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推进改革创新提高反腐廉政建设的科学水平
关键词：推进改革创新制度打造廉政文化
内容摘要：推进改革创新，就需要建立健全的反腐败法律体系、工作机构、相关配套制度及反腐败网络监督机制。反腐倡廉需要从严治党，需要加大制度的执行力，建立制度防线作保证。其次需要调动社会公众参与热情，充分发动民众反腐。反腐倡廉过程中，既需要重视思想教育，又要大力发展生产力。既要重视专项斗争，又要重视经常性工作，努力把阶段性战役和长期斗争结合起来。为了更好树立廉政形象，我们对党员干部实行连带责任，便于培养社会形成良性劝导机制。实现国家长治久安，我们必须切实加强查办案件及预防腐败工作，打造廉政文化，推进廉政文化建设，试行廉者退休厚养原则的廉政公积金制度。
总部设在柏林的国际透明组织针对全球180个国家和地区的公务员、商界人士和专家对2008年全球贪污指数进行了评估和排名，中国排名上升至第72名，尤其2010年上升到了第一名。《联合国反腐败公约》明确指出：“腐败对社会稳定和安全所造成的问题和构成的威胁严重破坏了民主法制和价值观、道德观和正义，并危害着可持续发展和法治。”“腐败已经不再是局部问题，而是一种影响所有社会和经济的跨国现象。”
我国作为最大的发展中国家，经济社会发展也遭受着贪污贿赂等腐败行为严重地侵蚀和危害。对此，我国有十分清醒的认识，把反腐败斗争摆到了关系到改革开放能否健康推进，社会主义现代化建设事业能否顺利实现的政治高度。党的一系列重要政治文件中均提出了“反腐败是一场关系到全党生死存亡，事业成败的重要政治任务”。为此，我们就要创新反腐理念，把过去一些不太正确的做法改正过来，对反腐败进行重新认识，以反腐败的新成效取信于民。
一、建立比较健全的反腐败法律体系
改革开放以来，我国在反腐倡廉立法方面作出了不懈的努力。据统计，全国人大和人大常委会已通过有关惩治反腐败方面的法律、决议、决定200多件；国务院已发出了行政法规30多件；党内还制定了其他专门规定。应该说，我国已形成了比较完备的反腐倡廉法制体系。2008年，中共中央发布了《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》。该规划以专章（第三章）规定了健全反腐倡廉国家立法工作，建立健全防治腐败法律法规，提高反腐倡廉法制化水平。只是我国至今还没有专门的反腐败法，已有的反腐败的法律、法规法令还比较分散，使反腐败法治化水平还比较低，影响了反腐败斗争的法律效果。
二、建立了比较专业的反腐败工作机构及反腐败的相关配套制度
随着反腐败斗争的深入，我国也建立了一些专门的反腐败工作机构，有专司党内纪律检查的纪委，有专司行政监察的监察机构，有专司审计监督的审计部门。我国《宪法》还赋予人民检察院国家法律监督机关地位，内设专司反腐败的反贪局和反渎局。2007年，中国政府还成立了专司预防职责的国家预防腐败局。应该说，我国反腐败工作机构门类比较齐全，也比较专业。但各类机构之间职能重叠交叉，配合协调不够等问题一定程度上制约了反腐败斗争的深入开展。
我国随着反腐败斗争逐渐深入，各种反腐倡廉法律法令以及有关规章制度日趋完备，但从总体上看，制度不是很齐备，尤其缺乏配套机制，如：接受利益、礼品限制和禁止制度，兼职限制及禁止制度，职务回避制度，实行官员财产申报制度、官员收入公开制度、金融实行实名制度等，这在很大程度上制约了反腐败斗争深入开展和总体效能，我国反腐倡廉工作必须关注制度的配套问题。
三、建立新闻媒体与纪检部门的工作联系制度的反腐败网络监督机制
比较完善的反腐败监督机制与网络主要体现是以媒体为主的监督机制。试点制定地方《新闻法》，让国家的舆论媒体依法享有较高的自由，能够列席同级党委、政府的常委会，同级政府官员、公务员有腐败丑闻和绯闻能介入调查和曝光，如果属实的，相关责任人应立即引咎辞职。
