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重庆市统筹城乡发展中的基本公共服务均等化研究
2007年6月7日,经国务院同意,国家发展和改革委员会正式批准重庆市为全国统筹城乡综合配套改革试验区。统筹城乡综合配套改革涉及内容广泛,而基本公共服务是城乡经济、社会、文化发展的基本平台,基本公共服务的公平享有是社会和谐的基石,基本公共服务的短缺和不均衡将严重威胁社会发展的全面协调可持续。因此,统筹城乡基本公共服务是统筹城乡发展的基石。尤其在具有大城市、大农村、大库区、大山区特点的重庆如何统筹城乡基本公共服务是一个艰巨的课题,这个课题的研究对中国的大部分地区尤其是西部地区具有很强的启发意义和示范意义。
一、主要问题
课题组根据产业结构、城镇化率指标,主要选取江北区、沙坪坝区代表城市,选取梁平县代表农村,同时结合对开县等其他农村地区的调查数据展开分析。2006年江北区、沙坪坝区、梁平县三次产业结构分别为1.4∶47.4∶51.2、2.2∶51.4∶46.3、21.3∶48.4∶30.3,城镇化率分别为83.4%、72.7%、28.6%。[1]
(一)城乡教育事业发展差距
2006年江北区、沙坪坝区、梁平县每万人学校分别为1.71所、1.51所、3.47所,每学校平均覆盖面积分别为2.57km2、3.50km2、6.10km2,每万人专任教师分别为69.2名、80.4名、60.4名,每万人幼儿园分别为1.89所、2.32所、0.72所,这些数据显示城乡教育事业发展差距较大。在三峡库区、山地林农牧区,乡村学校分布稀疏、不均衡,学生居住分散,上下学极度不便。黔江区鹅池镇,幅员面积73.2平方公里,只有中心校3所,村小2所。梁平县2005年有中小学校346所,2006年有中小学校310所,1年减少10.4%。不少镇乡在进一步对村小学进行撤并。
(二)城乡卫生事业发展差距
2006年江北区、沙坪坝区与梁平县每万人卫生机构分别为0.717所、1.39所、1.12所,卫生机构平均覆盖面积分别为6.1km2、3.8km2、18.9km2、每万人床位分别为70.5张、44.37张、12.66张,每万人卫生技术人员分别为51.2名、44.0名、13.6名,这些数据显示城乡卫生事业发展差距巨大。开县岳溪镇仅有卫生院1所,无规范的村卫生室,只有极不规范的小诊所。尽管统计数据表明实现了每个乡镇有一所政府举办的卫生院,村卫生室覆盖率达90%,但少数较偏远的村卫生室竟设在了中心场镇上,导致中心场镇上医疗服务机构密集,而村民就医极度不便。
(三)城乡基础设施建设差距
2006年鹅池镇有线电视只覆盖了集镇,最偏远的两个村无电视收看;梁平县有线电视入户率为26.7%,电视收看覆盖率90.0%;开县有线电视入户率仅37.8%;而沙坪坝区有线电视入户率85%以上。农村自来水除了集镇及其周边地区外,几乎是一片空白,农村饮用水安全性极低,并且以之为基础的生活设施如洗衣机等根本无法使用。2006年梁平县有338个村,只有123个村通自来水,只解决了7.65万人的饮水安全,占总人口的8.56%。
(四)城乡社会保障差距巨大
十七大报告要求加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,保障人民基本生活。社会保障是社会安定的重要保证,要以社会保险、社会救助、社会福利为基础,以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点,以慈善事业、商业保险为补充,加快完善社会保障体系。促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革,探索建立农村养老保险制度。全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设。[4]而重庆市城乡社会保障无论在覆盖面还是保障水平上都存在巨大差距。在最低生活保障上,2006年1至9月,重庆市各级民政部门共下发城市低保金6.2亿余元,平均每月近7000万元财政支出,全市城市低保享受人数由1996年的7.2万人增加到2006年的81.29万人;而到2006年底,全市只有10个区县建立了农村居民最低生活保障制度,享受农村低保对象仅4.3万人,年财政支出也不过1000多万元。2006年
