关于节水型社会体制建设研究_如何建立节水型社会

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节水型社会体制建设研究

李晓西范丽娜

（北京师范大学经济与资源管理研究所100875）

节约用水早已成为社会共识。随着经济和社会的快速发展，工业化和城市化进程加快，我国水资源污染严重、水供求关系紧张、水资源严重短缺现象越来越严重。与此同时，却是用水的低效率。社会各界尤其专家们想过很多办法来解决这一问题，其中，大家达成了一个共识：建设节水型社会是解决经济社会发展与水资源的矛盾的一个根本性措施。我们对节水型社会体制建设，提出5个机制的内容，供有关方面参考。

这五方面是：价格机制、水资源的开发和管理机制、技术创新机制、激励机制、水资源的保护机制。

1.水的价格机制

在市场经济体制下，价格是最重要的市场信号和资源配置手段。因此，水价的制定只有遵循价值规律，全面反映用水成本，充分考虑水资源的稀缺性，才能形成合理的供需关系，推进水资源的优化配置。要建立节水型社会，首先就要建立起合理的水价形成机制。目前，我国的水价偏低，不能反映出水资源的稀缺程度。水价不能起到调节水资源供需的杠杆作用，导致水资源的供需矛盾突出，一方面供水企业亏损，另一方面水资源浪费严重。如黄河沿岸一些农村使用1000立方米黄河水浇地，所付价格居然比一瓶矿泉水还便宜，过低的水价很难培养用水者的节水意识。而一些国家的经验表明，利用水价来调整水资源的供需状况，是实现节约用水的一个非常有效的途径。如德国、荷兰等国都不缺水，但从保护环境、平衡生态的角度出发，都非常重视通过价格机制节水。居民用水的水价中，包含了清水成本和污水处理成本两部分，高昂的水价，使居民不得不拧紧水龙头；而工业上也设法提高水的重复利用率，目前德国工业用水平均重复利用3次，著名的大众汽车公司用水可循环利用5～6次（何斌）。可见推进水价制度的完善，是建设节水型社会的一个重要途径。从我国目前的情况看，水价的调整是有条件和空间的，世界银行研究认为，当水费占家庭收入的1％时，对心理影响不大；而当水费占家庭收入的5%以上时，则对心理影响很大，并考虑水的重复利用问题。目前我国居民生活水费支出一般仅占家庭收入的1％以下，工厂企业水费支出一般仅占工业产品成本的0.1％～0.4％（施熙灿），因此我国调整水价将是有条件的。水价的提升不单单是个价格问题，也体现了水作为一种战略资源所具有的价值。统一提高用水的价格是一个方面，还可以在此基础上，对用水计价方式做出一些创新的尝试，1 本文发表在《中国水利》，2005年第13期。

比如，采取高峰水价、超计划用水水价、阶梯水价等方式。北京、上海、江苏等地开始着手对城市居民生活用水实行阶梯式计价，阶梯水价对正常、合理用水的居民没有增加负担，但超额用水者却需要付出高价，这是科学、合理的，有助于公民节水观念和习惯的养成。可以预料到，在上浮城市居民用水价格的基础上，实行阶梯水价制度，将更有利于居民培养节约用水的意识，从而有利于节水工作的开展。

2.水资源的开发和管理机制

长期以来，我国水资源产权主体混乱，缺乏流转制度，造成水资源配置效率低下，不利于节水工作的开展。要做好水资源开发和管理这项工作，关键就是要明晰水权，实施水权管理。水权就是对水资源占有、使用、经营（收益）和管理（处置）的权力；水权可以分为物权和产权，产权又可以分解为开发权、使用权、经营权和管理权（吴季松）。做到水权明晰，重点是解决好明确、保障、推动这样几个问题。

