兵团农牧团场实行党代会常任制的实践与思考由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“兵团农牧团场演讲稿”。
关于兵团农牧团场推行党代会常任制的实践与思考
赵智勇
郝军
王刚
（新疆生产建设兵团第八师一四四团，新疆石河子）
内容摘要：党的十八大报告明确提出“落实和完善党的代表大会代表任期制，试行乡镇党代会年会制，深化县（市、区）党代会常任制试点”。兵团是集党政军企合一的特殊政治组织，因此各农牧团场实行党代会常任制也必然有其独自特色。本文针对兵团农牧团场特殊政治体制，结合第八师一四四团党代会常任制实践经验，对兵团农牧团场实行党代会常任制难点、模式进行了初步探讨。
关键词：党代会常任制；农牧团场；思考
党的十八大报告明确提出“落实和完善党的代表大会代表任期制，试行乡镇党代会年会制，深化县（市、区）党代会常任制试点”。新疆建设兵团是新疆维吾尔自治区的组成部分，担负着党和国家赋予的屯垦戍边职责，是党政军企合一的特殊组织，是一个准军事实体。由于肩负着“安边固疆的稳定器、凝聚各族人民的大熔炉、先进生产力和先进文化的示范区”的重要政治职责和历史使命，使得兵团具有不同于一般政府组织的特殊政治体制。这种特殊的体制，决定了在兵团团场试行党代会常任制具有其特殊性和独特性。因此，如何依据团场这种特殊的政治体制来试行党代会常任制便成了一个需要研究的课题。本文针对兵团农牧团场特有政治体制，结合第八师一四四团党代会常任制实践经验，对兵团农牧团场实行党代会常任制进行了初步探讨。
一、兵团农牧团场实行党代会常任制的应然性
新疆生产建设兵团共下辖14个师、176个团，人口共270.14万，占新疆总人口的11.9%。各农牧团场实行劳武结合、寓兵于民的组织形式，无论是对参与农工业生产的职工群众，还是对机关、企事业单位的人员，均实行半军事化的管理模式。特殊的社会属性赋予了兵团农牧团场特殊的政治管理体制，特殊的政治管理体制必将赋予其党代会常任制的特殊性。
（一）无论是对党内还是党外，兵团农牧团场都需要党代会常任制继续扩大民主 第一，团场需要实行党代会常任制扩大党内民主。党代会常任制是党内民主的核心制度，推行党代会常任制，有利于扩大党内民主，确保党代会最高权力不会流失，提高党的决策科学化水平，实现党内监督的科学化与规范化，能够从根本上消除党内权力集中的现象。《党章》规定，党的全国代表大会和地方各级代表大会每五年举行一次。因此，基层党代表一般只有每隔五年才能行使一次权力、发表一次意见，在一定程度上制约了党内民主的有效
体现。而实行党代会常任制后，一般每年召开一次年会，并有相应的常设机构，党代表无论是发挥作用还是行使权力等方面情况都得到了很大的改善。此外，在现行党的代表大会制度中，其监督机制还存在一个缺陷，即由这一届党代表选举产生的“两委会”的工作报告往往是由下一届党代表负责进行审议的，这就在一定程度上制约了党代会监督的正当性。实行党代会常任制后，每年召开年会并由党代表审议“两委”工作报告，可充分发挥党代会的监督作用。第二，团场需要党代会常任制扩大党外民主。兵团各农牧团场不设立人大和政协组织，设立的职工代表大会也大多针对团场一些重点经济政治问题进行讨论，普通职工群众缺少相应的反映意见建议的渠道和部门，以至于职工群众上访成为兵团各农牧团场普遍的一种现象。实行党代会常任制后，团场在基层单位设有党代表和党代表接待室，通过党代表主动联系群众制度，可形成一种供职工群众提供表达意见和诉求途径，能够进一步提高团场的民主化程度。
（二）团场团镇合一的半军事化管理模式为推行党代会常任制提供了可能
