要是农村集体土地。我区作为传统的“城区”，对城市国有土地的拆迁经验丰富，但对于农村集体土地的征地拆迁，相对缺乏工作经验，尚未形成系统、全面、具体的工作思路和方法，而东部地区大面积的征地拆迁工作即将开始，该地区的征地拆迁工作，量大、面广，涉及4000余户，1万余人口。我院高度重视东部地区的征地拆迁工作，院党组专门召开会议进行研究，以为区域经济建设服务的高度责任感，将东部地区的农村集体土地征地拆迁中存在的问题作为我院今年创建服务型法院的一个重点课题，展开调研，并结合我院审理国有土地拆迁案件的经验进行了思考，力图为区委、区政府的工作决策提出一些参考和建议。
一、概况
（一）调查对象：我们以目前区城镇综合开发公司正在实施征地拆迁工作的红山街道小营村为调查对象：
1、地理、人口及经济概况。此次征地拆迁范围涉及小营村第二、第三生产队等，计196户，532人，其中农业人口232人，居民300人，具有合法权属的房屋面积计11,000余平方米，违法建筑4,000余平方米。从地理区位和社会综合情况上来看，该地区属于典型的城郊结合部。总体而言，该地区地势较低，耕地条件差，主要作物为树苗等，经济欠发达，农民总体收入较低，存在贫富不均的现象，农民住宅房屋面积较为悬殊，面积较大的达700余平方米，小的则只有40余平方米。该地区外来人口较多，房屋出租是当地农民的一项重要的经济来源。
2、项目概况。该地段建设项目为墨香山庄商品房开发、经五路（宽45m）、华飞路东延（宽24m）、营苑南路东延（宽24m），此次征地拆迁期限自2002年11月18日起至2003年1月18日止，计二个月。
3、适用政策法规情况。目前我市对于农村集体土地征地拆迁，适用宁政发[2000]86号《南京市建设征用土地补偿和安置办法》（主要内容为规定了拆迁房屋实行实物安置及附属物的货币补偿，以下简称86号文），和宁政发[2001]21号《南京市征地房屋拆迁货币补偿细则》（主要内容为规定了拆迁房屋的货币补偿，以下简称21号文）的规定。根据21号文的规定，对于农村集体土地征地拆迁，21号文效力优先，21号文未有规定的，适用86号文，即目前我区东部地区农村集体土地征地拆迁，全部适用货币补偿，不再进行实物安置。
（二）调查方法。我们在对小营村征地拆迁项目进行调查的同时，与我区城镇综合开发公司进行了座谈；在争议。
1、关于补偿标准的争议。86号文第九条规定对补偿标准的争议应先经裁决，但由于该补偿标准已由有关法规、规章及政策予以明文规定，实践中围绕补偿标准产生争议的很少出现。
2、关于补偿数额的争议。实践中，主要争议在于征地房屋拆迁安置补偿的金额、方式、期限等方面。86号文第十八条规定，对于此类争议，由市、县（区）人民政府裁决，当事人对裁决不服的，可在法定期限内向人民法院起诉。根据上述规定，如我区东部地区农村集体土地征地拆迁中发生此类争议，应由我区政府裁决。依照法律规定，对于政府裁决不服而起诉的，属于人民法院行政诉讼案件。
就上述争议，按照省法院、省建委的统一观点，必须先政府裁决，不服裁决的，提起行政诉讼。
（三）关于实施征地拆迁的主体