水权明晰是水资源管理的基础，明确是指明确水资源的权属，如果连水资源属于谁都不清楚，将失去实践的基础，即便实施起来，也可能会产生不同程度的问题。

保障就是通过有效的行政及法律手段来保证水权的有效性，制定完善的法律、法规，赋予政府职能部门以足够的执法地位，严格执法。随着水资源紧缺的问题日益严重，各国都普遍通过立法规定水资源为公共所有，不断完善和创新水权制度，实行水资源的有偿使用和转让、水资源所有权与使用权分离等，来提高水的利用效率。这方面很多国外的经验值得借鉴。比如，澳大利亚政府重视利用水权制度来对水资源进行有效的管理和调控，加强对水权市场的建立与培育。1992年开始对灌溉机构及其他水利机构进行了包括多项内容的市场化改革，并且通过了立法，其中的流域协议对我国跨省河流水权分配尤其具有借鉴意义（杨少林等），如我国北方水资源短缺地区的水资源使用和水权的分配，如果流域各省能根据河流的供水能力签订永久性的水资源分享协议，并以定量的形式明确各省的水权，那么各省都将从中受益，流域的生态环境条件也将得到极大改善。

推动就是通过建立水权市场，推动水权制度的顺利开展，这是水权制度创新的实质。通过重新分配现有水资源来满足社会经济发展对水资源的需求，以市场方式实现水权在不同地区或行业间的转让。水权明晰，将更有利于各地区特别是干旱缺水地区水资源的管理、节约和保护。我国关于水资源使用权的转让和排污权的交易目前正处于理论探讨阶段。

同样，我国各地近几年兴起的水务市场，也是利用市场机制对水资源进行管理的产物。水务市场的出现，结束了长期以来“多龙治水”的局面，突破政府或其他经济组织独家垄断经营的模式，激发企业经营者的市场竞争意识。在上下水系统中尽可能在生产方和销售方引入竞争机制，以提高效率达到节水目的。

3.节水的技术创新机制

技术创新为节水目标的实现提供了保障。不管是农业用水，还是工业和居民用水，都应该把节水技术的创新开发摆在首要考虑的位置。

首先，要通过政策鼓励发明创造和技术创新。通过制定政策，鼓励科研、推广部门及相关企业从事技术研究和产品开发，并配套必要的专项资金，以推动节水技术开发工作的开展。其次，还要推动各种节水技术的应用，加速节水技术成果转化，使各种节水技术能尽快应用于生产和生活领域，渗透到千家万户。

目前在农业灌溉方面开展的节水技术项目比较多，取得的成效也比较大。世界上的多数国家，都是农业用水大户。以前农作物灌溉大都采用大水漫灌的方法，其实真正被作物吸收的，只占到了用水量的1/3左右（高娜），造成了水资源的浪费。针对这种状况，为了节约用水，很多国家都提出了“浇灌作物而不浇灌土壤”的观念，并采取节水灌溉技术。政府则为技术的开发与推广提供支持。为了发展节水灌溉，澳大利亚出台了一系列政策措施，其中一项是鼓励农场改造灌溉渠道，推广应用先进的微、喷、滴灌节水技术，以改变传统灌水方式。政府规定，农场需改造灌溉系统，可以向州政府申请1.2万澳元的设计补助，州政府农业部门负责推荐专家，帮助渠道设计，同时州政府向农场主补助30%的灌溉系统设备费用，这种做法很值得我们借鉴（许发辉等）。目前，在我国有些地区已经出现了专门以盈利为目的经济实体——节水灌溉公司，使采用高技术的节水灌溉方式成为可能。

工业用水中，开展节水技术创新的一个很重要的环节在污水的处理过程中。通过采用先进的技术，美国、日本等国家的水资源的重复利用率可以高达75～80％，而我国只有40％左右（高娜），可见我们在引进和推广技术方面，还有很大的节水空间。生活用水中的浪费现象也能通过技术创新来实现。比如，生活热水使用前，管道中的冷水需提前排放，这部分水是无效水，造成了严重浪费。这种情况下，就需要考虑通过技术创新来完善，比如开发新型的热水器，能够实现用完后自动回抽水以排空管道中的剩余水，达到节水的目的。此外，还可以通过技术创新开发和推广各种节水器具和配套设备，包括各种阀门、过滤器、输水管道、龙头装置等来节水。