11月全国城市最低生活保障月人均支出水平为79.5元,而同期农村最低生活保障月人均支出水平为22.3元/月,还不到城市最低生活保障标准的30%。2007年,全市农村低保共保障32.31万户、71.85万人,占农业人口的3%,年支出低保金1.89亿元(中央补助6660万元,市财政安排5340万元,区县安排6900万元),年人平均保障标准791元;而截至2007年12月,全市有40.7万户、83.3万人享受城市低保,占非农业人口9.86%,共发放低保金10.4亿元,人月均领取低保金104元。在医疗保障上,2007年底重庆市新型农村合作医疗制度覆盖所有区县,参合农民共有1807.17万人,参合率达77%。截至2007年9月份,重庆市累计为1015.7万参合农民补偿医药费4.07亿元。在养老保障上,2007年3月,重庆市人大的调查表明,重庆参加职工基本养老保险的农民工仅5万多人,占在重庆市内就业农民工总数的1.7%左右。根据重庆市人大的调查,地处三峡库区的云阳县参加职工养老保险的农民工仅有300人,占农民工总数的0.94%。2008年1月起,南川、巴南、南岸、梁平、垫江等5区县启动农村基本养老保险试点。此前,九龙坡和大渡口区已在全市率先启动农村基本养老保险试点。而被征地农转非人员基本养老保险也才刚刚起步。可见,当前最急迫的问题是如何尽快实现基本公共服务项目对所有人口的普及。
二、主要原因
城乡基本公共服务差距巨大有深刻的历史原因、政策原因和政府管理机制原因,下边就其主要方面做简要分析。
(一)农民居住分散化,农村公共产品供给规模效益低下
前述三区县每万人学校数、幼儿园数、卫生机构数上的对比表明农村服务机构规模小。农村公共服务本身面临村民居住分散、最小经济规模等因素制约,加上农民大规模向城市和经济发达地区流动,对农村公共产品的供给效率提出了挑战;同时也必然缺乏对社会资本的吸引力。在三峡库区、山地林农牧区尤其突出,这类区域占全市总面积的61.32%,占全市总人口的38.1%。
(二)公共财政支出“城乡倒挂”,农村公共服务资金严重匮乏
公共财政支出的“城乡倒挂”现象一直十分严重,而目前这种趋势也并未减缓。2006年江北区、沙坪坝区与梁平县人口分别为50.2、74.6、89.4万人,土地面积分别为221、396、1890km2。与城市相比,农村人口更多、幅员更广、基础更薄弱、公共服务需求更大;但农村财政投入更少,形成巨大反差。2006年,沙坪坝区和江北区人均地方财政支出分别是梁平县的4.4倍、5.6倍。将财政支出与幅员面积对比分析,“倒挂”现象同样严重。从2005年到2006年地方财政支出的增长率,梁平县为28.46%;沙坪坝区为36.61%;江北区为43.24%。与2005年比较2006年梁平县全年使用上级资金增长24.5%;沙坪坝区增长37.5%;江北区增长55.0%。从1997年到2005年重庆市一般预算支出增长到487.4亿元,年均增长21.7%;财政“三农”支出增长到126.16亿元,年均增长19.75%,仍低2个百分点。
(三)专项转移支付高度分散化,农村专项资金使用效率低下
在当前农村公共品供给普遍不足的状态下,“撒胡椒面”式的平均分配难以体现公共产品集中供给的效率,最终也难以实现公平。一是各级政府部门林立,资金分配渠道分散。二是中央和市级财政在各部门的预算分配上轻重缓急体现不够充分,针对性不强。上级民政部门大力支持一些农村地区修建规模较大的养老福利院,而多数闲置或转作他用。在分散的小规模经营模式下,种粮直补对调动种粮积极性作用有限。梁平县2006年种粮直补资金共2000万元,分散到农户手中每户也就几十元。如果将这些资金集中起来投入到农民更急需的道路、卫生、自来水等基础设施建设上,整体效益将更高。三是各专项经费和转移支付资金落实到具体的行业上、一定的地区后又进一步在各具体项目上高度分散。每个项目获得的资金额太小,无法受到基层政府的重视,项目设计难以体现前瞻性,更难以保障工程质量和标准,使用寿命短,造成重复建设和资源浪费,且不利于项目资金使用的监管,资金使用效率极低。国土资源局曾经为加强基层国土所建设,给某县各国土所拨建设经费3万元,而目前各国土所仍无自己的办公用房,都在期待再次投入。究其原因,3万