市政府86号文第十七条规定，征地经批准后，……由市、县（区）土地行政主管部门公告拆迁决定并组织实施。第七条规定，建设征用土地，市、县（区）土地行政主管部门应当……并与被征用土地的所有人和使用人就补偿、安置等事项签订协议，以上规定表明，实施征地拆迁的法定主体是土地行政主管部门，我区为房地产管理局。而市政府21号文第二条第二款规定，本细则所称征地拆迁实施单位，是指市土地行政主管部门指定的办理用地事务的机构。该细则所指的“机构”，一般理解为市土地局下属用地事务所及类似我区房地产局等性质的机构。可以看出，21号文规定的实施主体与86号文规定似有不同，但应当看到21号文仅仅是对“征地房屋拆迁”进行补偿的规定，21号文与86号文相比，实际上具有特别规定的性质，应当优先于86号文适用。我院认为，实施征地拆迁的法定主体应为土地行政主管部门，在我区即为房地产管理局。我市对于农村集体土地征地拆迁单位实行资质管理，我区房地产管理局具有农村集体土地征地拆迁资质，这一点与法律和文件规定的精神是一致的。但是，对于21号文第二条第二款中所称的“指定”，应当作如何理解？这种“指定”，作为法律术语，在行政法上并没有合适的法律法理依据，从行政法角度来看，行政权力的来源只有职权行政行为、授权行政行为与委托行政行为三种，而没有“指定”行政行为，授权行政行为必须有法律法规的授权，委托行政行为只存在于具体行政行为，可以在没有法律、法规或者规章依据的情况下实施。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第21条就规定了行政委托的法律效果，但行政委托必须以行政机关的名义实施行政行为。从86号文和21号文，结合相关行政法律、法规和司法解释来看，这种“指定”应当定义为“委托”较合适。我们还应当看到，如果采用先征地后拆迁的模式，拆迁实施的主体就不存在任何问题，毕竟拆迁是平等民事主体之间的民事行为，只要有拆迁资质的开发单位，都可以作为实施主体。如武汉市，直接规定国家征用土地，拆迁居住用房的，用地单位与被拆迁人签订拆迁房屋协议书。
三、主要现实矛盾的研究与分析。
在城市规划区内实施农民房屋拆迁，不同于在城市规划区实施国有土地上的居民房屋拆迁，情况比较复杂，呈多样性。此次小营村征地拆迁工作中遇到的问题，较为突出的反映了目前我市农村集体土地征地拆迁中的常见问题，也是目前农村集体土地征地拆迁工作的难点问题，主要体现在如下几个方面：
（2）关于农业人口安置保养问题。86号文规定，标准为35000元—40000元，保养标准为14000元—18000元。86号文于2000年4月出台，结合上述房屋补偿标准过低的理由，目前关于农业人口安置保养问题同样存在标准过低的情况，在此不再重述。
在这里，提出较为超前的建议，可以参考国外通行的做法，以市政建设为目的进行拆迁时，在市政工程项目如公路等建成后，分配给拆迁户合理的股份，以股利分红对其进行补偿，这种做法在深圳市的拆迁工作中已得到较为成功的运用。我区东部地区农民主要是依赖土地生存，仅给予数万元的安置、保养费用，不如给予股利分红，更有利于农民的生存利益。或者通过采用发行土地债券的方式，解决农民征地补偿低与国家建设用地征地成本高的矛盾，也使农民可以获得较长时期的土地收益，并获得生产自救和发展所必需的资金。
2、农村小团体合力较强。尽管开发单位实施拆迁时，在坚持文件规定的补偿标准的情况下，充分考虑到具体情况而采取了变通执行的方法，如对待房屋面积较大的户，有两个以上单列户口，但只有一个产权证的，给予产权拆分的方式，以达到套用较高的补偿标准的方法等，实际上提高了补偿标准，但此次征地拆迁工作开始后，前20天仍无一户搬迁，动迁工作一度陷于停滞状态，但自从有一户搬迁之后，20天左右基本上全部搬迁完毕。对于这一情况，我们分析认为，主要是拆迁户间关系较为紧密，从众思想突出。基于农村所固有的居住、生活环境和特点，农村集体土地住户间关系较为紧密，相互间沾亲带故或交往密切，具有一定的小团体合力，人员从众、甚至盲从现象较为明显，这一点，与城市拆迁具有明显的差异。对于动迁工作而言，既有利的一面，也有不利的一面，对此，要充分利用有利的因素，重点突破，做好思想分化工作，达到以点带面的效果。