正如美国学者乔治·艾米克在论及新闻监督与反腐败的关系时说：“当经验丰富而胜任的记者对一个公开的政府记录与会议保持着经常监视时，阳光会充分地发挥它的消毒作用，黑暗的操作者就只会剩下小小的容身之地了。”
应该说，我国新闻媒体在反腐败斗争中也起到了一定的作用。但是，我们大多新闻是仅仅限于已被纪检、司法机关查处的报导和披露，真正通过新闻媒体的披露和监督而引发反腐败行为曝光的案例还是极少数的。我国新闻媒体的监督大多数情况下是处于已然状态，从某种意义上说，我们媒体的报导的价值往往体现在宣传、教育和警示作用上，离新闻媒体监督成为“第四权力”的作用还是有很大差距的。
值得一提的是，近年来我国一些腐败行为通过新闻媒体的曝光而得到查处的案例也有所增加。新闻媒体的监督作用日益受到人们的重视。特别值得指出的是，中国已开启了网络反腐败之路。在湖南省株洲纪委书记杨平主持下，2008年8月13日株洲市纪委正式建立网络反腐中心，建立了网络反腐制度，将个人行为转化为纪委整体行动，广大网民也加入到网络反腐败行动，株洲纪委通过网络论坛获取的线索，查处了很多起违纪违规案件。
此外，建立健全纪检监察部门对反腐倡廉新闻舆论监督工作的统一管理制度和对接机制；建立纪检监察机关向新闻媒体定期通报工作制度，纪检监察新闻舆论监督工作联系人制度、新闻发言人制度、审稿制度、宣传奖励制度及新闻媒体相关信息反馈制度等。纪检监察部门要与广播电视媒体建立经常的业务联系，就一些重大题材的报道进行情况沟通，减少新闻单位在实际操作中的盲目性。
四、既要从严治党，更要有制度保证。
我们党历来重视党的建设。重视党员干部特别是高级干部示范带头作用。在民主革命时期，正是由于我们党从严治党，高级干部在廉洁自律方面以身作则，大大推进了党的廉政建设。现在和今后的反腐败斗争，仍然需要加强党的建设，需要从严治党，需要高级干部的以身示范。但历史经验表明，单靠用惩治手段从严治党，从严要求高级干部，虽然可以起到必不可少的示范作用，但并不能从根本上解决党和政府的反腐防变问题，也不能使党和政府长久地保持清正廉洁形象。
透明国际组织认为腐败之所以发生，是由于现存的制度有漏洞。我们不能将制度缺陷所造成的恶果由一个人来承担，因为贪污不只是一个人的事，更多的是由于经济转型制度不健全造成的。因此，建立人们难以逾越的腐败障碍，使腐败行为根本不可能，才是当代反腐败的主题。反之，把反腐败等同于重型，不但会使真正需要的反腐败的制度建设受到忽视，而且反腐败的结果并不理想。所谓“前赴后继”式的制度性的系统腐败就是这样产生的。要从根本上遏制和清除腐败现象。关键是要加强法制和制度建设。许多情况表明，有了比较完善的规章制度，反腐败斗争就能够有章可循；领导者以身作则以及人民群众对领导人的监督，也就容易得到保证，因此，反腐败斗争必须逐步向法制化轨道：既治标更治本。这就要求在深化经济体制改革的同时，积极推进政治体制改革，建立完善有效的权力约束和监督机制，使宪法监督、司法监督，党纪监督、行政监督有足够的权威和效能，每时每刻地发挥作用，对各种腐败现象予以铁面无私的查处。
五、是要加大制度的执行力，建立制度防线。
邓小平说过“好的制度可以把坏人变好，坏的制度可以把好人变坏”，一个好的制度如果不严格执行，也会把好人变坏。现在党风廉政建设的各项制度都比较健全，主要是执行的问题。我个人的看法是，我国的法制建设也好，党风廉政建设也好，执行力的问题是个大问题，要加大执行力度。古代的商鞅变法前立柱示信、吴起治军时杀妃立威为我们树立榜样，现在新加坡的高效执行力也为我们提供了学习和借鉴的模块。新加坡反腐败的调查和执行主要由腐败调查局负责。它是独立于警察部门的一个独立机构，机构负责人直接对新加坡总理负责。
腐败调查局的职能主要有三方面：
（1）接受举报和调查相关情况；（2）调查公职人员的腐败行为，《防止腐败法》第十五条还授予调查人员可以在没有逮捕证得情况下逮捕违法人员；（3）通过审查公共部门的工作方法和程序发现存在的问题来预防腐败。腐败调查局在收到举报者亲自来访后，会立即作出是否调查的决定；如果是信件举报，也会在一个星期内作出决定。在决定进行调查后，由专门的调查员在48小时内采取行动，如果被确认是“正在进行中的违法行为”，那么调查员将立即采取行动，不会有任何拖延。
