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以服务“三农”为基调，加快佛山农信社改革
2008-12-29 12:48:20| 分类： 实用资料 | 标签： |字号大中小 订阅-----以高明为例
摘要：随着我国农村信用合作社的发展和社会主义市场经济的完善 ,农村信用社长期积累起来的问题越来越充分地暴露出来,出现了许多自身难以克服的矛盾 ,其中产权关系的扭曲和经营体制的不顺已严重制约了农村信用社的进一步发展。本文就佛山市高明区农村信用社产权制度改革的背景以及目前农村信用社产权制度存在的缺陷进行了分析，并提出了简要的对策建议。
关键词；高明区 统一法人 产权制度 完善法人
一、引 言
农村信用合作社是农村金融体系的重要组成部分，在支持“三农”建设、促进农业经济发展工作中，积极发挥着主力军作用。高明农村信用社一直以来秉承“精诚服务社群，共建美好高明”的社会理念，以发展当地城乡经济为宗旨，经过几十年的曲折发展 , 已成长为相当规模的“合作”金融组织，充分发挥农村信用社是农村金融主力军的作用，为高明经济的发展做出了重要贡献。但是 ,由于农村信用社的产权关系、金融监管体制改革一直未能很好地界定 ,导致农村信用社经营体制的不顺 ,从而严重制约了农村信用社的进一步发展 ,出现了许多自身难以克服的矛盾与问题。在一系列的改革过程中，农村信用合作社自身发展的需要使其偏离合作金融方向；信用合作社资金非农化倾向；利率市场化改革、信用社利率风险对农村经济发展的不利影响。所以我们在考虑农村信用合作社的改革时，必须以发展的眼光来看问题，立足于服务当地“三农”的实际，来探寻适合本地区的改革模式。
二、农村信用社改革历程
我国农村信用社发展大致经历了四个阶段，一是农村信用社组建和发展阶段（1951-1959），基本保持了合作制的性质。二是反复和停滞阶段（1959-1980）。农村信用社下放给社队，成为计划经济体制下农村筹资和分配的主要渠道。三是农行代管阶段（1980-1996）。信用社归农行管理，两套编制，两本账薄。农村基层信用社入股组建县联社，信用社与县联社为两级法人体制。四是1996年至今。1996年信用社脱离农行，开始恢复合作金融性质。1996年信用社脱离农行，农村信用社正式脱离与农业银行的行政隶属关系，逐步改变为“农民自愿入股，社员民主管理，主要为社员服务”的合作金融组织。并由中国人民银行对其进行监督和管理。之后进行了一系列理顺外部关系、明晰产权、强化内部管理的改革。并根据各地实际情况因地制宜，分类指导，开始了多种形式的改革试点。广东省佛山市高明区农村信用合作联社统一法人产权制度改革已经完成。佛山农信社的历年亏损挂帐，在年底前就可以全部消除，不过仍然有99亿的不良资产，需要继续有效盘活。央行23.03亿票据兑付款，已经全部划入禅城，南海，高明和三水这四家农信联社的帐户，其中禅城联社5.91亿，南海联社11.91亿，高明联社3.72亿，三水联社1.48亿。农村信用社改革的重点是明确产权关系和管理责任，强化内部管理和自我约束机制，进一步增强为“三农”服务的功能，充分发挥农村信用社支持农业和农村经济发展的金融主力军和联系农民的金融纽带作用。
三、统一法人带来的成就
以区为单位统一法人，有利于以后的产权升级，实施统一法人，还有利于提高经营管理水平、有利于提高资金的使用效益和提高抗风险能力。实施统一法人之后，区农信联社的服务方向不会改变。统一法人改革是高明农村信用社改革后深化产权制度改革及其他各项改革的基础性工作。
统一法人改革可以扭转了过去以乡镇为单位的各基层信用社各自为政的局面，将法人权限统一上收到市联社。通过统一法人改革，全区的农村信用将合并为1个联社营业部，10个信用社，营业网点遍布城乡，以其稳健的经营、雄厚的实力、成熟的产品和丰富的经验为全区人民提供多元化、全方位的金融服务，是全区规模最大、最具有影响力的现代金融机构。数据显示，到2008年6月底，高明区农信联社各项存款余额 52.99亿元，占全区各金融机构存款总额的41.27%；各项贷款余额36.67亿元，占全区各金融机构贷款总额的48.97%。三年间，累计发放贷款超过85亿元，大力支持了高明区“三农”、中小企业发展和社会主义新农村建设。