3、户情差异较大。该地区被征地拆迁190余户，各户房屋面积及附属物、经济条件、收入来源、家庭成员结构、人口成份（居民、农民）等情况差别较大，如小营村征地拆迁中，有数代多人共一户的情况，也有夫妻二人各一户的情况等，户情差异较大。对此类情况，区城镇综合开发公司除了上述拆迁产权面积的操作方法外，有下列措施：对夫妻二人各一户籍，但只有一个权属证的，一概按一户一产权面积计算，产权面积累计；对夫妻二人同一户籍，但分别取得房屋权属证明的，也按一户一产权面积计算。
另外，不少农民所确认的被拆迁房屋，户均面积较大，最大的一户达700多平方米，而有的全部是违法建筑，以致各户房屋补偿和农业人口安置保养的标准、数额差别较大，各拆迁户基于不适当的相互攀比而产生的利益要求的期望值差别较大，给动迁工作带来一定难度。
（二）土地、房屋权属情况复杂，违法建筑比例较大
由于历史原因，对于农村集体土地的土地使用权及房屋合法权属的登记管理，不够严格，征地拆迁中常出现手续不全现象，情况较为复杂，而是否认定相关权属将直接影响补偿利益，如有的拆迁户有土地使用权手续，无房屋建造合法手续，有的只有房屋建造手续，而无土地使用权手续；还有一些村民住户翻建的房屋，虽然按规定规定履行了审批手续，但在翻建时扩大多建的情况较多等。此外，由于客观原因，过去村、组、区、乡对村民建房行为规范滞后，管理不到位，致使村民群众不经审批自建自搭房屋的现象很普遍，特别处于城市近郊的村民群众，受利益驱动分认识到实施农民房屋拆迁的复杂性，各职能部门和相关单位都应当高度重视，积极疏导，稳妥谨慎，钝化矛盾，坚决避免恶性事件的发生。同时，要尽量避免不同权利主体之间巨大的利益差异，促进城乡结合部社会的稳定和经济的稳步发展。
2、统一认识，相互协调。农村集体土地征地拆迁工作，涉及多个职能部门和单位，而各部门是否能够统一认识，相互协调，执法水平如何等对于工作的顺利开展，是十分重要的，应当强调大局观，避免问题推诿，矛盾上交。
3、依法实施，文明执法，加强监督。农村集体土地征地拆迁，必须坚持从程序到实体，从手续到手段，都要依法实施。实施过程中，具体实施单位应当注意文明执法，文明动迁，不能采取以暴制暴，以邪压邪或其它不正当手段；不能打着政府旗号，为有损于政府形象的行为，相关职能部门应当加强监督管理。
4、排查摸底，掌握户情，适时调整。做好先期调查工作，以便于制定总体动迁方案，特别是补偿优惠方案，并根据调查的情况，适时对补偿标准、补偿方案进行调整。做好有号召力的重点人员的思想工作，如村干部、党员、老干部等，使这类重点人员带头服从政府征地拆迁工作，达到以点带面的效果。
（二）关于均衡各方利益，根本解决征地拆迁矛盾的建议
考虑到征地拆迁对农民生活的重大影响，应当在促进经济发展、实施开发经营与保护群众利益三方关系中寻找平衡点，并切实考虑群众在征地拆迁后的生产、生活问题，这是解决征地拆迁矛盾的根本所在。在征地拆迁工作中表现出来的拆迁与被拆迁间的矛盾和问题，实质是三方关系的矛盾，在国家法律、法规尚不配套健全，市政府相关文件规定标准较低，滞后于现实的情况下，我区东部地区农村集体土地征地拆迁工作，应当以与时俱进的思想理念，制定适当的方案，在不改变相关文件规定的补偿标准的前提下，灵活掌握，变通执行，以适度提高补偿数额或以其它方式，解决群众实际困难。目前可能采取的方式主要有二种：一种是提高补偿数额，如我区小营村征地拆迁的方式主要是通过拆分房屋面积，达到套用较高补偿标准的方法。