在考虑如何完善中国反腐败的执行力时，我们应明确一点：增强政府政策透明度，加大执行力度，对反腐败的执行要像新加坡腐败调查局的独立和与高效看齐。只有这样，反腐败工作才能上更高水平。
六、调动社会公众参与，充分发动民众反腐
中国传统廉政文化是上层政治精英们主导下开展的惩腐倡廉的行动。新中国建立后，尤其是改革开放以来，我党认识到了这个问题，号召全社会参与到反腐败斗争，重视民众举报在反腐败斗争中的作用和地位。应该说，民众举报与人民群众的支持不断地推动反腐败的深入发展。但我国的缺陷在于人民反腐败权利的具体内容还有待细化，保障人民实现权利的程序有待完善，渠道还有待进一步畅通，更重要的是理念要转变，要从传统的上层政治机关主导型反腐败模式转化为发动下层参与，依靠下层参与的，上下互动，全社会上下共同参与的全民反腐败模式。
在清廉国家，不仅政府在为人民“守夜”，人民群众自己也在守夜，对各种腐败现象保持高度警惕。它们的成功经验告诉我们：反腐败不仅仅是政府和执政党的责任，更是全体公民共同责任，只有充分调动人民群众，让充分保障群众对腐败现象的监督权，才能使腐败现象无处藏身。俗话说：“人民群众的眼睛是雪亮的”。群众对打击腐败现象有着极高的热情。目前，在我国已被查处的腐败案中，有60%至70%的案件是通过群众举报而发现的。可是，现实中的“官本位”思想和其他不良的机制阻碍了群众的眼睛。许多案例显示，一些群众正当的检举、揭发、意见、建议没有被认真对待，一些群众的正当诉求被当成无理取闹，甚至出现受理单位与被举报人串通从而使举报人遭受不利的情况，群众与反腐败机构间的信息传递未能顺畅进行，多样化的监督尚未实现。由此，在二者之间建立起可靠而且安全通畅的联系通道不仅是当权者决心反腐的表现，更能获得最有效的社会支持。
此外，纪委监察局可以招募义务工作者成立反腐败中心，从律师，财会、税务、公安、司法等行业中抽出精英人士组成廉政指数评价所，每年一次对辖区各单位的廉政情况进行评估，同时纳入年度考核，对于廉政指数排名后几位的单位，勒令限期整改，同时评估所要据地区实际制定廉政达标指数。只有在社会各个方面积极主动参与调查与监督下，才能形成了真正意义上的全社会多视角的监督网络。切实加强查办案件工作。
七、既要重视思想教育，也要大力发展生产力。
将治贪与治穷相结合。通过整风、整党等形式加强党员干部的思想教育，牢固地树立全心全意为人民服务的宗旨，牢固地树立马克思主义人生观，既是抵御腐朽思想侵蚀的坚固防线，又是保持为官清廉的精神支柱。因此，在任何时候，加强思想教育防腐的优良传统都不能丢。但要使反腐败斗争取得成效，还必须消除腐败现象赖以滋生的物质匮乏的经济条件。而要做到这一点，就必须大力发展生产力，同时，社会主义的根本任务就是发展生产力，其他一切任务都要服从和服务于这个中心，而不能干扰它，冲击它，因此，新时期开展反腐败斗争，必须使反腐败斗争服从和服务于经济建设这个中心，并把两者结合起来，才能使反腐败斗争不断向前推进。
八、既要重视专项斗争，也要重视经常性工作，努力把阶段性战役和长期斗争结合起来。
纵观历史上的反腐败斗争，可以看出反腐败斗争具有阶段性的特点，即经过一段时间腐败现象有所滋长后，即开展一次阶段性战役，打击腐败现象，过一段时间后再开展一次，这说明，腐败现象具有顽固性的特点，不是一两个阶段性战役就能消除的。而是一项长期的战略任务，不能毕其功于一役。因此，反腐败斗争既要有紧迫感，要一个阶段一个阶段地进行，不断抓出阶段性成果，又要有长期作战的思想，注重经常性的反腐工作，不间断地抓下去，不能中途歇口气，等到腐败现象严重后再来开展反腐败斗争。尤其是在日前新旧经济体制的转轨时期，经济生活中存在的某种无序状态会造成腐败现象的多发性，为了有效地遏制腐败现象的蔓延，更要把阶段性战役与长期斗争结合起来，掌握反腐败斗争的主动权。