大多数农牧团场实行团镇合一的管理模式，下辖多个农业连队、社区和企事业单位，且基层单位的各项生产工作都由团场统一管理。这种管理模式政令更为畅通，更容易组织开展各项工作。再加上兵团农牧团场一直以来都有良好的党建基础，基层单位一般除了党组织书记外还设有政工员，为团场推行党代会常任制提供了坚实的组织、宣传和理论研究力量。此外，团场具有一定的企业性质，相对健全的奖惩和绩效考核机制更容易激发党代表发挥自身作用。此外，半军事化的管理体制更容易强化领导核心——党委的作用，更容易出现党代表被动应付差事和开展各项工作流于形式的现象。因此，在团场推行党代会常任制过程中，合理配置和发挥团场党委职能作用显得尤为重要。
（三）面临转型期的兵团农牧团场，需要党代会常任制的民主途径集思广益
十八大以来，新疆生产建设兵团逐渐被赋予了更多的政治属性。以往兵团主要职责仅是维稳戍边，自中共中央第二次新疆工作座谈会后，兵团被赋予了新的“三大作用”，进一步强化了兵团在民族团结和生产示范方面的重要作用，对兵团各农牧团场在新形势下的发展提出了新的要求。近年来国内棉花入储形势的改革在一定程度上影响了棉花价格，对各农牧团场的产业结构也形成了很大影响。因此，随着国内经济的高速发展和疆内外局势的进一步改变，兵团各农牧团场面临着职工流转、人才短缺等一系列压力，这些问题都将是改革中的兵团急需解决的。要使这些问题得到有效解决，就需集思广益，更为广泛的吸纳社会各界的才智，从各个层面寻求解决思路。而实行党代会常任制后，党代表便成为了任期代表，可以长期征集职工群众意见建议并及时整理和反馈，为兵团农牧团场各项事业的发展出谋划策。
二、兵团农牧团场实行党代会常任制的难点
目前，兵团仅选择了一师阿拉尔市10团、16团，二师铁门关市22团、31团，三师图木舒克市53团，四师62团、64团，八师石河子市144团，十师北屯市181团、183团，等10个农牧团场开始了党代会常任制试点工作。各试点虽然都取得了一定的进展，积累了一定的有益经验，但总的来说，介于兵团的特殊体制，在团场推行党代会常任制还存在以下困难：
第一，党代会是最高领导机关唯一性权威的理论支撑不足。《党章》规定“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会”,这里就规定各级党组织就有两个最高的领导机构，即党代会和党委。因此，在推行党代会常任制中降低党委地位的论点的理论支撑便显得不够充分，这也对推行党代会常任制、扩大党内民主产生了一定的副作用。
第二，强化领导核心与扩大民主存在固有矛盾。推行党代会常任制最根本的目的就在于扩大党内民主，而兵团各农牧团场实行的半军事化管理模式又需要保持领导核心的权威性，一方面要实行民主，另一方面要强化权力集中，二者存在固有的矛盾冲突。
第三，党代表对自身职责权力认识不足。从第八师一四四团的情况来看，虽然团场为党代表提供了一系列发挥职能的平台，但仍然有相当一部分党代表对履行职责重视不够，有走形式、走过场的现象。因此，构建科学的奖惩措施以激励党代表发挥职能也是试行党代会常任制的重要研究内容。
第四，常设机构地位尴尬，难以有效协调、组织党代表开展各类活动。现行各试行党代会常任制的团场大都设立党代表联络办公室作为党代会常设机构，党代表联络办公室由于地位较低和正当性欠缺，难以有效发挥常设作用。
三、兵团农牧团场推行党代会常任制模式的思考
具有特殊体制的兵团实行党代会常任制要有独特的推行模式。笔者认为，在兵团农牧团场推行党代会常任制，需要界定党代会和职代会之间的关系，科学构建党代会、全委会、常委会和纪律检查委员会的权力关系等方面内容。
（一）合理界定党代会和职代会的职能