另一种是根据拆迁户的不同情况和要求，由开发单位提供部分较大幅度的优惠价格的房屋，由拆迁户购买。在这次小营村拆迁中，给予拆迁户两处购买：一是南京市的经济适用房，每平方米价格1500元左右，但门槛很高，只有符合条件的城市居民才能购买；一是墨香山庄房屋，每平方米优惠价2600元，但价格仍然偏高。可由开发单位建设一批廉价房，专由拆迁户购买，这样既合法，又有利于解决矛盾。特别是兴建商品房等非市政建设项目，更应当采取这种方式，以缓解矛盾。这次我区仙鹤门地区将兴建全市最大的经济适用房住宅区，这将缓解下一步东部地区大面积拆迁的矛盾。
（三）关于征地拆迁实施主体
此次调查中发现，在征地拆迁的实际动迁操作中，各区作法很不一致。如，此次小营村征地拆迁，征地拆迁公告是由区房地产局依法发出，依照有关文件规定，征地拆迁工作及补偿协议本应以该局名义进行，但实际上，区城镇综合开发公司在小营村以接受区房地产管理局的委托的方式具体进行征地拆迁工作，征地拆迁补偿协议也是以该公司名义与拆迁户签订。而我市栖霞区则统一由该区拆迁办以接受委托方式进行征地拆迁工作。我们认为，首先，小营村的征地拆迁项目，《婚姻法》的规定，不能硬性合并为一个拆迁户。
4、依法确认农民分家析产协议的效力。析产是一个法律行为，我国民法及相关法律法规规定，不动产应当进行登记，但在广大农村地区，自行签订分家析产协议，而不依法办理登记手续的情况非常普遍，我市栖霞区在征地拆迁中遇到此类问题较多。对于分家析产协议，虽然没有具体的法律规定，但最高人民法院1985年《关于对分家协产的房屋再立遗嘱变更产权，其遗嘱是否有效的批复》中明确：对分家时达成的各自管业且已执行多年的房产协议，应予以维护。我院建议，应当在坚持将登记作为不动产物权取得、变更和消灭的生效要件的基础上，也可以在未登记的情况下，对于分家析产协议，如果订有书面协议，已实际履行并形成各自管业多年，应当予以认可。
5、依法确认被拆迁人。在过去城市拆迁中，就常有错误认定被拆迁人，导致拆迁协议违法的现象。在下一步东部地区拆迁中应当充分注意房屋权属问题，注意准确认定被拆迁人，不能为赶拆迁进度，而违法签订补偿协议。在小营村拆迁过程中，有钱姓拆迁户，原产权人是钱某的老母亲，生前有众多子女，但房屋只有钱某居住，开发单位直接与钱某签定协议，这种做法是不符合法律规定的。从民法来看，该房屋所有权并不属钱某一人所有，而是子女共有，而21号文规定被拆迁人（户）是被拆除的房屋的所有人（户），因此该拆迁补偿协议属无效。
总而言之，我区东部地区城市现代化建设过程一系列法律问题的解决，并不是一朝一夕所能完成，而是需要政府、社会各界在软硬件建设营造方面进行长期不懈的努力。区法院充分认识到此次东部地区农村集体土地征地拆迁对于我区经济发展和城市建设的重要意义，一致认为，我们要适应现代法治社会对法院的需要，树立“司法为民”、“审判就是服务”的理念，发挥法院审判工作的职能优势，运用现有的并探索适应形势发展要求的新的服务方式和手段，努力增强服务意识，改进服务方法，提高服务水平，为经济发展开展全方位司法服务和司法保障。一是要认真审理此类案件，及时、高效、妥善处理，注重调解，钝化矛盾，全力维护社会稳定；注重审判效果、*效果与社会效果的有机结合；二是与行政部门密切配合，及时反馈问题，积极提供法律帮助；在严格依法办事，确有必要的情况下，坚决配合政府，采取强制执行；三是及时研究分析农村集体土地征地拆迁工作的问题，为政府提供法律参考与建议，促进农村集体土地征用开发的健康发展。