九、是要实行连带责任，形成良性的社会劝导机制。
实行腐败的连带责任追究，即一个人腐败要“罪”及其知情不报的亲近群体，“罪”及其主管领导、推荐的领导，使领导干部的亲近群体从关心自己利益出发自觉约束自己的言行。现在，腐败现象之所以屡禁不止，关键就在于惩治腐败往往是局限于对腐败分子的追究，而没有将腐败分子与其近亲群体捆在一起连带追究，致使一些腐败分子无所顾忌，甚至滋生“腐败我一个，幸福几代人”的冒险心理。实行连带责任追究，要把握好一个“度”。这个“度”就是对连带责任人的追究要与其过失得当，不能失之过重、过滥，但也不能无关痛痒。
十、其实加强查办案件的工作。
查办案件是惩治腐败的重要手段，是最直接、最有效的监督。只有惩处有力，才能增强教育的说服力、制度的约束力、监督的制衡力、惩治的威慑力和改革的推动力。要认真研究违纪违法案件的新情况新问题，总结案件发生的特点和规律，加强对案件的剖析研究，针对暴露出来的问题，及时完善制度，堵塞漏洞，做到查处一起案件、教育一批干部、完善一套制度，充分发挥查办案件的治本功能。要坚持依法依纪办案，讲究政策策略，做到宽严相济、区别对待，严格区分一般错误和违纪违法的界限，严格区分改革中因缺乏经验出现的失误和违纪违法的界限，及时为受到错告、诬告的同志澄清是非，使他们放下包袱、轻装上阵，实现办案工作政治效果、社会效果、法纪效果相统一。
十一、切实加强预防腐败工作。
胡锦涛总书记早在中央纪委五次全会上就强调，坚决惩治腐败是我们党执政能力的重要体现，有效预防腐败是我们党执政能力的重要标志。在十七届中央纪委二次全会上再次强调指出，防治腐败，必须既通过教育引导使人自觉从善，又通过制度约束使人不能为恶，既通过思想道德建设提高恪守制度的自觉性，又通过制度建设加强思想道德建设的有效性。这是反腐倡廉建设的战略思路，必须长期坚持。我们要学习贯彻胡锦涛总书记
记重要讲话精神，坚持关口前移，加大预防力度，树立查办案件惩治腐败分子是成绩，做好预防工作，使我们的干部少犯错误、不犯错误也是成绩的理念。一个干部的成长是党组织的培养和个人多年努力奋斗的结果，我们不希望看到由于教育不扎实、制度不健全、监督不到位而使我们的干部犯错误，更不愿意看到我们的干部因为腐败问题被查处。因此，加大预防腐败工作力度，是社会主义事业发展的需要，也是爱护和保护干部的需要。
加大预防工作力度，重要是推行公开透明、阳光操作。实践证明，凡是实行公开透明的就不容易出问题，凡是出问题的肯定是不公开透明。阳光是腐败的天敌，公开是预防腐败的有效举措。推行公开透明、阳光操作是加强反腐倡廉建设的重要手段，是保证权力正确行使、杜绝暗箱操作、预防腐败的有效途径。推行阳光操作的核心是公开透明，目的是实现监督有力。以《中华人民共和国政府信息公开条例》实施为契机，着力推行阳光操作，着力打造阳光政府。
十二、打造廉政文化，推进廉政文化建设
廉洁价值观是国家廉政体系的基石，而公众意识和社会价值体系等构成的社会崇廉体系则是国家廉政体系大厦的基础。缺少价值体系基础，国家廉政体系建设就会成为“无泉之水”、“无本之木”。
我国社会公众对腐败行为均持十分痛恨的心态，但是对于贪污腐败行为又普遍缺乏零容忍的心理，特别是在官本位文化的影响下，认为官员总应比普通老百姓拥有更多的特权，对官员特权持容忍的心态，甚至有人还不认为把当官赚钱当作一种耻辱、一种犯罪，而是把它当作从政过程中一种必经程序。他们认为官员因贪污腐败被查处并不是道义上罪有应得，而是运气不好，或者是“上面没人罩着”而失去靠山所致。因此，我们可以发现一个非常奇怪的现象，一方面民众对腐败行为十分痛恨，另一方面，又会说某某官员对地方经济社会发展的贡献是很大的，人还是不错的，就这么一点小事（往往是贪污受贿数十万元），就受到刑罚制裁而持同情的心态。更不用说，如果受到查处的贪官是自己的亲友更是愤愤不平，理智上失去应有的公平正义道德准则。这种是非不分失去公平正义道德准则的社会价值观的纵容下，我们是不可能形成强有力的廉政文化，对肃清吏治更是不利的。正如一位国际上反腐败问题专家所指出的那样：“公众的态度能够使法律条文变得不那么重要了。”