兵团农牧团场设有职工代表大会（简称职代会），行使了部分人大和政协的权限。依据《新疆生产建设兵团团场职工代表大会工作条例暂行规定》，职代会主要职责是选举产生各级行政领导和听取审议团场国民经济和社会发展报告及财务预算报告，与地方人大“审查和批准本行政区域内国民经济和社会发展计划报告”的职能基本相同，所以团场职代会也在一
定程度上发挥了人大的作用。当然，职代会不是人大，还不具备“罢免本级人民政府负责人、撤销人民政府不适当决定和命令”等权利，这便限制了职代会的监督作用。此外，职代会毕竟不属于党内活动，更是没有讨论和决策党内事务的权力。
既然职代会作用得到了限制，那么充分发挥和扩大党代会的相关职能便成了一种有效的选择途径。《党章》规定“党的地方各级代表大会的职责是：听取和审查同级委员会的报告；听取和审查同级纪律委员会的报告；讨论本地区范围内的重大问题并作出决议；选举同级党的委员会，选举同级党的纪律检查委员会”，而党代会选举产生的纪律检查委员会具有“维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作”的职能。
由上述分析可以看出，党代会与职代会职能既有重合又各有侧重。在兵团农牧团场实行党代会常任制，首先要合理界定党代会和职代会的关系和各自职能。第一，要对党代会和职代会进行合理分工，以避免它们研究和决定的问题出现过多的重合，进而陷入了文山会海和形式主义。笔者认为，党代会要以党内事务、团场长远发展规划、重要人事任免和重大事项做出方向性的规划为侧重点，同时注重发挥党代会的监督作用；职代会则应以团场行政事务、短期内发展规划为侧重点，同时对职工关注程度高的一些具体事务做出决策。第二，依据各自分工合理安排会议召开时间。以第八师一四四团为例，党代会年会一般在年初召开，职代会则放在3月底4月初召开，既错开会议召开时间，充分准备各自会议，又可充分发挥各自职能。第三，合理控制党代表和职工代表重合的比例。要充分发挥党代会和职代会的职能，选取参政议政能力较高的人员担任代表是基本的前提条件，但能力强、水平高者往往具有多重身份，因此科学确定二者代表重合的比例就显得尤为重要。笔者认为，在农牧团场推行党代会常任制的前提下，二者重合比例不宜超过40%。
（二）科学构建党代会、全委会、常委会和纪律检查委员会的权力配置关系
对于党代会、全委会和常委会之间的关系，学界普遍认为常委会权力来自于全委会，全委会权力来自于党代会，而现存三者之间的权力构架则混乱了权力授受关系。因此，有学者提出重新构建“三会”之间的权力配置关系，要扩大党代会现有职权，充分发挥全委会的作用，提升全委会的地位。笔者认为，在兵团农牧团场这种半军事化的特殊政治组织中推行党代会常任制后，其党代会、全委会和常委会之间的权力配置应与地方有所不同。
1、适当削减常委会职能，但仍要保持常委会的权威。兵团肩负的特殊使命决定了其管理的半军事化，同时也决定了在其各级政权组织中必须有一个强力的领导核心，即要保持一定程度的权力集中。而推行党代会常任制的根本目的却在于扩大民主、削减权力过于集中的现象。因此笔者认为，在兵团各农牧团场实行党代会常任制的关键点在于在削减党委权力和保持党委领导权威之间寻求一个平衡点，既能最大限度的扩大民主，又能保证党委有足够的领导和管理职能。
2、提升全委会地位和职能，适当增加全委会召开会议次数。《党章》规定“党的地方各级委员会全体会议，每年至少召开两次”。然而在现行的领导体制框架内，全委会发挥作用的主要形式是开会，这么少的开会次数与发挥党代会常任制下全委会的职能必然会发生冲突。因此，必须适当减少全委会人员和适当增加全委会召开会议次数。笔者认为，全委会委员人数以占党代表总人数的比例不应该超过15%，全委会召开会议次数以每季度一次为宜。同时，还应该建立健全常委会向全委会报告工作的制度，使常委会向全委会负责，进一步明确权力授受关系。