统一法人改革最突出的特点是使各信用社原先分散的资源得到优化配置。高明确立“强区先强镇，富区先富镇”的发展理念，加快发展镇域经济。依托沧江工业园发展平台，推进现代农业生态园区建设，不断提升农业生产规模化和集约化水平，以加快农业现代化和产业化步伐。由于各地信用社实力所限，贷款需求很难得到充分满足。统一法人后，联社根据各个乡镇的信用环境、经济发展速度、主任管理水平、信用社资产质量4个指标统一调度使用资金。联社通过合理调剂资金余缺，使重点地区得到了重点支持，困难地区也能得到及时帮扶，资金使用效率和效益明显得到提高。镇域经济发展不断加快，2007年全区实现生产总值272.76亿元，荷城街道作为区域经济大镇的龙头地位进一步巩固，生产总值占全区61%；杨和、明城、更合三镇加速发展态势明显，生产总值增长速度均超过24%。镇（街）财税收入增长加快，荷城街道全年工商税收突破10亿元，杨和镇达1.6亿元，明城、更合两镇双双突破1亿元。面对未来，高明农村信用社将继续秉承 “以客户为中心，以市场为导向，强化经营管理，追求卓越效益，创建一流金融机构”的宗旨，积极配合高明区的经济发展思路，努力把高明农信社建设成为一个法人治理结构完善、运行机制高效、经营目标明确、经营状况良好、管理服务规范，具有较强竞争力和生命力的现代金融企业。进一步明确为“三农”服务的经营方向，更加贴近社区居民、贴近中小企业，真正使金融服务走入千家万户，促进社区经济协调发展。
四、目前农村信用社产权制度的不足
统一法人改革也并非一帆风顺，其带来的一个突出矛盾就是潜在的“大锅饭”隐患！如果处理不好，部分优秀信用社的工作积极性将受到打击。为充分调动基层社的经营活力，随着统一法人改革的深入，信用社的产权问题将日益显现。
产权制度改革是深化农信社改革的核心内容。产权问题的关键是公共积累这一部分产权应该如何界定，这就涉及到政府、原有股东及内部职工等多方主体。归根结底，搞清产权就是搞清楚谁投资、谁受益、谁管理、出了问题谁负责的问题。实际上，从农村信用社的现状分析，我国农信社的产权仍显模糊，主要表现在：
1、农村信用社股金成分复杂
由于我国农民收入水平低，在规定最低入股金额时把标准放得很低，这样就导致每个社员所占信用社的股份比例相当低。在高明区，各信用社股金户较为分散，股金多则几万，少则几元钱。当前信用社的股金构成包括农户股、信用社职工股、法人股（国家股、乡村集体股），在考虑到信用联社这个层次，还要加上基层信用社股。时过境迁，不少当初的“老股东”都找不到了，产权问题也越来越模糊，很多信用社都存在所有者缺位的问题。２００３年增资扩股虽然使信用社在一定程度上拥有自主经营，资本充足率得到加强，但旧的股权分散的问题仍然没有解决。可以说股权分散和股金成分复杂是农村信用社产权关系难以有效分清的一个重要原因。产权不明，阻碍了信用社经营水平的进一步提高。
2、法人治理结构尚需进一步完善
信用社的所有者是谁？风险责任应由谁来承担？收益应由谁来分享？这一系列有待解决的问题都是面前农信社进一步发展面临的阻碍。高明区农信社的历年亏损累积，也导致了其产权的明晰性依然不清，以及其农村信用社产权虚置的。由于农信社长期改革改的是组织形式而不是产权，而且政府行政性干预大，从而使信用社“官办”色彩严重。农村信用社所处的金融环境不利于其进行彻底的产权改革
2.1、农信社归属占有权的模糊 信用社在成立的时候就以章程的形式规定了社员的地位、权利和义务，指出信用合作社社员或经权利社员推选的代表组成社员代表大会是信用社的最高权利机构，并明确要求每个独立的农村信用社都必须成立相应的理事会和监事会，不过在实际操作过程中，尽管地方政府现在已经很少干预农村信用社的经营管理等日常活动，但是在信用社主要领导的确定上却是最主要的影响因素。
合作制的农信社名义上归社员所有，但由于社员股金在农信社资本金中所占比重越来越小，且分散在众多的社员之中，社员对农信社的所有权难以体现，少数农信社甚至已经没有社员股，产权关系日益模糊，造成产权不清、所有者缺位，出了风险无人承担、无人负责，从而导致农信社无法实现“自负盈亏”，当然也难以做到“自担风险”。
2.2、农信社的决策权的模糊