元只能买点办公用品,无法完成更大项目。
(四)社会保障体系城乡分割,丧失统筹发展基本平台。
我国在建立社会保障制度时似乎更多地强调了区别对待,沿袭了计划经济时代所形成的城乡迥异、相互隔离的“二元”社会保障制度。在我国城市化进程和社会转轨期,有相当部分社会保障的内容将整个农村人口排斥在社会保障体制之外。城市化的迅速崛起,使大批没有社会保障基金,特别是社会保险基金积累的农村居民在转变为城镇居民后给城镇社会保障体系带来巨大的冲击,在城市中又形成新的“二元”结构,带来新的社会问题。这对农民不仅不公平,并将制约农村劳动力向城市转移、劳动力在不同地区之间的流动,尤其制约农村留住和引进建设人才,毕竟农村的发展也需要人才支撑。城乡分割的社会保障体系不但无助于农民工问题、劳动力转移问题、新城市化居民问题,农村建设人才的吸引问题的解决,反而会加剧这些问题的恶化。
一旦人才流动、劳动力流动受到制约,其他生产要素的流动、城乡统一的市场体系的建立、城乡产业的统筹等都将受到严重影响。因此,城乡一体化的社会保障体系是城乡统筹的基本平台。我市社会保障信息化程度低,除养老保险、医疗保险外,其他基本尚未实行信息化管理,更谈不上基础信息整合。以低保为例,对低保家庭收入的核实,涉及其它两条保障线和相关就业、报酬等信息,但低保对象领取失业保险金、养老保险金、工资收入、征地补偿等情况不明。大学生毕业后究竟找没找到工作、在哪里就业、收入多少很难掌握,致使低保政策的执行面临许多困难。
(五)权力运行缺乏公民参与和监督,农村基层政府提供服务动力不足。
一是农村公共服务供给大都是由县乡镇政府及村组织自上而下地进行决策,农村居民缺乏对公共服务需求的有效表达机制,服务提供缺乏全过程的有效监督手段;服务质量缺乏服务对象的评价,导致服务要求难满足,服务质量难保证,服务效率难提高。正如盖伊·彼得斯所指出,参与式民主“强调公民参与政策过程的所有阶段,而不仅仅是在政策执行后抱怨或提供有关政策执行方式的反馈信息。这种积极的态度能使错误在出现以前就可以得到纠正。”[6]
二是目前基层政府官员的考核激励主要取决于领导和上级的认可,而不是取决于公众的满意度,加上上级政府考核指标不健全,缺乏基本公共服务内容,基层政府注重社会管理,偏爱行政执法,轻视公共服务。对于能增加政绩的“硬”服务,呈现出一种较高的供给热情。比如对需要达标的广播电视设施建设、农田灌溉设施建设、校舍建设等公共服务供给严重过剩。而提升教师素质、医生素质等没有进入地方官员政绩考核体系或不便于考核的“软”服务,即便农民有较强需求,也很难提到地方政府的操作层面上来。“除了财政资金投入问题之外,乡村公共服务面临的更大尴尬是:基层政府志不在此。”[7]
三是上级政府行政审批项目仍是多不胜数,上下级政府之间尤其上级政府部门与下级政府之间权力配置的统一协调性较差,政府部分相关职能部门之间不规范的权力配置导致权责不清、互相掣肘,机构多、程序多、组织程序不规范、不透明,严重损害基层政府的公共服务能力。一些山区卫生服务网点稀少,民间资金渴望进入医疗行业,但是要通过政府相关部门的审批极其艰难。参考文献:
[1][2][3]根据江北区、沙坪坝区和梁平县2007年统计年鉴整理。
[4]引自中国共产党第十七次全国代表大会报告。
[5]根据江北区、沙坪坝区和梁平县2007年统计年鉴整理。
[6][美]盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京,中国人民大学出版社,2001.[7]赵树凯.乡镇政府的公共服务———10省(区)20个乡镇调查
[J].http://.