3、强化党代会的权威性，明确党代会的职能范围。从各地试行党代会常任制的情况来看，党代会职权落实较难，存在“党代会经常性职权发挥不足；年会的会期相对较短，会议内容和形式也有待进一步改善；会议„议事‟得到了加强而„议人‟明显不足”等现象。结合兵团农牧团场的特殊政治体制，笔者认为，可参照一些学者提出的方法对党代会、全委会和常委会进行职权划分：党代会主要负责审议并决策年度工作的大政方针和主要目标任务；全委会负责审议并决策涉及面广、重要的单项工作；常委会负责日常工作的研究决策。
4、进一步提高纪委地位，增强其履职监督能力。纪律检查委员会是党代会选举产生的纪律监察机构，行使监督职责。而《党章》规定“党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作”，这样便将纪律检查委员会置于了同级党委之下，其监督同级党委的作用便在很大程度上得到了削减。尤其在兵团农牧团场，纪律检查委员会对党委常委会这个职权很高的领导核心的监督作用更是难以得到有效发挥。因此，在兵团农牧团场推行党代会常任制，适当提升纪律检查委员会的地位便成了一项重要研究内容。
（三）实行党代会年会制
党代会年会制是党代会常任制中的一项基本内容。实行党代会年会制，就是每年召开一次党的全体代表大会，审议党委和纪委工作报告，并对党的自身建设、党的领导和执政中的重大问题进行决策。兵团现行的几个党代会常任制试点团场都将试行党代会年会制，但从目前情况来看，笔者认为应该从两个方面加强年会的制度建设。
1、明确并区分届首年会和届中年会的职责任务。党代会年会一般分为届首年会和届中年会，一届党代会任期内的第一次年会也叫届首年会，其余年会则为届中年会。由于兵团各
农牧团场党代会常任制试行还处于起步阶段，大多团场对届首年会和届中年会的职责、任务的规范制度还不健全。笔者认为，届首年会可以对党代会任期内党的自身建设的重大问题、党的领导和执政中的重大问题、战略问题、“两委”班子的选举和配备等问题进行安排部署，届中年会则应侧重于“两委”工作报告的审议和党代表提议、提案的处理。
2、适当延长党代会年会召开时间。《关于兵团农牧团场党的代表大会常任制试点的通知》指出，党代会年会 “会期一般为1天”。在这一天会期内，党代会要完成“两委”工作报告的审议、“两委”委员的评议、党代表提议提案的处理及对团场重大问题进行决策等一系列职能，时间相对紧迫。因此，笔者建议适当延长党代会年会时间，以提高党代会决策的科学性。
（四）设立党代会常任制常设机构
党代会常任制要实现“常任”的职能，必须设立具有“组织协调、保障服务、监督管理”职能的常设机构，并由常设机构负责沟通党代表及协调全委会和党政工作部门的联系，确保党代会决策的贯彻落实。兵团各师市的党代会常任制试点团场大多依据这个职能设立了“党代表联络办公室”，挂靠在组织部门。但“党代表联络办公室”仅是党委和组织部门增添的一个辅助性办事和建言献策的参谋机构，不是由党代会选举产生，不但无助于发挥党代会的最高领导机关、最高决策机关和最高监督机关的职能，还降低了党代会的地位和作用。
笔者认为，可在全委委员和纪委委员中间，由党代会选举产生5-7名党代表组成常务委员会，并下设办公室负责党代会和党代表日常管理工作。由常务委员会负责以下工作：协调党代会和党政各部门工作；筹备党代会年会；监督各基层单位选举产生党代表候选人；组织党代表开展培训、视察调研等各类活动；处理和接待党代表来信来访；受理和承担意见建议、提议提案；向全委会和常委会反映党代表相关意见建议。常务委员最好有1-2名纪委委员、4-5名全委委员，且常委委员中最好有一名组织部门人员，便于联系和组织党代表。