4.节水的激励机制

广大的用水户是节水型社会的主体。针对用水户建立起激励制度，有利于调动他们的节水积极性。水资源问题的根本解决需要道德观念的转变和生产生活方式的改变，需要每个公民每一个用水者从自我做起，共同参与。激励机制有助于通过每个用水户的参与，达到建设节水型社会的目的。通过不断增强水的忧患意识和节水意识，改变消费观念，形成良好的节水习惯和道德风尚，不断提高节水能力，增强参与节水型社会建设的自觉性和积极性，这是建设节水性社会的基础，也是提高节水效益的重要环节。

为鼓励节水技术的应用，可以允许将通过节水措施、降低用水定额而节约下来的水的使用权依法有偿转让；允许在排污总量范围内，对因积极的污水处理、采用清洁生产技术而剩余下来的排污权进行有偿转让，这对鼓励采用节水技术、减少水资源浪费是有积极作用的。在确定需水量的前提下，可以实行水量的定额控制，对于节约用水者，实行奖励；而对于浪费严重或是用水超标的单位或个人，将给予处罚。通过建立激励机制，鼓励人人参与提高用水效率的工作中来。为了激发大家的节水积极性，在水资源管理的各个层面和各个环节引入

民主管理和广泛参与机制，鼓励各种用水者协会的建立，使其成为连接政府与公众的组织桥梁，国家与社会达成共识的制度渠道。特别是在农业方面，激励机制和农民参与被认为是灌区水管理制度改革成功的两个重要因素（王金霞等），可见提供激励机制的重要性。因此，可以出台农业用水节余量有偿转让的政策，帮助农民有意识的节水。工业生产中建立企业节水激励机制，通过财政补助、减免有关事业性收费等政策，鼓励和支持节水技术改造和废水回用，促进“节流减污”，缓解水资源危机状况。

5.水资源的保护机制

建立水资源的保护机制，一方面是要加大宣传力度，使节约用水和保护水资源的观念深入人心，养成人人爱护水，时时处处节水的习惯。我们的水资源紧缺在很大程度上是由于浪费严重造成的，因此，我们在节水方面还是有很大潜力的，如果能改变生产生活中的用水方式，提高节水意识，就可以将很多无效水利用起来，提高了水的利用率。宣传教育是提高人的思想认识、搞好节水的重要基础工作。

另一方面就是通过经济手段来调节。加大对各种情况下污水排放的管理，建立起排污收费制度，有效地控制企业污水的排放量。将水体划定不同类型的水功能区，实行分类管理。目前，我国的污水处理收费制度初步建立起来，除西藏自治区外，其他省、市、区都实行了污水处理收费制度。另外污水处理费的征收标准也比以前有了大幅度提高。污水处理费的开征和调整，提高了污水的集中处理率，促进了污水处理的产业化进程，通过这种途径，建立起了约束机制，有利于水资源的保护。为了提高水的利用率，鼓励在合适的范围内，使用处理后的再生水。建立生态用水制度，做好水生态系统保护工作，加大水生态系统保护工作力度，改善、修复水生态系统，特别是城市水系、湿地、干旱与半干旱地区等特殊生态区域，严格控制开采地下水。水资源保护机制建立起来，就是对水资源的“开源”。

总之，节水型社会的体制建设需要一个长期的过程。在这个过程中，我们需要突破传统的观念，不断探索和尝试新的管理方法，探索出符合我国实际的建设思路。

参考文献：

1.水利部部长：落实科学发展观建设节水型社会。《人民日报》 2004年04月23日第十

三版。

2.胡鞍钢，王亚华。中国如何建设节水型社会，中国水利学会网站，2003.10。

3.何斌。德国、荷兰的节水政策及措施。四川水利，1998（1）。

4.施熙灿。国外及我国部分地区水价概况，水利水电科技进展, 2003（3）。

5.吴季松。分配初始水权建立水权制度，中国水利报 2004-03-15。

6.杨少林，孟菁玲。澳大利亚水权制度的发展及其启示。水利发展研究，2004（8）。

7.高娜。国外主要节水经验。山东经济战略研究，2001（3）。

8.许发辉，崔勇，马常宝。澳大利亚旱作节水农业发展现状及启示，世界农业，2004(5)。

9.赵小平。加快建立以促进节水和水资源可持续利用为核心的水价形成机制，价格理论与