“一人一票制”是合作制的精髓，农信社的重要决策，理论上都应该由社员说了算。但事实上，农信社主任由上级提名，民主选举徒有形式，官办色彩浓厚；重要决策都是主任们说了算，社员代表大会形同虚设，谁也不愿意为几十元的股金去监督关心农信社。退一万步来说，即使广大农民都入了股，但由于农民的素质普遍低下，我们又能对他们行使民主管理权利的效果寄予多大的希望呢？
决策权与经营权界定模糊。一方面，省联社与各县（市）理事长签订的目标责任书，有些内容和条款完全是经营管理方面的，但责任之下，让理事长置身经营之外显然不太可能；另一方面，联社自身管理中也确有沿袭过去的所谓传统经验和老方法，经营管理中的大小事情，习惯上仍由一把手定夺，使得身兼党委书记的理事长在实际工作中既抓决策，也还得抓经营上的事情。
3、农信社管理体制存在问题
法人治理结构的缺陷。是农信社管理中存在的问题的主要成因之一。我国农信社的法人治理结构是通过《农村信用合作社章程》来形成的，其基本运行模式是：设立社员代表大会，作为农信社的最高权利机构，理事会是其执行机构，农信社主任由理事会提名报上级批准后由理事会聘任。理事长可兼任农信社主任；设立监事会，负责监督农信社的经营管理和各管理层的行为等。这种模式将理事会长、主任的权利集于一身，形成理事会主持召开会议选举自己，选举监督自己的机构，一切环节都可以按照自己的意图来控制。而理事会基本上没有发挥作用。这种法人治理结构根本缺陷在于缺乏权力制衡机制，成为影响和制约农信社发展的一个重要因素。
3.1、内部管理制度的缺陷。
长期以来，农信社一直沿用农业银行的规章制度，没有形成一套符合农信社经营管理的统一的合理制度和内控机制，不少的民主管理和内控制度形同虚设，决策、经营和管理三权合一，集中于少数管理者手中，缺乏有效制衡和约束，从而导致决策失误，管理失控，滋生腐败。
3.2、人员管理的缺陷。
长期以来形成的国有商业银行基层单位的经营方式并未彻底改变，但与国有商业银行相比，在人事用工制度上以及业务经营管理等方面的改革却滞后于国有商业银行。一方面劳动用工和分配制度改革没有从根本上打破原有模式，应有活力不够。另一方面。人事管理制度的一刀切制约了人才的引进，现行用人制度制约了员工的竞争活力。再者是对农信社员工素质培训也往往对管理则以会代训方式进行，培训质量和效果并不理想。
3.3、内部机构设置的缺陷。
农信社的设置基本上按乡（镇）行政区划设置，虽能有效解决“三农”信贷需求，但对于那些规模小、人员少的社来讲，不仅基本制度难以坚持，而且亏损严重，风险过高，安全隐患大；目前联社集管理和经营职能于一身，基层法人社积极性不能得到充分调动，各基层法人的权力与义务界定模糊，不仅让人们感到继续走法人管法人的的老路，而且隐藏着极大的道德风险。
3.4监事会职能作用脆弱
目前，从监事会运作情况看，主要农村信用合作联社理事会成员以个体私营主及行政村干部为主。参事议事能力尚有差距。有的职工理解统一法人仅仅是换了块牌子而已，对参与民主管理，正确行使权力缺乏主动性，“内部人”控制的现象依然比较突出。由于没有具体的操作指引，一些联社的监事会主要是通报监审工作情况，并没有完全按监事会的职能实施对联社业务、财务活动和社务情况的全面有效监督，监事会会议成了稽核检查工作汇报会。在监事会组成人员中，外部监事占多数。而外部监事由于金融理论和银行业务知识相对贫乏，无力发挥其监事的作用。
4、信息披露和风险提示不够
合作制的农信社采取入社自愿、退社自由的原则。由于农信社是经营货币的特殊企业，经营风险暴露有个过程，一旦农信社经营亏损，常常是“未遇外患、先起内哄”，有些社员就要抽回股金。这必将削弱农信社的资金实力，导致农信社参与银行同业竞争和抗御风险的能力下降。此时，农信社若想增资扩股，必定难上加难！
由于受经营理念和实际经营业绩不景气的制约，信用社执行信息披露制度，对公众公开披露自身经营业绩和经营活动时，其实施起来效果还是存在不明显、不意愿的特征。从已过渡到统一法人的通道农村信用社看，大多遵循的还是以往的管理经营模式，缺乏应有的网点整合、成本核算、企业化绩效考核手段和方法，尤其是信贷方面，更是依赖基层信用社作为前沿阵地，与改革前没有大的区别，风险识别与评价体系、严格的审贷分离制度和赏罚分明的信贷营销战略并未完全建立。
农村信用社要进一步深化改革，总的要求是明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，国家适当扶持，地方政府负责。