此外，兵团各试点团场还在基层单位设置了党代表工作室，并设定了党代表接待日。笔者认为，在兵团农牧团场这种团、连两级准政府管理模式下，设立基层党代表工作室和党代表接待日，在发挥基层党代表联系群众和建言纳策方面起到了一定的积极作用。
（五）实行党代表的任期制
党代表任期制，即党代会代表和它选举产生的委员会其资格和权力同时存在，任期相同，换届同时举行。在兵团全面实行党代表任期制，对于兵团这种党政军企合一而又不设立人大和政协的特殊政治组织来说有着重要意义。《新疆生产建设兵团党的各级代表大会代表任期制实施办法（试行）》（简称《办法》）规定，“实行兵团党的各级代表大会代表任期制”，“代表在党代表大会召开和闭会期间，享有代表资格，行使代表权利，履行代表职责，发挥代表
作用”，同时《办法》还规定，“党代表通过提议提案、听取汇报、召开座谈会、查阅资料、实地考察、联系党员和职工群众、列席党的同级委员会全体会议和常委会及开展民主评议等方式开展工作”。结合第八师一四四团党代会常任制取得的实践经验，笔者认为，实行党代表的任期制方面还应该加强以下3个方面工作：
1、提高党代表的素质。党代表是党代会最基本的构成单元，党代表素质的高低及其发挥作用的程度直接决定着党代会常任制实行的成败。因此，合理配置党代表的产生模式并调动党代表发挥作用的主动性便成了试行党代会常任制的重要研究内容。
一要科学规范党代表的构成，适当降低领导干部比例。从现今各地党代表的组成结构来看，领导干部的比例大多在70%左右。领导干部比例过高往往会使党代会决策受常委会意志左右，难以真正发挥党内民主。而各基层单位通过差额选举推荐的党代表候选名额中仍是领导干部占绝大多数，所以通过规范党代表产生的方式来调整代表构成便显得尤为重要。笔者认为，可以通过“区域代表+自由代表”及“干部代表和群众代表分选”的模式来突破领导干部比例过高的窘境。首先依据行政区划分不同选区，给不同选区分配一定数额的代表名额，区域代表宜占总代表数的70%左右；设立自由代表，通过党员自由提交申请或其他党代表联名推荐，并通过党代会或年会选举通过，自由代表宜占总代表数的10%左右。在区域代表产生过程中，将领导干部代表和职工群众代表分别配备名额并分开选举，其比例以1:1为宜。此外，依据各地实际将余下20%的名额划分至少数民族代表、个体工商户代表、专家学者代表、青年代表、妇女代表等。二要加强党代表培训力度，提高党代表素质。党代表参政议政能力的高低直接影响党代会决策水平的高低，因此对党代表开展培训是推行党代会常任制的一项重要内容。笔者认为，党代表培训可分为专题培训和常规培训。专题培训要针对某一专题活动，有选择的提高党代表的某些能力。如在开展视察调研活动前，要针对视察调研主题对党代表进行培训，引导党代表在活动中真正发挥作用。常规培训则需要建立长期培训机制，要从如何履行党代表的职责和发挥党代表的作用等方面开展培训。
2、要创造党代表发挥作用的平台。完善和畅通党代表任期内发挥作用、参与党内事务的内容、形式和渠道，建立健全党代表发挥作用的长效机制，是保证党代会常任制效果的关键。第八师一四四团通过成立党代表工作室和开展各类活动较好的发挥了党代表的相关职能，取得了一定的有益经验。