为此，我们首先要实行“轻刑必罚”策略，也就是说凡是涉及腐败行为，一经发现，无论涉及谁，无论数额多少，无论什么性质，必将受到相应的惩处。整个社会不能对贪污行为持零容忍的社会心理。根据大量的犯罪学调查显示，贪污腐败犯罪的人对判刑的可能性的关注远胜于对判刑轻重的关注。一般来说，一个贪污腐败犯罪的官员，他总是担心被查处，受到惩罚。至于他受到何等程度的处罚，哪怕是很重的处罚也只是在其案发被查处后才给予关注的。因此，对贪污腐败行为必罚的效果远比“重刑”的效果好。对腐败者来说要害不在于判多少年的刑罚或是否被判处死刑，而在于被送上法庭的可能性有多大。对于国家防治腐败的成效来说，关键指标不在于每年对多少腐败分子判处死刑或其他刑罚，而在于有多少隐案的犯罪分子受到惩处。
其次，把廉洁价值体系建设纳入社会主义核心价值体系建设之中。社会主义核心价值体系包括马克思主义指导思想、中国特色社会主义共同理想、以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神以及社会主义荣辱观等。其中，廉洁价值体系是社会主义核心价值体系的重要内容，只有用社会主义核心价值体系指导廉洁价值体系，用社会主义核心价值体系指导当前党风廉政建设的全过程和各个方面，才能真正形成核心的廉洁价值体系。
再次，进一步扩大廉洁教育的范围，提高廉洁教育的实效性。廉洁教育不仅包括广大党员领导干部，而且包括广大群众，特别是青少年学生，从小向孩子灌输“俭以养德，廉以养身”的廉洁思想，培养他们“君子取
财，取之有道”的是非观念，从小学到大学的教材里应该有反腐倡廉方面的章节内容。
第四，培养提高国民的思想道德素质，从思想源头上预防腐败，增加民众对反腐败知识的了解，加强民众对腐败问题的认识，提高公民参与政治生活的能力和意愿，减少社会文化习俗产生的腐败。廉政文化建设的过程虽然漫长，成效也不能迅速体现，但是一旦廉洁光荣、贪污可耻的思想深深扎根在人们的心灵中，弥漫在社会的各个角落，那么贪污腐败的滋生土壤将会渐渐贫瘠，干部、官员的自我道德约束机制会逐步塑造得坚不可摧。对于廉洁典型，加大宣传力度，在全社会倡导淡泊名利廉政文化价值观。
十三、是建立充分体现廉者厚养原则的廉政公积金制度。
仿照养老金的收缴方法，在银行设立专户储存，由个人、单位和国家共同缴纳，公职人员退休时一次性发放，使那些终生廉洁从政的人，有一笔丰厚的基金，可以安度晚年而无后顾之忧，而一旦不廉受惩则按程度扣除部分甚至取消全部廉政养老公积金，并可能被作出从业限制，把公职人员的经济利益和廉政建设结合起来，实行“积薪养廉”制，从而增加公职人员廉洁从政的收入预期和从事腐败行为的成本预期，降低腐败动机。参考文献：
[1] 胡鞍钢、康晓光：《以制度创新根治腐败》，载《改革与理论》1994年第3期。
[2] 胡鞍钢：《反腐败必须构建国家廉政体系》，载《检察日报》2007年5月27日。
[3] 《国外廉政制度及其对我国廉政建设的启示》，载《社会科学家》2008年第7期。
[4]《人民日报》2008年9月17日刊登了独家报道，明年1月1日起，新疆阿勒泰地区将在全国率先实行官员财产申报制度。据该报寻阿勒泰地区官员财产申报制度，呈现出四大亮点，将有效狙击腐败，陈安庆。
[5]《株洲纪委书记的网络反腐之路》，载《瞭望东方周刊》第36期。
[6]《小学生长大想做贪官引发热议》，载《新闻晚报》2009年9月3日。
[7] 张增田：《新中国60年反腐败斗争方式的演变及趋势》，载《第二届杭州西湖廉政论坛论文集》，2009年9月11—13日。
[8]毛昭辉：《发展与和谐视野下的反腐倡廉建设》，载《科学发展与惩防体系构建——第四届南通论坛论文集》，2009年11月16日。
[9]《2009年反腐新动向：主体逐渐多元，方略凸现立体》，载《半月谈》2009年12月12日。