五、对农村信用社产权制度改革的几点建议措施：
1、创建行之有效的产权制度
合理选择产权制度。要充分结合本地实际，因地制宜选择既符合本地区、本部门实际情况，又符合国家规定的组织形式；农村信用社要加强对股本金的管理和规范，必须采取积极有效的措施，吸引个体经营大户、企业法人和其他经济组织等愿意“理事”、能够管理的投资人入股投资，来扩大投资股的比例，以确保股本金的真实、稳定和股权结构的合理性，努力实现股权结构的多样化和投资主体多元化。
1.1、重新构建农信社出资人所有权制度
一是允许在有最高限额控制的情况下适度地增加表决权。选举社员代表时每个社员一票。但是为维护出资额较大的社员的利益，应允许在有最高限额控制的情况下适度地增加表决权。
二是对单个社员最高出资额2％的限定作适当放松。但为了防止“一股独大”，出资人的出资额也并不是越多越好。但可以在现行基础上适当放松，比如最高允许占股金的5％以下（指在一级法人核算的基础上）。这样做既可以防止股权“一股独大”，又可以防止股权过度分散。
三是对允许自由退股的规定作相应的修改。在合作制原则下，入股的目的是为了享受互助的合作，如果入股成员觉得不再有合作的需要，经理事会同意允许退股是符合合作制的原则的。允许社员自由转股，但禁止股份的退回。事实上，从单个社员角度讲，自由转股本身就是股份退出的一种形式，本质上没有与合作制原则冲突。
1.2、创造产权激励制度是恢复农信社的法人财产权的关键
创造有效的产权激励制度最根本的途径是实行县联社统一法人核算，并构建定位明确、职能分离的农信社组织体系。在农信社县联社一级法人核算的基础上，能否保证新组建的农信社有独立的法人财产权取决于是否有一个定位明确、职能明晰的农信社组织体系。
从全国来看，省市农信社组织体系有不同的模式，目前已经有5个省（市）成立了省级联社。从恢复农信社法人财产权的目标出发，反对建立多级信用联社的组织体系，主张“上虚下实”的组织体系并附之专业的服务机构。从已建立的市地和省级联社看，联社确实在管理制度的规范、业务的指导、资金的调剂等方面发挥了积极的作用，但管理的方式并没有脱离行政管理的色彩。而且，为了尽快扩大业务规模，争取市场份额，联社的行政管理力度有不断加强的趋势。
2、改革与完善农信社管理体制 2.1、改造法人治理结构
统一法人以后，基层农村信用社要全面推行授权授信管理。不断完善审计监督职能，强化事前、事中、事后监督。要按照市场经济原则和有效管理的要求，整合理资源，增强信用社抗御风险的能力。
农信社法人治理结构的改造，要通过创新来实现。第一是要根据我国农信社的特点和实际，尽快制定《合作金融法》，以法律形式将法人治理结构固定下来。第二是改革社员代表大会制度，让其真正行使职权。第三是严格规定理事长和农村信用社主任不得由一人担任，严格理事会领导下的主任负责制。第四是要切实发挥理事会的职权。理事会要在社员代表大会闭会期间，认真行使其权力，履行其职责，真正对社员代表大会负责。第五是要建立名副其实的监事会。
3、明晰产权，实行股份制
农信社走合作制道路，不管是在明晰产权关系、明确经营责任上，还是在充实资本、完善监督上，都存在着许多无法解决的难题，尤其是无法回避的产权制度缺陷，直接导致了农信社改革不彻底和难以深入的局面，正是其无法走向合作制的致命弱点。实行股份制的资本组织制度，才是最现实、最科学的选择。
实行股份制是农村信用社改革和发展的内在需求。首先，农村经济的快速发展使城乡差别逐步缩小，城乡一体化的经济格局客观上要求农村信用社的改革和发展适应这种变化。其次，“三农”内涵的变化，使农村信用社的支农性质发生了飞跃，金融服务的需求层次有了较大的提高。信用社如果停留在合作制基础上止步不前，业务功能将大打折扣，将面临失去市场的危险。第三，以县为单位实行统一法人为农村信用社提供了股份制经营的基础。过去基层社的独立法人体制，其经营规模小，服务领域窄，管理层次低，资本金不足，很难实现现代企业的股份制改造。县(市)联社实行统一法人后，实行股份制，明晰产权，落实经营责任，将有利于农村信用社的改革与发展。第四，国有商业银行进入城市开展业务。支农任务落在了农村信用社肩上。如果农村信用社坚持合作制性质，将会出现理论与实践相结合过程中的严重错位。