结合兵团农牧团场实际，笔者认为可以从以下几个方面为党代表提供发挥作用的平台。一是设立基层单位党代表工作室，供党代表接待来访党员群众和处理相关事务。二是建立党代表联系职工群众制度。第八师一四四团建立了“三联三亮三帮三评”工作机制，即党委委员、纪委委员联系党代表，党代表联系党员，党员联系职工群众；党代表亮身份、亮承诺、亮职责；党代表帮助生活、帮思想、帮增收；职工群众评议党员，党员评议党代表，党代表评议党委委员和纪委委员。“三联三亮三帮三评”制度既为密切党群关系提供了思路，创造了党代表发挥作用的条件，同时还通过评议机制在一定程度上增强了党代表发挥作用的积极主动性，是党代会常任制试点工作中一种有益的实践经验。三是实行党代表列席“两委”（党委常委会、全委会）会议制度。列席“两委”会议既可以充分保证党代表的知情权，又可以有效的对“两委”工作进行监督和评议。但从目前各地常任制试点的情况来看，虽然大都执行了列席制度，但党代表列席大多流于形式，难以发挥有效作用。因此，如何在兵团农牧团场实行党代表列席旁听“两委”会议制度，仍是兵团农牧团场实行党代会常任制的一个重要研究内容。四是开展党代表视察调研活动。组织党代表针对疑难问题进行调研，既能够充分掌握团场相关问题的具体情况，又可通过党代表分团讨论取得解决和处理问题的思路和措施。如第八师一四四团通过组织党代表对该团农业连队义务工管理问题、酿酒葡萄种植效益问题及城镇化管理问题开展视察调研活动，详细考察了该团这些问题的现状、形成因素，并探讨了解决问题方法和途径，为团场处理疑难问题提供了参考。五是实行提议提案制度。提议提案制是健全党代表大会制度的重要方式，是创新党内民主和增强党代表监督作用的重要手段，是实行党代表任期制的保障和延伸，有利于密切党群关系和提升党决策的科学化。党的十八大强调，要“积极发展党内民主，增强党的创造力”，“实行党代会代表提案制”。结合第八师一四四团实践经验，笔者认为，提议提案制应与党代表视察调研等活动有机结合，既能充分利用调研结果，又能保证提议、提案的质量。六是实行党代表意见建议回复制度。党代表通过联系、走访、接待职工群众等途径，会征集到民生、经济等各类问题。有些问题涉及到团场发展大计，可以建议党代会组织开展视察调研活动并形成提议或提案；而有些问题往往仅涉及个别部门和人员，因而就需建立一种能够处理此类问题的机制——意见建议回复制。现行的意见建议回复制大多是由党代会常设机构（党代表联络办公室）负责收集整理意见建议，并通过党委研究后做出相应处理。笔者认为，党代表意见建议可通过党代会常设机构审核或通过一定数额的党代表联名直接对相关部门或人员发起意见建议，这样既提高办事效率，又能强化党代表的职能和地位。七是建立党代表考核评议制度，对考评不合格的或不再适宜行使代表职能的党代表通过年会审议终止或停止其代表资格。
3、要做好党代表履职行责的保障工作。常任制党代表的活动是凭借其权利来实现的，只有保证其各项权利正常行使才能有效推动党代会常任制的正常实行。在兵团农牧团场实行党代会常任制，要做好以下几项党代表的权利保障工作。
一是要通过广泛宣传和深入动员，引起党代表自身、职工群众和团场各部门的重视。只有党代表足够重视自身权利才能主动发挥职能，同理，也只有职工群众和团场各部门足够尊重和重视党代表的权利，才能为党代表营造履行职能的良好氛围。二是要做好组织协调，保证党代表各类活动能够正常开展。三是要做好时间和经费保证。党代表发挥职能需要由充足的时间和经费保障，没有充足的经费党代表各类活动就难以开展，而党代表都有自己本职工作。因此，在开展各类党代表活动时要充分考虑党代表的时间安排，同时还应将党代表活动经费纳入团场年度预算。
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